Le Droit Administratif

Pour des raisons historiques, il existe en France deux ordres de juridictions. Tandis que la Cour de Cassation se trouve à la tête de l’ordre juridictionnel judiciaire, le Conseil d’Etat assure la fonction de cour suprême de l’ordre juridictionnel administratif.

La dualité de juridictions résulte de la loi des 16 et 24 août 1790 qui interdit aux tribunaux judiciaires de connaître des actes de l’administration. Cette loi très défavorable au juge judiciaire est une réaction des révolutionnaires contre l’opposition systématique à toute tentative de réforme des Parlements de l’Ancien Régime qui exerçaient alors la fonction judiciaire. A titre de rappel, les litiges auxquels l’administration était partie furent dans un premier temps confiés à l’administration elle-même ; c’est le système de l’administrateur juge. C’est depuis la loi du 24 mai 1872 que l’on passe officiellement en France d’un système de justice retenue par le Roi à celui de la justice déléguée par le peuple souverain au Conseil d’Etat. Le système de l’administrateur juge perdura toutefois jusqu’en 1889, date à laquelle la compétence de droit commun en premier ressort fut transférée au Conseil d’Etat. Si la loi qui confère la justice déléguée au Conseil d’Etat est donc déjà fort ancienne, ce n’est que nettement plus récemment que le juge administratif s’est vu accordé un statut constitutionnel. En effet, il a fallu attendre la décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 pour que l’existence de la juridiction administrative soit constitutionnalisée. Encore faut-il préciser le juge administratif ne voit son existence constitutionnellement garantie qu’au travers de sa compétence exclusive pour annuler ou réformer les actes de l’administration.

Le dualisme juridictionnel n’est pas sans soulever quelques difficultés. La principale réside dans la détermination de l’ordre juridictionnel compétent, car il n’existe pas de critère unique pour définir la compétence du juge administratif par rapport à la compétence du juge judiciaire.

A : Le partage des compétences

Brièvement, on peut dire qu'un litige est de la compétence du juge administratif lorsqu’une est en cause une activité administrative : ceci entraîne l'exclusion de la compétence du juge administratif des litiges entre particuliers, des litiges mettant en cause le parlement et dernièrement des litiges relatifs au fonctionnement de la juridiction judiciaire. Mais cet exposé sommaire de la répartition des compétences est très insuffisant en pratique. Dans les faits, les praticiens se fondent sur une pluralité de critères comme la nature des actes de l'administration, la nature de l’activité exercée, la nature des choses utilisées, l’emploi de prérogatives de puissance publique…

B : Le Tribunal des Conflits, gardien de ce partage des compétences

La complexité des règles de compétence peut être source de conflit lorsque juridictions judiciaires et administratives se déclarent toutes deux compétentes ou incompétentes. Lorsqu'un pareil conflit de compétence se produit, aucune des juridictions administratives ou judiciaires ne peut imposer sa solution à l'autre car aucune n'a prééminence sur l'autre. C’est pourquoi a été créé par une loi du 24 mai 1872 (qui reprend un texte de 1849) le Tribunal des Conflits. C’est une juridiction paritaire présidée par le garde des sceaux ou les deux ordres de juridiction sont représentés à égalité. Le Tribunal des Conflits intervient exclusivement pour trancher une question de compétence entre le juge administratif et le juge judiciaire. Il peut être saisi suivant deux hypothèses :

Sauf hypothèse exceptionnelle, le Tribunal des Conflits ne tranche que des questions de compétence ; il ne règle pas le litige au fond, il ne donne pas de solution définitive ; il se contente de préciser quel juge est compétent.

Chaque ordre juridictionnel forme un ensemble distinct, hiérarchisé dont chacun a au sommet un tribunal suprême (Cour de Cassation et Conseil d’Etat). L'ordre juridictionnel administratif se décompose en trois niveaux de juridiction auxquels il faut adjoindre des juridictions spécialisées.

A coté des ces juridictions administratives de droit commun, il existe des juridictions spécialisées : celles-ci sont fort nombreuses et il est pratiquement impossible d'en faire une classification homogène. Ces juridictions spéciales peuvent comporter soit un ou deux degrés ; le seul point commun dans cette mosaïque de juridictions est leur soumission systématique au contrôle de cassation du Conseil d’Etat.

Le juge administratif est susceptible de connaître de plusieurs types de recours contentieux. Malgré cette diversité, il existe des règles communes à tous les recours portés devant un juge administratifs.

• Tout d’abord le contentieux devant les juridictions administratives est toujours subordonné, à l'exception de la matière des travaux publics, à l'existence d'une décision préalable de l'administration. Cette règle signifie que le requérant doit d’abord susciter une décision de l’administration et ensuite seulement saisir le juge administratif. Le plaideur qui néglige de solliciter une décision préalable est irrecevable.

 

• Ensuite, la procédure administrative contentieuse présente un caractère écrit. Les parties ne peuvent en effet que déposer des requêtes et mémoires par lesquels elles exposent leurs prétentions et conclusions et développent les moyens qu'elles articulent à l'appui des ces conclusions. Des observations orales peuvent certes être formulées, mais l’essentiel de la procédure demeure écrit.

 

• Enfin la procédure administrative est inquisitoriale. Cela signifie qu’il appartient au seul juge administratif de diriger l'instruction : il communique les pièces aux parties et détermine le délai de production des pièces et fixe les mesures d'instruction et d'expertise. Il joue donc un rôle actif dans la recherche des preuves. Bien sûr cette procédure est aussi secrète puisque les tiers à l'affaire ne peuvent avoir accès au dossier.

 

A. Présentation des principaux types de contentieux administratif

Le contentieux administratif se divise en deux grands types de recours qui sont fonction des pouvoirs dont dispose le juge. Il est possible d’identifier tout d’abord le contentieux de l'annulation qui permet au juge administratif de reconnaître l'illégalité d'un acte administratif et d'en prononcer l'annulation. A ce contentieux de l’annulation, on oppose le contentieux de la pleine juridiction : ce type de contentieux permet au juge d’employer la plénitude de ses pouvoirs juridictionnels et d’aller au-delà de la simple annulation de la décision attaquée (notamment en accordant des indemnités). Le contentieux de pleine juridiction se caractérise par son hétérogénéité ; il concerne notamment le contentieux de la responsabilité, le contentieux contractuel, le contentieux fiscal, le contentieux électoral, le contentieux des installations classées et le contentieux des édifices menaçant ruine… A titre accessoire, il existe deux autres catégories de recours contentieux ; le contentieux de la répression qui permet au juge de condamner pénalement des personnes ayant commis ce qu’on appelle des contraventions (de grande voirie). Enfin, il faut mentionner le contentieux de l'interprétation qui correspond aux hypothèses où le juge administratif doit apprécier la validité d'un acte ou l'interpréter mais sans l’annuler. C’est l’hypothèse dans laquelle le juge administratif est saisi d’une question préjudicielle posée par le juge judiciaire quant à l’interprétation ou à l’appréciation de la légalité d’un acte.

B. Le Recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir se présente comme un procès fait à l'acte selon formule de Edouard LAFERRIERE. En effet, il peut se définir comme un recours tendant à l’annulation d’un acte administratif en raison de sa violation d’une règle de droit. Le recours pour excès de pouvoir n’est pas la seule voie de droit existant au sein du contentieux de l’annulation. Il existe d’autres recours, mais ceux-ci sont nettement moins fréquent que le recours pour excès de pouvoir et ne constituent en fin de compte que des variantes.

Lors d’un recours pour excès de pouvoir, la question posée au juge administratif est purement objective : l'acte attaqué est-il légal ? Il ne s'agit pas pour le juge administratif de dire si le requérant est titulaire de droits ou d’obligations à l'encontre de l'administration, mais seulement de dire si l’acte a violé ou non une règle de droit supérieure. Cette objectivité du contentieux de l’excès de pouvoir emporte certaines conséquences :

• Autorité absolue de la chose jugée ; l'annulation de l’acte illégal joue erga omnes c'est-à-dire qu’elle vaut à l'égard de tous et pas seulement à l’égard des parties au litige.

 

• Recours d'utilité publique : le recours pour excès de pouvoir ayant pour objet la sauvegarde de la légalité des actes administratifs, il n’est pas nécessaire qu’il soit prévu par un texte. C'est également ce caractère de recours d'utilité publique qui explique que les requérants soient dispensés du ministère d'avocat

 

• Recours d'ordre public : les administrés ne peuvent renoncer ni à l'exercice du recours, ni au bénéfice de la chose jugée. En d'autres termes, le consentement donné par un particulier à une décision administrative ne supprime pas le droit de cet administré de contester ultérieurement l’acte.

 

S’agissant de la recevabilité du recours pour excès, il faut préciser qu’un administré ne peut intenter un tel recours qu’à l’encontre d’actes administratifs unilatéraux, c'est-à-dire contre des actes présentant un caractère décisoire faisant grief. Ne peuvent donc faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir les contrats administratifs, les circulaires, les directives, les mesures préparatoires ou encore les mesures d’ordre intérieur. Lorsque le requérant attaque bien un acte administratif unilatéral, encore faut-il qu’il respecte les délais : en effet, le recours est recevable seulement s’il a été formé dans les deux mois suivant la publication ou la notification de l’acte attaqué. Si le recours est jugé recevable, reste alors au juge à se prononcer sur la légalité de l’acte et seulement sur la légalité.

Les moyens d’annulation d’un acte administratif unilatéral sont nombreux. Depuis Edouard LAFERRIERE, ces moyens sont regroupés en deux grandes causes juridiques ; les moyens légalité externe qui permettent théoriquement d’apprécier la validité de l’acte sans lire son contenu, et les moyens légalité interne qui nécessitent la lecture du contenu de l’acte.

A : Les moyens de légalité externe.

1. L’incompétence

C’est l’illégalité tenant à l’auteur de l’acte. Le Conseil d’Etat a très tôt sanctionné les moyens tirés de l'incompétence (CE 28 mars 1807, Dupuy Briace). On estime qu’il y a incompétence de l’auteur de l’acte attaquée, lorsque celui-ci n’avait pas l'aptitude juridique pour l’adopter. Cette incompétence est de plusieurs ordres :

• incompétence matérielle : c’est l’hypothèse dans laquelle l’auteur de l’acte intervient dans une matière étrangère à ses attributions.

 

• incompétence territoriale : c’est l’hypothèse dans laquelle l’autorité administrative a édicté un acte qui dépasse le domaine territorial de ses compétences.

 

• incompétence temporelle : c’est l’hypothèse dans laquelle l’autorité administrative a édicté un acte administratif unilatéral alors quelle n’était pas encore ou n’était plus compétente pour édicter cet acte au moment où elle a pris cet acte.

 

2. Les vices de procédure et les vices de procédure.

Le vice de procédure est la violation d'une des règles organisant la procédure d'élaboration des décisions administratives. Bien qu’il n’existe pas en France de code de procédure administrative, ces règles sont nombreuses et diverses ; il s’agit par exemple pour l’autorité administrative de solliciter parfois un avis préalable ou encore de procéder à une enquête publique. La violation des règles de procédure entraîne normalement l’annulation de l’acte ; Cependant, le juge administratif estime que l’annulation systématique de l’acte pour violation des règles de procédure n’est pas dans l’intérêt de la justice : c’est pourquoi il distingue entre formalités substantielles et formalités accessoires. Selon le juge administratif, il n'y a lieu d’annuler l’acte que si la formalité prescrite par les textes était substantielle. Présentent un tel caractère substantiel les procédures et formalités ayant d’une part, une influence essentielle sur le contenu de la décision et d’autre part, celles qui ont été créées pour protéger les administrés.

Contrairement au vice de procédure qui affecte le processus de l'élaboration de l'acte, le vice de forme concerne la présentation externe de l'acte. Il s’agit notamment des obligations tenant à la signature l’acte, au contreseing, aux mentions obligatoires ou encore à la motivation de l’acte. La violation de ces obligations est de nature à entraîner l’annulation de l’acte, mais le juge fait souvent preuve d’une certaine souplesse (à l’exception de l’obligation de motivation qui est rigoureusement contrôlée).

B : Les moyens de légalité interne.

1. Le détournement de pouvoir : illégalité tenant au mobile de l’acte.

C’est un des moyens les plus graves d’annulation d’un acte administratif unilatéral. Il consiste à sanctionner l'administration ayant usé de ses pouvoirs en vue d'un objectif autre que celui pour lequel ses pouvoirs lui ont été confiés. Si l'administration agit avec une intention ne correspondant pas au but qu'elle devait poursuivre, elle accomplit un détournement de pouvoir. Est ainsi annulé l’acte ayant pour mobile les préoccupations d’ordre privé de l'auteur de l'acte (vengeance ; concussion ; volonté de nuire), l’acte pris dans l'intérêt d'une personne privée ou d'un groupement privé (volonté de favoriser des tiers ; motifs politiques), l’acte pris à raison de préoccupations d’intérêt public mais dans un intérêt public qui n’était pas celui pour lequel la compétence a été conférée.

2. Violation directe de la loi.

La violation directe de la loi est la méconnaissance d'une norme de fond établie par une source supérieure. C’est donc une illégalité tenant au contenu lui-même de l’acte qui est contraire aux prescriptions de textes d’une valeur supérieure. C'est la situation la plus caractéristique de l'excès de pouvoir : l'action administrative viole les principes qu'elle doit respecter.

3. Erreur de droit.

L'erreur de droit concerne non pas le contenu de l’acte proprement dit mais les motifs de droit qui le fondent. En effet, dès lors que l'autorité administrative applique un texte ou un principe de façon erronée, elle commet une erreur de droit. Plusieurs hypothèses peuvent être observées :

• application d'un texte autre que celui qui était normalement applicable. Le juge administratif estime qu'il y a erreur quant à la base légale sur laquelle l'acte considéré a été pris.

 

• acte administratif unilatéral pris sur le fondement d’un texte réglementaire illégal.

 

• acte administratif pris sur le fondement d’un texte légal et applicable mais interprété de manière incorrecte par l’autorité administrative.

 

L'illégalité d'une décision pour défaut de base légale n'est pas irrémédiable car elle n’emporte pas ipso facto l’annulation. Le juge administratif peut régulariser la décision en la rattachant à un fondement adéquat, c'est-à-dire en opérant une substitution de base légale.

4. Erreur sur l’exactitude matérielle des faits.

Cette erreur concerne aussi les motifs du fondement. Ce contrôle, institué en 1916 par l'arrêt Camino, consiste pour le juge administratif à vérifier que les faits avancés par l’administration pour motiver sa décision existent réellement : c’est pourquoi on qualifie également ce contrôle de contrôle de matérialité des faits. Si le fait sur lequel l'acte déclare se fonder ne s'est pas produit, n'a jamais existé, alors l'acte administratif perd sa justification en l'absence de motif réel et doit être annulé.

5. Contrôle de la qualification juridique des faits.

C’est le contrôle le plus délicat à effectuer par le juge. Il consiste à vérifier que les faits invoqués par l’auteur de l’acte administratif sont bien de nature à fonder juridiquement sa décision. En d’autres termes, il faut que l’autorité administrative compétente ait bien apprécié les faits et leur ait donné une correcte qualification juridique : le juge examine que ces faits "sont de nature à justifier" l'acte pris.

Ce type de contrôle n'est apparu qu'en 1914 avec la jurisprudence Gomel. Ce n’est pas un contrôle uniforme. En effet, s’agissant de la qualification juridique des faits, il faut constater une intensité variable du contrôle qui est fonction de la nature des pouvoirs de l’administration.

Ce contrôle de la qualification juridique des faits ne pose pas de difficultés quand la compétence l’administration est liée, c'est-à-dire lorsque l’administration n’a pas le choix du contenu et du sens de sa décision. En effet dans ces hypothèses le juge ne risque pas d’opérer un contrôle d’opportunité car l’administration elle-même n’a aucun marge de manoeuvre. Tel était le cas l’arrêt Gomel.

Au contraire, la question est beaucoup plus délicate lorsque l’autorité administrative n’est pas liée par les textes : elle bénéficie alors d’un pouvoir discrétionnaire et prend ses décisions au regard de considérations d’opportunité. Le juge peut-il alors contrôler ces motifs, ce qui reviendrait pour le juge à substituer son appréciation à celle de l’administration et à incorporer des éléments d’opportunité dans son contrôle ; longtemps négative, la réponse est dorénavant variable. Dans des hypothèses très rares, le juge se refuse toujours à tout contrôle de la qualification juridique des faits. Plus fréquemment, les juridictions administratives pratiquent un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation ; c’est un contrôle restreint (aussi appelé contrôle minimum) puisque le juge renonce à contrôler la proportionnalité de la décision administrative aux circonstances, mais vérifie seulement que la décision n’est pas manifestement disproportionnée. Enfin lorsque l’acte de l’administration porte atteinte à une liberté ou au droit de propriété, le juge n’hésite pas à pratiquer un contrôle plus approfondi qui constitue un véritable contrôle de la proportionnalité de la mesure prise par l’administration.

Parfois, la simple annulation de l’acte administratif est insuffisante pour donner satisfaction aux requérants ; aussi ces derniers peuvent-ils quitter le domaine du recours pour excès de pouvoir et se placer sur le terrain du plein contentieux. C’est notamment le cas lorsqu’un requérant sollicite réparation des dommages causés par l’administration et engage la responsabilité de l’administration

Comme toute autre activité, l'activité de l'administration peut être génératrice de dommages. Mais ce risque est d'autant plus fréquent et lourd de conséquence que l’administration met en oeuvre de puissants moyens. Aussi engager la responsabilité de l’administration peut de nos jours sembler une solution naturelle en cas de réalisation d’un dommage du fait de l’administration : tel n’a pas toujours été le cas. A l’origine, l’administration est apparue totalement irresponsable au nom du principe selon lequel l’Etat ne peut mal faire. Cette irresponsabilité de la puissance publique apparaissait dans la première moitié du XIXème siècle comme un corollaire de la souveraineté de l'Etat. Une telle situation était acceptable tant que l'administration limitait ses rares interventions dans le cadre de l'Etat gendarme.

La responsabilité de l'Etat et des personnes publiques en général ne fut admise en principe qu'en 1873 avec le célèbre arrêt Blanco. Dans cette décision le Tribunal des Conflits affirme : " la responsabilité qui peut incomber à l'Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait de personnes qu'il emploie dans le service public […] n'est ni générale ni absolue ; elle a ses règles spéciales… " Bien que restrictive, cette formule n'en consacre pas moins l'existence d'une responsabilité de la puissance publique. Elle montre aussi la volonté du juge des conflits de ne pas insérer cette responsabilité dans le cadre du droit civil, mais d’en faire une construction du droit public avec ses règles propres.

Si l’arrêt Blanco affirme qu’il existe une responsabilité de la puissance publique, il ne faut pas oublier que l'administration est un être abstrait qui agit par l'intermédiaire de ses agents. Dès lors, les conséquences dommageables de leurs actes doivent-elles incomber à l'administration ou aux agents eux-mêmes ? Or, dans l’arrêt Blanco, le Tribunal des Conflits n’a pas réglé cette question de savoir comment doivent être indemnisés les dommages causés à une victime par un agent de l’administration. Il n’aurait pas été absurde de voir dans ce contentieux indemnitaire un litige opposant deux personnes privées et relevant donc du juge judiciaire. Mais généraliser cette responsabilité civile de l’agent présente de nombreux inconvénients : " elle serait à la fois injuste, car généralement il agit dans l’intérêt de l’administration, trop lourde, étant donnée la disproportion possible entre la faute commise et les sommes en jeu, et préjudiciable à l’administration, le fonctionnaire n’osant plus agir ". Au demeurant, cette solution aurait abouti à remettre en cause la politique jurisprudentielle du Tribunal des Conflits de créer une responsabilité de la puissance relevant du seul juge administratif. C’est pourquoi le Tribunal des Conflits a pris soin de définir les hypothèses de responsabilité de l'agent et de responsabilité de l'administration.

A : La distinction faute personnelle, faute service.

La distinction entre responsabilité de l'administration et responsabilité de l'agent repose sur l'opposition fondamentale entre la faute service de service et la faute personnelle mise en évidence par l’arrêt Pelletier du 30 juillet 1873 : depuis, quand un dommage est causé à un administré, la première question à se poser est de savoir si on est présence d'une faute personnelle d'un agent ou d'une faute de service afin de déterminer quel est l’ordre de juridiction compétent. La faute personnelle emporte compétence du juge judiciaire et application du droit privé, la faute de service emporte compétence du juge administratif et application de la responsabilité spécifique affirmée dans l’arrêt Blanco. Reste à préciser ces deux notions. Selon LAFERRIERE, la faute personnelle est celle qui fait apparaître l’agent avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences : inversement la faute de service est celle qui est anonyme, d’où le fait que c’est l’administration qui est responsable. Plus précisément, on peut considérer comme une faute personnelle, d'une part les fautes commises par l’agent en dehors de l'exercice de ses fonctions et d'autre part les fautes commises dans le service mais qui s’en détachent du fait de leur particulière gravité ou de leur intention malveillante. En revanche les fautes de service ne permettent pas d’individualiser un agent et ne sont pas détachables du service ; c’est ce dernier qui a causé le dommage et c’est à lui de l’indemniser.

B : Le cumul de responsabilités

A la suite de l'arrêt Pelletier, les deux systèmes de responsabilité étaient exclusifs l'un de l'autre : si le dommage était du à une faute personnelle, la responsabilité de l'agent était seule engagée, celle de l'administration ne jouant qu'en cas de faute de service. C'est le système du non-cumul de responsabilité. Mais, en pratique ce système présentait de graves difficultés pour la victime d'une faute personnelle car elle n'était pas assurée que l'agent public, auteur de la faute personnelle soit solvable. Aussi, dans un souci d’équité, le Conseil d’Etat a multiplié les hypothèses de cumul de responsabilités.

Tout d’abord, dans un arrêt Anguet de 1911, le Conseil d’Etat a admis qu’en cas de cumul fautes à raison de faits différents, l'une personnelle et l'autre imputable au service, la victime se voit reconnaître la faculté de choisir entre les deux responsabilités. Elle peut donc demander la réparation de la totalité du préjudice, soit à l'administration devant le juge administratif, soit à l’agent devant le juge judiciaire. Bien sûr, en cas de moindre doute quant à la solvabilité de l’agent, la victime actionnera toujours l’administration. En 1918 dans l'arrêt Lemonnier, le Conseil d’Etat se montre encore plus favorable à la victime. Il admet qu’un même fait puisse simultanément constituer une faute personnelle et une faute de service, d’où un cumul de responsabilités. Pour le commissaire du gouvernement BLUM, lorsque la faute personnelle n'a pu être commise par l'agent qu'au moyen des instruments ou des pouvoirs mis à sa disposition par le service, la faute se détache du service mais le service ne se détache pas de la faute. Dans l’arrêt de 1918, le Conseil d’Etat ne va pas jusqu’au bout de la logique de Léon BLUM : il mentionne encore l’existence d’une faute de service et exige que la faute personnelle soit commise à l’occasion du service. Du moment que la faute personnelle a été commise en service, la victime aura une option actionner l’agent devant le juge judiciaire et actionner l’administration devant le juge administratif. Peu à peu, la référence à une faute de service va disparaître et la jurisprudence va admettre un cumul de responsabilités sans même qu’il y ait faute de service. Dès lors il y a cumul de responsabilités sans même cumul de fautes. La dernière évolution a lieu en 1949 dans trois arrêts, Mimeur, Defaux et Besthelsemer : tirant toutes les conséquences de l’analyse de Léon BLUM, le Conseil d’Etat admet un cumul de responsabilités alors même que la faute personnelle n’a même pas été commise dans le service. Il suffit désormais que la faute personnelle ne soit pas dépourvue de tout lien avec le service pour ouvrir l’option à la victime. Or ce lien entre la faut personnelle et le service est entendu de manière très large : il peut être temporel, géographique ou instrumental. En pratique, les victimes vont donc privilégier l’engagement de la responsabilité publique car elles sont sûres de la solvabilité de l’administration. Cette solution peut sembler choquante à première vue : l’administration qui n’a commis aucune faute indemnise la victime en lieu et place de son agent fautif. Cependant cette "injustice" est corrigée par l’existence d’actions récursoires ; lorsque l'administration a été déclarée responsable à raison d'une faute personnelle d'un de ses agents elle peut ensuite se retourner contre cet agent afin qu’il lui rembourse les sommes déboursées. Finalement, le système du cumul de responsabilités est empreint d’une grande justice : la victime en actionnant l’administration est sûre de la solvabilité de son débiteur, et l’administration peut récupérer l’indemnisation qu’elle a versée en se retournant contre le seul fautif c'est-à-dire l’agent.

Avec la jurisprudence Blanco s’est donc affirmée une responsabilité publique différente de la responsabilité civile. Cependant, le juge administratif n’a pas fait table rase : il s’est largement inspiré des principes de droit privé de la responsabilité. Comme en droit privé, la mise en œuvre de la responsabilité administrative suppose la réunion de trois éléments : un préjudice, un fait générateur — d’ordinaire une faute — et un lien de causalité.

A : Le préjudice

Tout dommage n’a pas vocation à être réparé ; seuls les préjudices réels et certaines sont de nature à ouvrir droit à indemnisation. De ces deux caractéristiques on peut déduire que sont admis les préjudices futurs lorsque leur réalisation apparaît inévitable : par opposition un préjudice seulement éventuel ne saurait être indemnisé.

Cependant il ne suffit pas toujours que le préjudice soit réel et certain. Il doit tout d’abord porter sur une situation juridiquement protégée ; dans un premier temps, le Conseil se montrait excessivement rigoureux et exigeait la lésion d'un droit pour admettre l'existence d'un préjudice. Cependant en 1951, il a abandonné cette exigence et s'est contenté de la simple atteinte à un intérêt légitime pour accorder réparation à des victimes. Cette condition qui lui a longtemps permis d’exclure l’indemnisation des concubines des victimes, lui permet désormais d’exclure l’indemnisation de personnes se trouvant dans une situation illégale.

Une dernière condition tient au caractère appréciable ou évaluable en argent du dommage. Pour être indemnisé, un préjudice doit pouvoir être chiffré. S’agissant des dommages causés aux biens il n’y a pas de difficultés car le préjudice patrimonial ou plus largement économique est par définition appréciable en argent. En revanche la douleur physique et la douleur morale sont plus difficiles à évaluer pécuniairement : c’est pourquoi leur indemnisation n’a été que tardivement acceptée. Ainsi ce n’est qu’en 1958 que le juge administratif a accepté l’indemnisation des souffrances physiques ; quant à la douleur morale, son indemnisation n’a été admise qu’en 1961.

B : L’imputabilité du dommage à l’administration et lien de causalité avec le fait générateur

Même lorsque le préjudice est réel et certain, il ne sera réparé que s’il est possible de l'imputer à une personne en raison de ses activités. En effet, tout régime de responsabilité suppose qu'il existe un certain lien objectif entre l'activité de la personne déclarée responsable et le dommage. Cette condition comporte deux aspects ; primo déterminer la personne publique concernée et secundo rattacher le dommage à l'activité d'une personne publique ?

Se pose donc tout d’abord le problème de l'imputabilité du préjudice. Quelle est la personne responsable ? Le principe est la personne publique normalement responsable est celle dans la compétence de laquelle entre l'activité qui a engendré le dommage. Le juge doit donc se montrer particulièrement attentif quant à la détermination de la personne à l’origine du dommage ; l’opération n’est pas toujours facile. Mais l’opération suivante est encore plus délicate.

Une fois que l’on peut imputer le dommage à une personne publique clairement identifiée, encore faut-il démontrer l’existence d’un lien de causalité directe entre ce dommage et l’activité de cette administration. Selon le juge administratif, il y a lien de causalité directe lorsque l’activité de l’administration avait une vocation particulière à provoquer le dommage, c'est-à-dire lorsque le cours normal des choses fait apparaître une relation de cause à effet entre l’activité de l’administration et le préjudice. Inversement cela signifie qu’il n’y aura pas de responsabilité de la puissance publique lorsque la cause est étrangère à l’administration, qu’il s’agisse d’une faute d’un tiers, d’une faute de la victime ou encore d’un cas de force majeure.

C : Le fait dommageable.

Même lorsqu’il existe un lien de causalité, tout préjudice n'entraîne pas automatiquement pour son auteur l'obligation de le réparer. Le fait générateur du préjudice doit lui aussi présenter certaines caractéristiques : ainsi, en droit privé, seul un acte fautif est susceptible d’engager la responsabilité. De même, la mise en oeuvre de la responsabilité de la puissance publique suppose normalement que le comportement de l’administration soit fautif. Mais la faute administrative, c'est-à-dire la faute de service présente par rapport à la faute de droit privé des caractères originaux. L’originalité du fait dommageable ne s’arrête d’ailleurs pas à la faute de service. Exceptionnellement, il peut arriver que la responsabilité de l’administration soit engagée même en l’absence.

1. La faute de service

Ainsi que cela a déjà été dit, la faute de service apparaît comme une carence, dans le fonctionnement normal du service, qui n’est pas personnellement imputable aux agents. S’agissant d’une faute anonyme et collective, les individus s’effacent pour faire place à la seule responsabilité de l’administration. Concrètement la faute de service peut consister en un dysfonctionnement de l'appareil administratif, un manquement à une obligation préalable, l’adoption d’un acte illégal, le défaut d’entretien d’ouvrage public, un défaut de surveillance ou de contrôle, une maladresse, un retard, etc…

Normalement la responsabilité pour faute de l’administration est une responsabilité pour faute prouvée : c’est la victime qui a la charge de la preuve de la faute qu'elle allègue. Mais cette preuve lui est facilitée par le caractère inquisitorial de la procédure. De plus, et ceci est particulier au contentieux de la responsabilité, des présomptions de faute peuvent être instituées. Ces présomptions ont pour effet de renverser la charge de la preuve en imposant au défendeur de prouver qu'aucune faute qui lui serait imputable n'est à l'origine du dommage. Une telle technique est très favorable aux victimes qui n'ont plus besoin de démontrer le comportement fautif de l’administration. On trouve un exemple d’une pareille présomption en matière de dommages de travaux publics : en effet les usagers d’un ouvrage public qui sont victimes d’un accident du fait dudit ouvrage bénéficient d’une présomption de défaut d’entretien normal de cet ouvrage, c'est-à-dire d’une présomption de faute.

En droit privé " tout fait quelconque " d’une personne, qui cause à autrui un dommage oblige son auteur à le réparer ; peu importe que la faute soit légère. En droit administratif, les données de base sont assez différentes car le juge administratif subordonne parfois la responsabilité de la puissance publique à la gravité de la faute. Ainsi, lorsque l’administration exerce certaines activités particulièrement difficiles ou agit dans le cadre de missions régaliennes, sa responsabilité ne sera engagée que si elle a commis une faute lourde. L’exigence d’une faute lourde s’explique en partie par le souci d’éviter un engagement trop systématique de la responsabilité de l’administration à raison de ses missions les plus délicates, phénomène qui risquerait de paralyser le service en favorisant un certain renoncement à l'action chez les agents. Cependant cette justification n’est pas totalement satisfaisante : c’est pourquoi, le juge administratif sans renoncer pour autant à l’exigence d’une faute lourde, a singulièrement restreint son domaine.

Le domaine de la faute lourde se résume de nos jours :

• aux activités des services pénitentiaires

 

• aux activités de police s’exerçant dans des conditions délicates

 

• aux activités des services fiscaux présentant des difficultés particulières

 

• à certaines activités de contrôle et de tutelle

 

• aux activités liées au fonctionnement du service public de la justice

 

La question est en constante évolution : ainsi jusqu’en 1998 la responsabilité des services de secours et de lutte contre l’incendie et des services de secours en mer était subordonnée à l’exigence d’une faute lourde. Depuis deux arrêts (CE, 13 mars 1998, Améon ; CE 29 avril 1998, Commune de Hannapes) cette faute lourde n’est plus exigée ; une faute simple suffit pour engager la responsabilité de la puissance publique en raison de ces activités.

2 ) La responsabilité sans faute

Si le principe est celui de la responsabilité pour faute, le juge administratif et le législateur admettent de manière subsidiaire l’engagement de la responsabilité de la puissance publique en l’absence de toute faute de sa part. Il est possible d’identifier deux fondements à cette faveur reconnue aux victimes de l’administration : d’une part le risque et d’autre part, la rupture de l’égalité devant les charges publiques.

a / La responsabilité sans faute fondée sur le risque

La responsabilité pour risque est une notion classique tant en droit privé qu'en droit public. Elle illustre l’hypothèse dans laquelle le dommage est le résultat de la réalisation d'un risque spécial qui a été créé par l’administration ou qui a profité à l’administration. Dès lors que l’administration expose, dans l'exercice de sa mission et indépendamment de toute faute, une personne à un pareil risque, il semble logique et juste qu’elle en supporte les conséquences. Les hypothèses de responsabilité sans faute fondée sur le risque sont nombreuses et variées :

• Responsabilité sans faute à raison d'une chose dangereuse utilisée par l'administration : par exemple, il y a engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat pour les dommages causés par l’explosion de munitions entreposées dans un fort (C.E. 28 mars 1919, Regnault-Desroziers). Il y a aussi responsabilité de l’Etat en cas d’utilisation d'armes à feu par les forces de police blessant des personne tiers (C.E. 24 juin 1949, Consorts Lecomte).

 

• Responsabilité sans faute à raison d'une méthode dangereuse utilisée par l'administration. La responsabilité sans faute de la puissance publique a été reconnue en raison des dommages causés par prisonniers ou des malades mentaux ayant fait l’objet de méthodes libérales de rééducation, d'éducation surveillée, de réinsertion des prisonniers (C.E. 3 février 1956 Thouzellier ; C.E. 13 juillet 1967, Département de la Moselle)

 

• Responsabilité sans faute de la puissance publique au profit des collaborateurs bénévoles (occasionnels ) du service public. Née entre 1943 et 1946 cette jurisprudence s'est développée et vise l'indemnisation des préjudices éprouvés par le collaborateur requis ou sollicité et dont la coopération a été acceptée par l'administration(C.E. 22 novembre 1946, Commune de Saint Priest-la-Plaine).

 

b / La responsabilité sans faute pour rupture de l'égalité devant les charges publiques

La responsabilité sans faute pour rupture de l'égalité devant les charges publiques est spécifique au contentieux administratif et n’a pas son semblable en droit privé. Elle concerne des hypothèses où les dommages ne présentent pas un caractère accidentel, mais sont la conséquence naturelle et même nécessaire et prévisible de certaines situations ou de certaines mesures " par l'effet desquelles des membres de la collectivité sont sacrifiées aux exigences de l'intérêt général ". Pour bénéficier de cette responsabilité sans faute, la victime doit toujours se prévaloir d’un dommage anormal et spécial. Par spécialité, on entend le dommage qui n’atteint qu’un nombre réduit de personnes. Quant à l’anormalité, elle concerne souvent le degré de gravité du préjudice : on estime en effet que les administrés doivent supporter sans compensation les gènes et inconvénients ordinaires de la vie en société ; ce n’est qu’au-delà d’un certain seuil d’anormalité que leurs intérêts sont sacrifiés au nom de l’intérêt général et qu’ils méritent une réparation.

Les hypothèses de responsabilité sans faute fondée sur la rupture de l’égalité devant les charges publiques sont nombreuses :

• Responsabilité du fait des décisions administratives régulières : la responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute sur le fondement du principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques lorsqu’une mesure légale crée un préjudice spécial et d'une gravité certaine. Cette solution vaut pour les actes réglementaires (C.E. 22 février 1963, Commune de Gavarnie) et pour les actes non réglementaires (C.E. 28 octobre 1949, Société des ateliers du Cap Genêt).

 

• Responsabilité du fait de l'abstention non fautive de l'administration : l'hypothèse la plus fréquente est celle dans laquelle l'administration refuse d'exécuter une décision de justice, car cette exécution aurait de graves répercussions (C.E. 30 novembre 1923, Couitéas). L'administration a le droit de refuser d'exécuter une décision de justice, c'est-à-dire qu'elle a le droit de refuser de prêter le concours de la force publique quand l'exécution de cette décision de justice aurait pour effet de troubler gravement la paix publique. Dans un tel cas les personnes qui ont bénéficié de la décision de justice sont sacrifiées au nom de la paix publique : il est normal qu'ils soient indemnisés. La jurisprudence Couitéas ouvre plus ordinairement droit à réparation aux bénéficiaires de jugement prescrivant l'expulsion des grévistes occupant indûment les lieux de travail… lorsqu'ils se sont heurtés à un refus légal de concours de la force publique.

 

• Responsabilité du fait des lois et des conventions internationales ; si la loi prévoit une réparation ou exclut toute indemnisation il n'y a pas de problème car le juge administratif sera lié par les termes de la loi. Dans le silence de la loi, la situation est plus délicate. Pendant tout le début du XXème siècle a prévalu un principe d'irresponsabilité de l'Etat du fait de l'activité du législateur. Cette irresponsabilité était fondée sur le caractère incontestable de la loi et sur le dogme selon lequel le législateur ne peut mal faire. En 1938, le Conseil d’Etat opère un revirement et admet la responsabilité sans faute de l’Etat. (C.E. 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette). Cependant le juge administratif pose des conditions très strictes pour l’engagement de la responsabilité. En effet, pour que l’Etat soit déclaré responsable, il faut primo que le préjudice subi par la victime doit être spécial et suffisamment grave c'est-à-dire anormal, secundo que l'activité sacrifiée ne doit être ni illicite, ni immorale, ni dangereuse pour la collectivité, et tertio que le texte même de la loi et ses travaux préparatoires ne permettent pas de penser que le législateur a entendu exclure toute indemnisation. Ainsi les lois qui sont prises dans l'intérêt général sont interprétées comme excluant toute volonté de réparation.

 

• La solution en matière de responsabilité du fait des lois a été transposée en matière de responsabilité sans faute du fait des traités internationaux signés par la France (C.E. 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radioélectrique).