Introduction.
Définition de l’administration.
Le terme d’administration a deux significations, l’une organique, l’autre fonctionnelle. Dans sa première signification, le terme d’administration désigne l’ensemble des organismes administratifs ayant la personnalité morale. Dans sa seconde signification, qui est la plus pertinente, le terme d’administration désigne des activités administratives exercées dans un but d’intérêt public. Il en découle deux conséquences : tout d’abord, le but d’intérêt général permet de les distinguer des activités des particuliers qui sont exercées dans un but d’intérêt privé. Ensuite la qualification d’activités administratives permet de différencier l’administration prise en son sens matériel de l’action législative et juridictionnelle de l’Etat.
Définition du droit administratif.
Il existe deux significations possibles du droit administratif. Selon une première acception large, le droit administratif désignerait l’ensemble des règles de droit applicables à l’administration sans qu’il y ait lieu de distinguer entre droit privé et droit public. En ce sens le droit administratif serait simplement le droit de l’administration : cependant, cette conception apparaît comme étant trop large et de plus elle nie toute homogénéité du droit administratif. C’est pourquoi elle ne rencontre pas les faveurs de la doctrine qui préfère une acception plus restrictive qui met l’accent sur les particularismes de la matière ; ainsi que l’observent MM. RIVERO et WALINE, " le droit administratif est l’ensemble des règles juridiques distinctes de celles de droit privé qui régissent l’activité administrative des personnes publiques ". En d’autres termes, il s’agit des règles applicables exclusivement à l’administration et sanctionnées par un juge spécifique, à savoir le juge administratif.
Formation historique du droit administratif.
Le droit administratif, dans sa conception contemporaine, remonte à la Révolution Française. Il est le produit de la méfiance des révolutionnaires envers les Parlements de l’Ancien Régime. Cette suspicion envers les magistrats de l’Ancien Régime a conduit à l’adoption d’un texte fondamental ; la loi des 16 et 24 août 1790 qui instaure la séparation des autorités judiciaires et administratives. En vertu de ce texte complété par un décret du 16 fructidor an III, " les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs […] ". Ces textes sont à l’origine de la dualité de juridiction qui existe de nos jours en France. Cependant la juridiction administrative n’est apparue du jour au lendemain : elle est le produit d’un long processus. Dans un premier temps, l’incompétence des juridictions ordinaires s’est concrétisée par le fait que, faute de juge compétent pour la contrôler, l’administration est devenue son propre juge. Toutefois, très rapidement se sont constitués en son sein des organes spécialisés dans le jugement : tel est le cas du Conseil d’Etat créé par la Constitution du 22 frimaire an VIII qui outre un rôle administratif a reçu dès sa création un rôle contentieux puisqu’il était chargé d’examiner les lites pouvant survenir entre les particuliers et l’administration. Tel est également le cas des Conseils de préfecture issus de la loi du 28 pluviôse an VIII, qui sont les prédécesseurs des actuels Tribunaux administratifs. Au moment de leur création au début du XIXème siècle, il ne s’agissait pas encore de véritables juridictions mais simplement de conseillers de l’administration. A cette époque on est encore dans un système de justice retenue, c'est-à-dire que la décision est prise par l’administration elle-même. Le Conseil d’Etat n’émettait qu’un avis sous forme de projet de décision qui devait ensuite être signé par le chef de l’exécutif. Cette situation a pris fin avec la loi du 24 mai 1872 qui confère la justice déléguée au Conseil d’Etat et aux Conseils de préfecture. A compter de cette date, ces organes deviennent de véritables juridictions dont les décisions sont exécutoires par elles-mêmes et ne nécessitent plus l’agrément du Chef de l’Etat.
Cette séparation des autorités administratives et judiciaires et la dualité de juridictions qui en découle, ont contribué à la création d’un droit spécifique qui déroge au droit commun. Mais la création d’un droit administratif dérogatoire au droit privé doit aussi beaucoup à la spécificité du contentieux entre les particuliers à l’administration, c'est-à-dire aux conflit entre les intérêts privés et l’intérêt général. L’ensemble de ces raisons a conduit à l’édification du droit administratif.
Caractéristiques du droit administratif.
La définition restrictive du droit administratif — retenue par la doctrine — insiste sur l’autonomie fondamentale du droit administratif, qui tient aux moyens de l’administration que sont les prérogatives de puissance publique et à son but que constitue le service public. Le célèbre arrêt Blanco, rendu par le Tribunal des conflits le 8 février 1873, symbolise cette autonomie : il fut jugé que la responsabilité de l’administration " ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code Civil, pour les rapports de particulier à particulier…, elle a des règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés ".
Outre son autonomie par rapport au droit commun, le droit administratif se caractérise aussi par le fait qu’il n’est pas codifié. S’il peut exister des codes administratifs chez tel ou tel éditeur, ils n’ont pas la vocation créatrice et exhaustive des codes napoléoniens. Ainsi le Code Civil (1804) et le Code Pénal (1810) procèdent d’une philosophie qui est inséparable de l’époque de leur élaboration. Les codes administratifs existants ne sont que de simples recueils de textes législatifs ou réglementaires applicables à une matière spécifique. Faute de codification systématique, la prolifération des lois et des règlements, ainsi que la difficulté qu’il peut y avoir à distinguer ce qui est en vigueur de ce qui ne l’est pas, posent un problème de sécurité juridique. Toutefois, malgré ces difficultés, la perspective d’une codification générale des règles du droit administratif reste incertaine, d’autant que les textes ne sont pas la seule source du droit administratif. Ce dernier est en effet historiquement un droit fondamentalement prétorien : les seuls textes qui existaient au dix-neuvième siècle ne concernaient que des situations bien spécifiques. Cette situation présente des avantages indéniables puisque le juge administratif peut ainsi adapter le droit à l’évolution des réalités économiques et sociales. L’inconvénient est cependant le droit administratif apparaît parfois comme un droit incertain dans la mesure où l’état du droit ne peut jamais être considéré comme sûr par un justiciable. Toutefois ce constat d’un droit prétorien doit être atténué des nos jours en raison de la prolifération de normes internationales, de lois et de règlements. Mais il faut tout de même reconnaître, qu’en dépit de cette inflation normative, le juge administratif conserve toujours un rôle important dans l’édification du droit administratif.