Einführungskurs in das deutsche Recht

Teil 5

Überblick über das öffentliche Recht
(Staats- und Verwaltungsrechtsowie Völker- und Europarecht)

Ulf Marzik

Übersicht

A. Grundzüge des Staats- und Verwaltungsrechts

I. Allgemeines II. Verfassungsrecht III. Das Verwaltungsrecht

B. Grundzüge des Völker- und Europarechts

I. Völkerrecht II. Europarecht

A. Grundzüge des Staats- und Verwaltungsrechts

I. Allgemeines

Zum Gebiet des öffentlichen Rechts werden das Staats- und das Verwaltungsrecht, aber auch das Völker- und Europarecht gerechnet. Das öffentliche Recht betrifft die Rechtsfragen, die mit der Ausübung staatlicher Sonderbefugnisse durch Hoheitsträger gegenüber dem Bürger in Verbindung stehen und nicht dem Strafrecht unterfallen. Öffentliches Recht umfaßt die Normen, die einen Träger von Hoheitsgewalt einseitig berechtigen oder verpflichten. Staatliche Hoheitsgewalt erlaubt einseitige Handlungsbefehle und besondere Formen der Durchsetzung. Da der Bürger nicht auf der Ebene der Gleichordnung sein Recht gegenüber staatlicher Hoheitsgewalt geltend machen kann, bedarf ihre Ausübung daher verstärkter Sicherungen und Kontrollen. Den besonderen staatlichen Befugnissen stehen damit besondere Garantien der Rechte des Bürgers gegenüber.

Beispiel: Die Bauverwaltung ordnet gegenüber einem Bürger die Räumung und den Abriß seines Gebäudes an. Für den Fall der Weigerung droht sie ihm mit dem Abriß durch eine beauftragte Abrißfirma. Öffentliches Recht verlangt, daß ein Parlamentsgesetz die Grundlage für die Verfügung der Verwaltung bildet, stellt strenge Anforderungen an die Form und den Inhalt der Verfügung selbst und verlangt von der anordnenden Behörde eine umfassende Abwägung aller widerstreitenden Interessen und nicht zuletzt ein Vorgehen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit. Schließlich regelt es die Überprüfung anhand des einfachen Gesetzesrechts und des Verfassungsrechts sowohl durch die Verwaltung selbst als auch durch Gerichte.

Staatsgewalt tritt als gesetzgebende, rechtsprechende und vollziehende Gewalt auf. Sie betrifft, insbesondere mit der gesetzgebenden Gewalt und ihrer Kontrolle, auch Fragen, die bereits in den Abschnitten zum Privatrecht und zum Strafrecht angesprochen wurden. Das öffentliche Recht bildet insoweit auch Grundlage und Voraussetzung für das Privatrecht und das Strafrecht. Das Staatsrecht umfaßt die Gesamtheit der Rechtsnormen, die die Grundordnung des Staates, die grundlegenden Rechte gegenüber dem Staat sowie Organisation, Zuständigkeit und Verfahren der obersten Staatsorgane regeln. Der Begriff ist also weiter als der des Verfassungsrechts und verdeutlicht, daß auch außerhalb der Verfassungen des Bundes und der Länder eine Fülle von Rechtsnormen die Arbeit der Staatsorgane regeln (z.B. Bundeswahlgesetz, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat, nicht zuletzt auch der Einigungsvertrag, s.u.).

II. Verfassungsrecht

Als Verfassungsrecht werden die Normen bezeichnet, die in den Verfassungen des Bundes und der Länder enthalten sind. Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (GG) ist die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, d.h. des Bundes und der Länder, erlaubt aber den Ländern zu ihrer inneren Ordnung eigene Verfassungen Einige Länderverfassungen, z.B. die von Bayern, Bremen und Hessen sind älteren Datums als das Grundgesetz.. Die Länder, die sich vor der Verabschiedung des Grundgesetzes konstituiert hatten, werden vom Grundgesetz in ihrem Bestand anerkannt und alle Länder in ihrem Bestand geschützt (Art. 20 Abs. 1, 79 Abs. 3 GG). Heute haben alle 16 Bundesländer eigene Landesverfassungen und eigene verfassungsrechtliche Vorschriften, die im Rahmen der engen verbliebenen Spielräume zum Teil sehr unterschiedliche Ausprägungen zeigen.

Das Grundgesetz war nach dem zweiten Weltkrieg zunächst als vorübergehende verfassungsmäßige Ordnung für den westlichen Teil Deutschlands, die alte Bundesrepublik Deutschland, geschaffen worden. Auf Initiative der westlichen Alliierten waren 1948 zunächst von einem Sachverständigenausschuß (Verfassungskonvent) der schon gebildeten Länder Vorschläge für eine neue Verfassung im sog. Herrenchiemseer Entwurf erarbeitet worden, anschließend wurden diese im Parlamentarischen Rat diskutiert und der Text des Grundgesetzes beschlossen. Vorbehalte der Alliierten bei deren Genehmigung des Grundgesetzes wurden nach und nach weitgehend abgelöst. Jedoch blieb das Grundgesetz absichtlich wegen des Ziels der Wiedervereinigung und wegen der Alliierten Rechte in Bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes als Provisorium ausgestaltet, das bis zum Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland vom 12.09.1990 (mit Blick auf die Vertragsparteien häufig ‚Zwei-plus-Vier-Vertrag’ genannt) Bestand hatte. Wegen der Vorrechte der Alliierten galt das Grundgesetz in Berlin bis 1990 nur unter besonderen Vorbehalten. Die Ausgestaltung als Provisorium erleichterte den staatlichen Kontakt mit der Deutschen Demokratischen Republik ebenso wie mit den vier alliierten Mächten. Beides bildete schließlich die Grundlage für die überraschend und schnell vollzogene staatliche Vereinigung von Bundesrepublik Deutschland und Deutscher Demokratischer Republik am 3. Oktober 1990.

Nach der gewaltfreien Revolution in der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) näherten sich die DDR und die Bundesrepublik zunächst aneinander an. Dabei wurden in der Bevölkerung und von den Regierungen verschiedene Konzepte für die gemeinsame Zukunft – von der Pflege enger Nachbarschaft bis zur vollständigen staatlichen Vereinigung – diskutiert und vertreten. Schließlich setzte sich – auch wegen des durch verstärkte Abwanderung entstandenen Zeitdrucks – die von der Bevölkerung mehrheitlich gewünschte staatliche Vereinigung nach den Vorschriften des Grundgesetzes durch. Da das Grundgesetz als ein Provisorium konzipiert war, sah es die Schaffung einer neuen, gesamtdeutschen Verfassung (Art. 146 GG alter Fassung, a.F.) oder den Beitritt zum Geltungsbereich des Grundgesetzes (Art. 23 S. 2 GG a.F.) vor. Da der Wunsch der Bevölkerung zur Wiedervereinigung – bei aller Kritik bestehender Zustände – eng mit der grundsätzlichen Zustimmung zur staatlichen Ordnung nach dem Grundgesetz verknüpft war, wurde schließlich die Vereinigung der beiden deutschen Staaten nach Art. 23 GG a.F. vorbereitet. In der DDR wurde von der Volkskammer die bis dahin geltende Verfassung durch über zehn verfassungsändernde Gesetze in elf Monaten zwischen 1989 und 1990 geändert und auf die Vereinigung ausgerichtet: Dies betraf insbesondere die Ausgestaltung der inneren Verfassungsordnung und die Bildung von fünf Bundesländern. Aus Respekt vor der Bevölkerung der DDR wurde der Beitritt von Seiten der Bundesrepublik nicht durch Beitrittsgesetz des Bundestages, sondern durch völkerrechtlichen Vertrag zwischen der DDR und der Bundesrepublik Deutschland vollzogen. Zunächst stellte der Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18.5.1990 (sog. ‚Staatsvertrag’) die Einheit in wirtschaftlicher Hinsicht her. Der Vertrag zur Vorbereitung und Durchführung der ersten gesamtdeutschen Wahl des Deutschen Bundestages vom 3.8.1990 erstreckte die Geltung des Bundeswahlgesetzes für die erste gesamtdeutsche Wahl am 2.12.1990 auf die neuen Bundesländer und passte das Gesetz – insbesondere hinsichtlich der 5%-Sperrklausel an die Erfordernisse der gesamtdeutschen Wahl an. Schließlich vollzog der Vertrag über die Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31.8.1990 (sog. ‚Einigungsvertrag’, EV) die staatliche Vereinigung. Die Volkskammer der DDR hatte durch Beschluss am 23.8.1990 „den Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik zum Geltungsbereich des Grundgesetzes mit Wirkung vom 3. Oktober 1990" erklärt. Der Einigungsvertrag bestimmte diesbezüglich, dass mit dem Wirksamwerden des Beitritts der DDR zur Bundesrepublik Deutschland am 3.10.1990 die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen Länder der Bundesrepublik Deutschland werden (Art. 1 Abs. 1 EV) und das Grundgesetz in diesen Ländern in Kraft tritt (Art. 3 EV). Der Einigungsvertrag gilt nach der Auflösung der Deutschen Demokratischen Republik heute als Bundesrecht weiter (Art. 45 Abs. 2 EV). Seinem Inhalt nach regelt er die Fragen des Rechtsübergangs. Soweit er das Grundgesetz ändert, hat der Einigungsvertrag den Rang von Verfassungsrecht: Der alte Beitrittsartikel 23 GG entfällt, das Stimmenverhältnis im Bundesrat nach Art. 51 GG und die Übergangsregelungen werden geändert. Im übrigen gilt der Einigungsvertrag als einfaches Gesetz weiter und zählt zu den unterverfassungsrechtlichen staatsrechtlichen Vorschriften.

Nach der vollzogenen Vereinigung wurde die Verfassungsreformdiskussion mit noch größerem Engagement als zuvor geführt. Zwar war für die Vereinigung nicht der Weg über den Erlaß einer neuen gesamtdeutschen Verfassung nach Art. 146 GG a.F. gewählt worden. Allerdings hatten die Regierungen der beiden Vertragsparteien bereits im Einigungsvertrag den gesetzgebenden Körperschaften des vereinten Deutschlands, Bundestag und Bundesrat, in Art. 5 EV empfohlen, „sich innerhalb von zwei Jahren mit den im Zusammenhang mit der deutschen Einigung aufgeworfenen Fragen zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes zu befassen". Der Vorschlag, dies durch „Weiterentwicklung des Grundgesetzes zur Verfassung für das geeinte Deutschland" bzw. die „Verabschiedung einer gesamtdeutschen Verfassung durch das Volk" in einem Verfassungsrat von Bundestag und Bundesrat auch mit Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens zu verfolgen, wurde verworfen. An Stelle dessen wurde eine sog. Gemeinsamen Verfassungskommission aus je 32 Mitgliedern von Bundestag und Bundesrat gebildet. Die Beratungen und Beschlußfassungen in der Kommission mündeten in das 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27.10.1994, das die Staatszielbestimmungen zur staatlichen Förderung der tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG) und zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 20a GG), das Verbot der Benachteiligung von Behinderten (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG), die finanzielle Absicherung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG), die Ermöglichung der Neugliederung des Bundesgebietes durch Staatsvertrag zwischen den Ländern sowie Änderungen hinsichtlich Gesetzgebungskompetenzen und -verfahren einführt. Zuvor war bereits im Jahre 1992 Art. 23 GG entsprechend einer Empfehlung der Gemeinsamen Verfassungskommission zu einer Vorschrift über die innerstaatliche Umsetzung der Europäischen Integration geändert worden. Die Auffassungen über den Erfolg der Arbeit der Verfassungskommission gingen auseinander. Einigkeit herrschte allenfalls in der Einschätzung, daß lediglich ein Minimalprogramm umgesetzt worden ist, nicht jedoch über die Frage des Umfangs der Reformbedürftigkeit des Grundgesetzes.

Auch unabhängig von der Arbeit der Verfassungskommission wurden in den letzten Jahren Verfassungsänderungen verfolgt. In den Jahren 1992 bis 1994 wurden die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Privatisierung der Luftverkehrsverwaltung (Art. 87d GG), der Bundesbahn (Art. 87e GG) und der Bundespost (Art. 87 f GG) geschaffen. Im Jahre 1993 wurde das Asylgrundrecht erheblich eingeschränkt (Art. 16a Abs. 1 GG), 1998 die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die akustische Überwachung von Wohnungen zum Zweck der Strafverfolgung (sog. „großer Lauschangriff") geschaffen (Art. 13 Abs. 3 GG).

Als Verfassung besitzt das Grundgesetz, obwohl selbst nur Bundesgesetz, einen höheren Rang als einfache Gesetze und alle sonstigen Rechtsnormen des Bundes und der Länder. Dieser höhere Rang der geschriebenen Verfassung drückt sich insbesondere in der Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung des Grundgesetzes aus.

Art. 20 Abs. 3 GG: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden".

Art. 1 Abs. 3 GG: „Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht."

Damit steht die Verfassung an der Spitze der Normenhierarchie. Das Grundgesetz geht auch den Landesverfassungen vor (Art. 28, 142, 31 GG). Ihm geht nur das innerstaatlich anwendbare Recht der Europäischen Gemeinschaft vor (sog. Anwendungsvorrang).

Die Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes unterliegt besonderen Voraussetzungen. Sie bedarf einer Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Mitglieder des Bundesrates (Art. 79 Abs. 2 GG; qualifizierte Mehrheit) und muß im Wortlaut des Grundgesetzes erfolgen (Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG). Schließlich sind Änderungen des Grundgesetzes, „durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden," unzulässig (Art. 79 Abs. 3 GG; sog. Ewigkeitsgarantie)

Ergänzt werden die verfassungsrechtlichen Vorschriften durch eine Vielzahl staatsrechtlicher einfacher Gesetze, auf die die Verfassung teilweise Bezug nimmt: Das Recht der politischen Parteien wird durch das Parteiengesetz ausgestaltet, die Wahlen zum Bundestag durch das Bundeswahlgesetz und das Wahlprüfungsgesetz, schließlich die Wahlen des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung im gleichnamigen Gesetz. Die Rechtsstellung des in der Verfassung vorgesehenen Wehrbeauftragten wird im Gesetz über den Wehrbeauftragten ausgestaltet. Nicht in der Verfassung erwähnt, dem Staatsrecht aber zugerechnet, werden das Abgeordnetengesetz über die Rechtsstellung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages, das Bundesministergesetz und das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz. Zudem geben sich die Verfassungsorgane im Rahmen der Verfassung und der Gesetze für ihren Bereich eine Geschäftsordnung: Viele Details aus der staatsrechtlichen Praxis beantworten sich aus den Geschäftsordnungen des Bundestages, des Bundesrates, der Bundesregierung und des Bundesverfassungsgerichts.

Ungeschriebenes Recht und Gewohnheitsrecht (Verfassungsgewohnheitsrecht) sind neben den geschriebenen Verfassungen und den ergänzenden einfachen staatsrechtlichen Gesetzen im Bund und in den Ländern nicht ausgeschlossen, sie spielen in der Praxis jedoch keine besondere Rolle. Als eines der wenigen Beispiele für Verfassungsgewohnheitsrecht wird überwiegend der Grundsatz der parlamentarische Diskontinuität diskutiert, wonach nicht abschließend behandelte Gesetzesvorlagen mit dem Ende der Legislaturperiode des Parlaments in einer folgenden Legislaturperiode nicht ohne ein völlig neues Gesetzgebungsverfahren aufgegriffen werden können.

Sofern Vorschriften der Verfassung nicht eindeutig zu verstehen sind, bedürfen sie zur Anwendung auf den Einzelfall und zum Vollzug der Verfassungsauslegung. Grundsätzlich folgt die Verfassungsauslegung den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen für geschriebene Rechtsvorschriften (vgl. eingehend oben Teil 1, Abschnitt VI). Dabei ist zunächst der objektive Gehalt des Gesetzes zu ermitteln (ein Gesetz könne „eben klüger sein als die Väter des Gesetzes", BVerfGE 1, 299, 312. Maßgeblich ist hier zunächst der Wortlaut der Vorschrift, seine Bedeutung im allgemeinen und juristischen Sprachgebrauch. Dabei erschließt sich die Bedeutung einzelner Begriffe und Satzzusammenhänge oft erst durch die grammatikalische Stellung im Satz. Schließlich erlaubt die systematische Stellung innerhalb der Norm und im Verhältnis zu anderen Normen, die Bedeutung einer Vorschrift zu erschließen. Je jünger eine Vorschrift ist, um so bedeutender mag die Entstehungsgeschichte der Norm im Normsetzungsprozeß für die Auslegung ihres Inhalts sein; im Einzelfall ist dies jedoch auch bei älteren Normen von großer Relevanz. Die Dokumente, bei Verfassungsänderungen insbesondere die Bundestags- und Bundesratsdrucksachen sowie die Protokolle, bei ursprünglichen Formulierungen des Grundgesetzes die Dokumente des Herrenchiemseer Verfassungskonvents und des Parlamentarischen Rates, geben Aufschluß über die Aspekte, die bereits bei der Abfassung der Norm ausdrücklich berücksichtigt oder verworfen wurden. Schließlich ist nach dem Sinn und Zweck der Norm zu fragen (teleologische Auslegung).

Neben diese klassischen Auslegungsschritte, die bereits oben eingehend erörtert wurden, treten bei der Verfassungsauslegung besondere Auslegungsgrundsätze, denen unterschiedliche Bedeutung beigemessen wird.

Das Prinzip der Einheit der Verfassung besagt, daß die Verfassung so auszulegen ist, daß keine Widersprüche zwischen einzelnen Normen entstehen und im Verhältnis zur grundgesetzlichen Wertordnung der Verfassung entstehen. Letztere ergibt sich aus dem Gefüge der grundgesetzlichen Vorschriften. Das Prinzip der Einheit der Verfassung versucht so, Widersprüche aus der unterschiedlichen verfassungshistorischen Einordnung von Verfassungsvorschriften, dem unterschiedlichen Kontext ihrer Entstehung zu beseitigen.

Das Prinzip der praktischen Konkordanz sucht Kollisionen zwischen verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgütern dadurch lösen, daß keines auf Kosten des anderen bevorzugt, sondern beide im konkreten Fall in der Weise zum Ausgleich gebracht werden, daß jedes Rechtsgut zu möglichst optimaler Wirksamkeit gelangt.

Beispiel: Verletzt ein Roman, der als schriftstellerische Leistung von der Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) umfaßt wird, die Ehre einer anderen Person, die ihrerseits durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) dieser Person geschützt ist, so ist unter Berücksichtigung der konkreten Umstände (Form der schriftstellerischen Äußerung, betroffener Persönlichkeitsbereich, Stellung der betroffenen Person in der öffentlichen Diskussion, eigene Beteiligung an der Diskussion, Kenntlichmachung von satirischen Überzeichnungen als Kunstform etc.) eine Abwägung der Rechtsgüter vorzunehmen, die beiden Grundrechten zu optimaler Geltung verhilft (vgl. BVerfGE 30, 173, 193 ff. – Mephisto).

Das Prinzip der funktionellen Richtigkeit bei der Verfassungsauslegung soll sicherstellen, daß ein Staatsorgan bei der Auslegung seiner Befugnisse die ihm zugewiesenen Funktionen im Rahmen auch der Gewaltenteilung im Blick behält und sich insoweit selbst beschränkt. Dies Prinzip erlangt insbesondere für die richterliche Zurückhaltung des Bundesverfassungsgerichts im Verhältnis zum Gesetzgeber Bedeutung (judicial self-restraint).

Schließlich ist die Verfassung so auszulegen, daß ihr eine möglichst starke juristische Wirkungskraft zukommt (Grundsatz der größtmöglichen Grundrechtseffektivität). Danach sind nicht nur die Grundrechte nach Art. 1 Abs. 3 GG unmittelbar anwendbares Recht, sondern auch die übrigen Vorschriften des Grundgesetzes dürfen nicht in einer Weise angewendet werden, daß sie sich in reiner Programmatik erschöpfen. Der Grundsatz ist nicht als Vorgabe einer Auslegungsregel ‘in dubio pro libertate‘ zu verstehen, den zumindest die grundgesetzliche Ordnung nicht kennt.

Nicht bei der Auslegung der Verfassung, sondern bei der Auslegung von einfachem Recht, insbesondere bei formellen Gesetzen, wendet das Bundesverfassungsgericht die verfassungskonforme Auslegung an, die sicherstellt, daß eine Norm bei verschiedenen möglichen Auslegungsvarianten in der Weise ausgelegt wird, daß sie nicht im Konflikt mit der Verfassung steht. Anders als die nur dem Bundesverfassungsgericht vorbehaltene Erklärung einer Norm für verfassungswidrig und nichtig (Art. 100 Abs. 1 GG) ist die verfassungskonforme Auslegung jedem Staatsorgan ebenso zugänglich wie die Auslegung der Verfassung selbst.

1. Grundrechte

Das Grundgesetz stellt die Grundrechte in Abschnitt 1 den Regelungen über die Staatsorganisation voran. Damit verdeutlicht es die besondere Stellung, die dem Einzelnen, dem Menschen und dem Staatsbürger, in der grundgesetzlichen Ordnung eingeräumt wird. Daß es sich bei dieser Zuordnung nicht um eine zufällige oder rein sachlich begründete Zuordnung handelt, erhellt Art. 1 Abs. 1 GG, der die Würde des Menschen, das individualisierende Element noch vor die Freiheits- und Gleichheitsrechte stellt.

Wer Träger der Grundrechte ist, Grundrechtsfähigkeit besitzt, ist für jedes Grundrecht gesondert geregelt. In der Regel sind natürliche Personen grundrechtsfähig. Dabei werden einige Grundrechte als Menschenrechte (z.B. Glaubensfreiheit, Art. 4 Abs. 1 GG; Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 GG) ausgestaltet und schützen damit jedermann unabhängig von der Staatsangehörigkeit. Andere Grundrechte sind auf Deutsche ausgerichtet, so daß der grundrechtliche Schutz nur Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG zukommt. Neben deutschen Staatsangehörigen wird Flüchtlingen und Vertriebenen deutscher Volkszugehörigkeit und deren Angehörigen eine den Staatsangehörigen vergleichbare Stellung als Bürger eingeräumt (sog. Statusdeutsche). Soweit es einer Person an der Deutscheneigenschaft fehlt, ist zunächst zu prüfen, ob eine andere Verfassungsvorschrift, die als Menschenrecht ausgestaltet ist, einen teilweisen Schutz zu vermitteln vermag. Sodann ist zu prüfen, ob die Rechtsstellung des Einzelnen nach einfachem Gesetzesrecht ohne Differenzierung nach der Deutscheneigenschaft konkretisiert ist.

Beispiel: Will ein Ausländer eine Versammlung veranstalten, die ihm von den Versammlungsbehörden in dieser Form nicht gestattet wird, und möchte er sich auf sein Versammlungsrecht berufen, so ist zu prüfen, ob er außerhalb der Versammlungsfreiheit von Art. 8 GG, die Deutschen vorbehalten ist, Schutz genießt. Die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG erfaßt seine Betätigung, sie ist allerdings durch die verfassungsgemäße Ordnung, d.h. jedes verfassungsgemäß ergangene Gesetz einschränkbar. Zugute kommt dem Betroffenen, daß das Versammlungsgesetz nicht zwischen Deutschen und Nicht-Deutschen differenziert (§ 1 Abs. 1 VersG: „Jedermann...").

Es kommt für die Grundrechtsträgerschaft grundsätzlich nicht darauf an, daß ein Mensch noch nicht geboren oder bereits gestorben ist. Auch das werdende Leben genießt den Schutz des Grundgesetzes.

Beispiel: Der Staat kann verpflichtet sein, zum Schutz des werdenden Lebens (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG) vor unnötigen Abtreibungen diese unter bestimmten Bedingungen unter Strafe zu stellen. Andererseits kommt der Schutz der Ehre (Art. 5 Abs. 2 GG) auch Verstorbenen zu, allerdings möglicherweise in geringerem, zeitlich begrenztem Maße.

Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind (Art. 19 Abs. 3 GG). Ausländische juristische Personen kommt nach dem Grundgesetz keine Grundrechtsträgerschaft zu. Bei inländischen juristischen Personen kommt es auf die betreffende Vorschrift an.

Beispiel: Die Gewissensfreiheit ist auf das höchstpersönliche und individuelle Gewissen ausgerichtet und damit ihrem Wesen nach nicht auf juristische Personen anwendbar. Ein Unternehmen kann sich, anders als einzelne verantwortliche Personen, nicht darauf berufen, eine Pflicht widerspreche seinem Gewissen.

Zur Frage der Grundrechtsmündigkeit hat sich das Bundesverfassungsgericht bisher nur indirekt geäußert, indem es dem Kind eine eigene Menschenwürde und ein eigenes Recht auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit zuerkannte (BVerfGE 57, 361, 382) oder eine eigenständige Mitentscheidungsbefugnis bzw. ein Mitspracherecht von Minderjährigen (BVerfGE 47, 46, 74).

Die Funktionen der Grundrechte umfassen zunächst den Schutz der Freiheitssphäre des Einzelnen vor Eingriffen der öffentlichen Gewalt (Abwehrrecht). Dies geht aus der historischen Entwicklung des Grund- und Menschenrechtsschutzes ebenso hervor wie aus der Stellung der Grundrechte am Anfang des Grundgesetzes („das mit der Vorrangstellung des Grundrechtsabschnittes den Vorrang des Menschen und seiner Würde gegenüber der Macht des Staates betonen wollte"; BVerfGE 7, 198, 204; 50, 290, 337).

Die Lebensbedingungen in der modernen Gesellschaft lassen den Genuß der Grundrechte nur zu, wenn der Bürger auch positive Ansprüche gegen den Staat auf Bereitstellung bestimmter Einrichtungen (Bildung, Freizeit, Sport, Wissenschaft, Kunst) bekommt; sog. Leistungsrechte, Teilhaberechte oder soziale Grundrechte. Grundsätzlich bleibt das Bundesverfassungsgericht zurückhaltend bei der Anerkennung von Teilhaberechten, da grundsätzlich daran festzuhalten sei, daß es auch im modernen Sozialstaat der nicht einklagbaren Entscheidung des Gesetzgebers – nicht des einzelnen entscheidenden Beamten – vorbehalten bleibt, ob und inwieweit er im Rahmen der darreichenden Verwaltung Teilhaberechte gewähren will.

Beispiel: Einem Studenten wird der Zugang zu einem bestimmten Studienfach verwehrt mit dem Hinweis, es bestehe ein Numerus clausus. Das Bundesverfassungsgericht nimmt an, daß sich im Einzelfall „aus dem Gleichheitssatz in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip Ansprüche auf Zutritt" zu staatlichen Hochschulen ergeben können (BVerfG 33, 303, 331).

Weitgehend unumstritten ist das Bestehen sog. derivativer Teilhabeansprüche. Sofern ein Leistungssystem besteht, hat jeder, der die allgemeinen Voraussetzungen erfüllt, einen subjektiv-rechtlichen Anspruch auf gleiche Teilhabe an bestehenden Leistungssystemen. Dieser Anspruch auf gleiche Teilhabe erwächst bereits aus dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Umstritten sind lediglich originäre Teilhabeansprüche, die darauf gerichtet sind, daß der Staat unter bestimmten Umständen Teilhabe gewähren muß, obwohl er es noch nicht vorsehen wollte und die Voraussetzungen für die Erfüllung dieser Ansprüche erst noch geschaffen werden müssen.

Darüber hinaus enthalten nach „der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (...) die Grundrechtsnormen nicht nur subjektive Abwehrrechte des einzelnen gegen den Staat, sondern sie verkörpern zugleich eine objektive Wertordnung, die als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für alle Bereiche des Rechts gilt und Richtlinien und Impulse für Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung gibt" (BVerfGE 39, 1, 41). Die Auswirkungen dieser Grundrechtsfunktion betreffen Ausstrahlungswirkungen auf die gesamte Rechtsordnung, insbesondere auch auf das Verfahrensrecht (‚Grundrechtsschutz durch Verfahren‘, ‚prozeduraler Grundrechtsschutz‘) und auf die Rechtsbeziehungen von Privaten untereinander (sog. mittelbare Drittwirkung der Grundrechte, vgl. eingehend oben Teil 1, Abschnitt V). Darüber hinaus folgt aus der Ausdeutung der Grundrechte als Richtlinien und Impulse für die drei Staatsgewalten, daß eine positive Verpflichtung des Staates besteht, alles zu tun, um Grundrechte zu verwirklichen, auch wenn hierauf ein subjektiver Anspruch des Bürgers nicht besteht (vgl. etwa BVerfGE 36, 321, 331). Jedenfalls kann in dieser Funktion eine prinzipielle Verstärkung der Geltungskraft der Grundrechte zum Ausdruck kommen (BVerfGE 7, 198, 205). Schließlich wird aus dem objektivrechtlichen Gehalt der Grundrechte eine Schutzpflicht des Staates gegen Eingriffe Dritter abgeleitet.

Dem objektivrechtlichen Gehalt der Grundrechte steht das institutionelle Grundrechtsverständnis gegenüber. Danach kommt den Grundrechten „die verfassungsrechtliche Gewährleistung freiheitlich geordneter und ausgestalteter Lebensbereiche zu". Unterschieden wird zwischen Institutsgarantien für privatrechtlich gestaltete Lebensbereiche (z.B. Ehe, Eigentum) und institutionelle Garantien für Gewährleistungen öffentlicher Einrichtungen (z.B. Berufsbeamtentum, kommunale Selbstverwaltung), wobei auch eine Gemengelage privat- und öffentlich-rechtlicher Ausgestaltung vorliegen kann (z.B. Presse, Eigentum). Die Gefahr dieser Garantiefunktion liegt in der Absicherung von Privilegien und des jeweiligen status quo. Zudem besteht die Gefahr der Verringerung des individuellen Grundrechtsschutzes bei Kollision mit Institutsgarantien oder institutionellen Garantien.

Grundrechte als Organisationsmaximen verlangen die Ausgestaltung von Lebensbereichen, in denen der Staat tatsächlich oder rechtlich ein Monopol besitzt, daß alle in Betracht kommenden Kräfte in den Organen Einfluß besitzen. Neben den eigentlichen Verfahrensgrundrechten (Art. 101 ff. GG) ergänzen die Grundrechte als Verfahrensgarantien den übrigen Grundrechtsschutz. Dabei ist zunächst zu prüfen, ob nicht eine geschriebene Verfahrensgarantie einschlägig ist. Ist das nicht der Fall, kommt eine Interpretation des jeweiligen Grundrechts in Betracht. Darin ist eine Vorverlagerung des Grundrechtsschutzes von dem Entscheidungsergebnis auf den Prozeß der Entscheidungsfindung zu sehen.

Beispiel: Bei einer Zwangsversteigerung ist aus Art. 14 Abs. 1 GG die Pflicht zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes zu folgern.

Besteht neben den Grundrechten des Grundgesetzes gleichlautender, inhaltsgleicher Grundrechtsschutz nach der Landesverfassung, so bleibt das Grundrecht neben dem des Grundgesetzes in Kraft (Art. 142 GG). Der Bürger kann neben der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht auch Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht erheben, sofern dies eine solche vorsieht und nicht die parallele Geltendmachung verbietet. Bietet die Landesverfassung ein Mehr an Grundrechtsschutz, dann bleibt die Norm ebenso in Kraft. Der Bürger profitiert von dem landesverfassungsrechtlich verstärkten Grundrechtsschutz. Steht ein Grundrecht der Landesverfassung in Widerspruch zu einem Grundrecht des Grundgesetzes, so bleibt das Landesgrundrecht nicht in Kraft. Ebenso liegt es, nach bestrittener Ansicht, bei der Gewährleistung von einem Weniger durch das Landesgrundrecht, weil damit der nach Art. 142 und Art. 31 GG zu gewährleistende Mindeststandard unterlaufen werde.

Findet auf ein Verhalten eines Grundrechtsträgers mehr als ein Freiheitsgrundrecht Anwendung, so liegt eine Grundrechtskonkurrenz vor. Dies setzt voraus, daß die beiden Grundrechte nicht auf verschiedene Abschnitte des Tuns des Grundrechtsträgers Anwendung finden und nicht ein Grundrecht gegenüber dem anderen Spezialität beansprucht. Die Grundrechtskonkurrenz birgt dann Schwierigkeiten, wenn die beiden einschlägigen Grundrechte unterschiedliche Schranken haben (schrankendivergierende Grundrechte). Überwiegend wird die Auffassung vertreten, das stärkere Grundrecht mit der schwächeren Schranke sei dann allein anwendbar.

Stehen mehrere einschlägige Grundrechtsgewährleistungen verschiedener Grundrechtsträger gegeneinander, besteht eine Grundrechtskollision, die nach einer Güterabwägung im konkreten Fall (praktischer Konkordanz) verlangt. Bei der Suche nach einem Ausgleich der widerstreitenden Interessen gilt das Prinzip des schonendsten Ausgleichs, das beiden Interessen zum bestmöglichen Schutz verhilft. Es handelt sich um eine Aufgabe der Optimierung beider Schutzrichtungen.

Grundrechte reichen nur so weit wie ihr Schutzbereich. Sie schützen z.B. nur bestimmte Tätigkeiten. Es ist also genau durch Auslegung zu ermitteln, welchen Schutzbereich eine Grundrechtsnorm besitzt. Art. 8 Abs. 1 GG spricht von der Voraussetzung einer Versammlung: „friedlich und ohne Waffen". Die Einschränkung des Schutzbereiches nennt man Schranken. Für Schranken besteht bei den meisten Grundrechten ein einfacher Gesetzesvorbehalt. Das bedeutet, daß der Staat eine Beschränkung des Schutzbereichs des Grundrechts nur im Wege eines Gesetzes vornehmen kann. Handelt es sich um einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt, so muß das einschränkende Gesetz die Voraussetzungen dieser Qualifikation erfüllen. Anderenfalls läßt sich das Eingreifen des Staates nicht durch die Schranke rechtfertigen.

Gesetze, die in den Schutzbereich eines Grundrechts eingreifen, müssen nicht nur dem einfachen oder qualifizierten Gesetzesvorbehalt entsprechen, sie müssen auch – neben den Voraussetzungen des Art. 19 Abs. 1 und 2 GG: Verbot des Einzelfallgesetzes, Zitiergebot, Verbot der Antastung des Wesensgehalts des Grundrechts – dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Dieser setzt voraus, daß der Eingriff nur im Interesse des Gemeinwohls und nicht zu sachfremden Zwecken erfolgt (Gemeinwohl), die im Gesetz angegebene Maßnahme, die in das Grundrecht eingreift, ein brauchbares Mittel zur Erreichung des vom Gesetz angestrebten Zweckes ist (Eignung), die im Gesetz angeordnete Maßnahme sich durch keinen milderen Eingriff erreichen läßt, d.h. die Maßnahme muß das schonendste Mittel zur Erreichung des Gesetzeszweckes sein (Erforderlichkeit) und schließlich, daß Mittel und Zweck in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne). Die Verhältnismäßigkeitsprüfung entscheidet in der Regel über die Zulässigkeit einer Beschränkung eines Grundrechts.

Soweit einige Grundrechte keine Schrankenbestimmungen besitzen (so etwa die Kunstfreiheit und die Wissenschaftsfreiheit in Art. 5 Abs. 3 Satz 1GG und die Glaubensfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 GG), so sind die verfassungsimmanenten Schranken zu beachten. Es sind also keine Beschränkungen durch den Gesetzgeber zulässig. Der angestrebte Eingriff könnte aber wegen anderer Verfassungsnormen zulässig sein. „Nur kollidierende Grundrechte Dritter und andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechtswerte sind mit Rücksicht auf die Einheit der Verfassung und die von ihr geschützte gesamte Wertordnung ausnahmsweise imstande, auch uneinschränkbare Grundrechte in einzelnen Beziehungen zu begrenzen" (BVerfGE 28, 243, 261).

Die Durchsetzung des Grundrechtsschutzes durch den Einzelnen kann auf der Ebene der Bundesverfassung durch alle staatlichen Gerichte erfolgen. Das Schwergewicht des gerichtlichen Rechtsschutzes liegt bei den Verwaltungsgerichten. Sie haben im verwaltungsgerichtlichen Verfahren inzident auch die Verfassungsmäßigkeit der angewendeten Rechtsnormen und die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Maßnahme zu prüfen. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art eröffnet (§ 40 Abs. 1 VwGO). Ist der Rechtsweg zu einem Zivilgericht, einem Strafgericht oder einem Sozialgericht eröffnet, so prüfen auch sie die Verfassungsmäßigkeit.

Kommt eines der befaßten Gerichte im Rechtsweg zu dem Schluß, daß ein Gesetz verfassungswidrig ist und sich nicht verfassungskonform auf den vorgelegten Sachverhalt anwenden läßt, so setzt es das Verfahren aus und holt die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts oder eines Landesverfassungsgerichts ein (Art. 100 Abs. 1 GG: konkrete Normenkontrolle). Das Bundesverfassungsgericht allein ist befugt, die Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit einer gesetzlichen Norm festzustellen.

Nach Erschöpfung des Rechtsweges kann der Einzelne auch im Wege der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) oder zum zuständigen Landesverfassungsgericht klären lassen, ob ein Verfassungsverstoß vorliegt. Er muß geltend machen, durch die öffentliche Gewalt – Exekutive, Judikative oder im Einzelfall Legislative – in seinen Grundrechten verletzt zu sein. Dabei werden Normen, auf der die angefochtenen Entscheidungen beruhen, ebenfalls inzident auf ihre Verfassungsmäßigkeit geprüft.

Einzelne Grundrechte können hier nicht behandelt werden. Es wurde bereits auf die herausgehobene Bedeutung der Würde des Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG) hingewiesen. Zusammen mit der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), die jedem zu tun und zu lassen erlaubt, was er möchte, solange er nicht die Rechte Dritter oder gegen Gesetze (die verfassungsgemäße Ordnung) verstößt, garantieren die beiden Vorschriften das allgemeine Persönlichkeitsrecht, das den privaten Lebensbereich schützt, und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Von den Freiheitsgrundrechten kommen der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG), der Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) und den Justizgrundrechten (Art. 101 ff. GG) in der Praxis besondere Bedeutung zu. Schließlich ist der allgemeine Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) von großer Relevanz in der Praxis.

2. Grundprinzipien

Die Verfassung kennt eine Reihe Grundprinzipien, die zugleich Grundentscheidungen der Verfassung beinhalten und große Bedeutung in der Verfassungsanwendung besitzen, ohne daß den Prinzipien selbst Rechtssatzqualität zukommt. Es ist auch von Staatsstrukturprinzipien oder Staatsstrukturnormen die Rede. Da die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen für den Rechtsstaat, den Bundesstaat, der Sozialstaat, Demokratie und Republik an der Ewigkeitsgarantie teilhaben (Art. 79 Abs. 3, Art. 20 GG), kommt ihnen eine nicht unerhebliche Bedeutung für den Bestand der grundgesetzlichen Ordnung zu.

Das Rechtsstaatsprinzip wird in Art. 20 Abs. 1 GG nicht ausdrücklich erwähnt, auf den Rechtsstaat wird aber in der Homogenitätsklausel für die Verfassungen der Bundesländer (Art. 28 Abs. 1 GG) vorausgesetzt. Auch in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG wird auf den Rechtsstaat in Bezug auf die europäische Integration Bezug genommen. Es spricht vieles dafür, nicht von dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes auszugehen, sondern die Verbürgungen des Rechtsstaates im Einzelfall der jeweiligen Norm zu entnehmen. Durch die historische Erfahrung, die mit der Einhaltung formaler Standards die Entstehung und das Funktionieren eines Unrechtsstaates nicht verhindern konnte, wird heute dem Rechtsstaat neben einer formalen auch eine materielle Komponente zugeordnet. Es müssen also nicht nur formale Standards eingehalten werden. Auch der materielle Inhalt muß der Überprüfung standhalten.

Die Grundrechte enthalten zentrale Ausprägungen des Rechtsstaats. Sie konkretisieren das Verhältnis von Bürger und Staat zueinander, gewährleisten einen effektiven Rechtsschutz und verbürgen Gesetzesvorbehalt und Rechtsschutz. Art. 1 Abs. 3 GG verlangt die Rechtsbindung aller staatlichen Organe. Damit gilt der Vorrang der Verfassung, insbesondere der Grundrechte uneingeschränkt. Für das Handeln der Verwaltung gibt der Vorrang des Gesetzes den Maßstab für die tägliche Arbeit. Die Exekutive hat das Gesetzesrecht anzuwenden. Die Bindung aller Staatsgewalt an die verfassungsmäßige Ordnung (Art. 20 Abs. 3 GG) wird durch den Anwendungsvorrang des Rechts der Europäischen Gemeinschaft aus dem EG-Vertrag ergänzt, der von Art. 23 GG vorausgesetzt wird. Der Rechtsstaat setzt weiterhin den Gesetzesvorbehalt voraus. Er ist in den Grundrechten im einzelnen, allgemein oder qualifiziert vorausgesetzt. Das Bundesverfassungsgericht verlangt vom Gesetzgeber, daß er alle wesentlichen Entscheidungen selbst trifft und nur unwesentliche Entscheidungen delegiert oder durch untergesetzliche Vorschriften (Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften) regelt. Wesentliche Entscheidungen hat der Parlamentsgesetzgeber selbst zu treffen (Wesentlichkeitstheorie). Er hat in den Gesetzen auch das Maß für die Delegation von Befugnissen zu regeln. Schließlich setzt ein Rechtsstaat effektiven Rechtsschutz gegen staatliche Maßnahmen voraus. Effektiver Rechtsschutz ist in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert. Der Einzelne hat zunächst Zugang zu den Gerichten und kann nach Erschöpfung des Rechtsweges eine verfassungsgerichtliche Entscheidung mit einer Verfassungsbeschwerde herbeiführen.

Auch für den privaten Bereich verlangt der Justizgewährungsgrundsatz des Art. 19 Abs. 4 GG als Bestandteil des Rechtsstaatsgrundsatzes, daß der Staat ein ausreichendes Rechtsschutzsystem bereitstellt.

Eine weitere Grundentscheidung der Verfassung ist das Demokratieprinzip. Danach ist das Volk Träger aller Staatsgewalt (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG). Dieser Grundsatz der Volkssouveränität gilt uneingeschränkt. Von der Trägerschaft ist die Ausübung der Staatsgewalt zu unterscheiden. Sie erfolgt durch das Volk selbst in Wahlen und Abstimmungen oder durch besondere, demokratisch legitimierte Organe. Dies beinhaltet insbesondere die personelle demokratische Legitimität der Amtsträger. Das Volk, und hier ist nur das Staatsvolk gemeint, legitimiert die Staatsgewalt durch Wahlen und durch eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk über die von diesem gewählte Volksvertretung zu dem mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern (BVerfGE 83, 60, 73). Neben die formale personelle demokratische Legitimität tritt die materielle demokratische Legitimität, die Befolgung des Parlamentsgesetzes und die parlamentarische Kontrolle.

Beispiel: Die demokratische Legitimität einer Ministerialbeamten eines Bundesministeriums erlangt diese dadurch, daß der vom Volk gewählte Bundestag den Bundeskanzler gewählt hat, der dem Bundespräsidenten den Bundesminister vorgeschlagen hat. Nach dessen Berufung zum Bundesminister beruft dieser seine Ministerialbeamte. Diese wiederum wendet in ihrem Amt das vom Parlament beschlossene Gesetz an.

Für Abstimmungen gelten Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz. Unmittelbare Demokratie hat gegenüber der repräsentativen Demokratie keine große Bedeutung im Grundgesetz (Art. 29 GG). Zum Demokratieprinzip gehört die Existenz von einer gewachsenen Vielfalt unabhängiger Parteien, deren Chancengleichheit im politischen Wettbewerb von dem Staat garantiert werden (Art. 21 GG). Ihnen muß der Zugang zum Parlament auf Bundes- und Landesebene offenstehen (Art. 38 GG). Das Parteiengesetz ist am Grundsatz der innerparteilichen Demokratie orientiert, die Wahlgesetze sichern die Chancengleichheit im Wettbewerb der Parteien und die Geschäftsordnungen die Chancengleichheit der verschieden starken Gruppierungen in Regierung und Opposition.

Die Festlegung auf die Republik (Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3 GG) meint in erster Linie die Abwesenheit einer anderen Regierungsform, insbesondere der Monarchie.

Die Festlegung auf den Sozialstaat (Art. 20 Abs. 1 GG) spiegelt sich in einer Reihe von Grundrechtsgewährleistungen wider: Art. 6 Abs. 4 GG begründet einen Schutz- und Fürsorgeanspruch der Mutter. Art. 14 Abs. 2 GG begründet die Sozialpflichtigkeit des Eigentums. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG verbietet die Benachteiligung von Behinderten. Die Gleichstellung von ehelichen und nichtehelichen Kindern (Art. 6 Abs. 5 GG) und die Förderung der tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG) haben einen Gleichheits- und einen Sozialstaatsaspekt. Das Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG ist eine verbindliche Verfassungsnorm, nicht lediglich verfassungspolitische Leitlinie. Allerdings enthält sie weder einen konkreten Leistungsanspruch, noch macht sie diesen bezifferbar. Dies ist Aufgabe des Gesetzgebers, an den sich der Sozialstaatsgrundsatz zur Verwirklichung wendet.

Der Bundesstaat genießt wie die anderen Staatsstrukturprinzipien den Schutz der Ewigkeitsgarantie (Art. 20 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3 GG). Sie sichert den Bestand der Länder, nicht den Bestand eines bestimmten Landes. Die Neugliederung der Länder ist in Art. 29 GG sogar ausdrücklich zugelassen, so daß einzelne Länder durch Verschmelzung auch entfallen können. Der Bundesstaat der Bundesrepublik Deutschland ist ein zweigliedriger. Er besteht aus dem Bund und den Ländern (vgl. Überschrift des 2. Abschnitts GG). Dabei sind die Flächen von Bund und Ländern identisch. Es gibt keine Gebiete der Länder außerhalb des Bundesgebiets und kein bundesunmittelbares Territorium (vergleichbar mit Washington, D.C.), das außerhalb der Bundesländer liegt. Daher kam der Bildung der Länder vor dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik besondere Bedeutung zu.

Nicht nur die Bundesrepublik Deutschland ist ein Staat, auch die Länder besitzen Staatsqualität. Sie besitzen als selbständige Staatsgebilde Verfassungsautonomie und nehmen im Rahmen ihrer Kompetenzen auch am Völkerrechtsverkehr und am europäischen Integrationsprozeß teil. Für die Landesverfassungen gilt das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG. Das Grundgesetz setzt die Autonomie der Länder, eigene Landesverfassungen zu schaffen, in Art. 28 Abs. 1 GG voraus und legt Maßstäbe für deren inhaltliche Ausgestaltung fest. Die „verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen.

Kern des Bundesstaates ist die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern. Formal stehen den Ländern die staatlichen Befugnisse zu, soweit nicht das Grundgesetz eine andere Regelung trifft (Art. 30 GG). Für die Gesetzgebungskompetenzen bestimmt Art. 70 GG, daß die Länder das Recht der Gesetzgebung haben, soweit nicht das Grundgesetz dem Bunde die Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Da die Kataloge über die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes umfassend sind, kehrt sich das Bild von Regel und Ausnahme um: Die Länder sind lediglich für das Sicherheits- und Ordnungsrecht, das Kultusrecht sowie – in Ausfüllung von Bundesrahmenrecht – für Naturschutz, Wasserrecht, Raumordnung und Hochschulwesen zuständig. Im übrigen besitzt der Bund ausschließliche (Art. 71, 73 GG), konkurrierende (Art. 72, 74 GG) und Rahmengesetzgebungskompetenzen (Art. 75 GG). Darüber hinaus hat die Rechtsprechung dem Bund bei untrennbaren Materien die Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs zuerkannt, bei Teilaspekten ihm zugewiesener Materien eine Annexkompetenz und bei sachlogisch vom Bund zu regelnden Angelegenheiten die Zuständigkeit kraft Natur der Sache, so daß die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes abgerundet sind.

Dem stehen die Verwaltungskompetenzen gegenüber: Im Grundsatz führen die Länder nicht nur die eigene Verwaltung, sondern auch – mit wenigen Ausnahmen – die Ausführung der Bundesgesetze (Art. 83 GG). Dabei unterliegen sie der Rechtsaufsicht des Bundes (Art. 84 GG). In Ausnahmefällen steht dem Bund auch Weisungsrecht zu (Art. 85 GG). Damit liegt die Verwaltung ganz überwiegend bei den Ländern. Ausnahmen bilden vor allem die bundeseigene oder bundesunmittelbare Verwaltung.

Daß Bund und Länder gemeinsam die Bundesrepublik Deutschland ausmachen, verdeutlicht sich am Prozeß der europäischen Integration. Art. 23 GG regelt die Mitwirkung der Länder in diesem Prozeß bei der Rechtsetzung. Europarechtliche Vorschriften, die der innerstaatlichen Umsetzung bedürfen, müssen zumeist von den Ländern umgesetzt werden, da der Bund innerstaatlich nicht die dafür nötigen Verwaltungskompetenzen, teilweise auch nicht die Gesetzgebungskompetenzen besitzt.

Der Bundesstaat stellt, gerade auch durch die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen und Verwaltungskompetenzen neben die funktionale/horizontale Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Jurisdiktion die föderative/vertikale Gewaltenteilung. Gewaltenteilung ist dabei – wie auch bei der horizontalen Gewaltenteilung – als Gewaltenverschränkung zur Sicherung und Kontrolle der Staatsfunktionen gemeint. Die Länder wirken bei den staatlichen Aufgaben mit. Sie sind aber auch zur konstruktiven Mitarbeit durch die Pflicht zum bundesfreundlichen Verhalten verpflichtet. Die Pflicht zur Bundestreue schmälert die Bedeutung des Bundesstaatsprinzips daher nicht, sondern stärkt sie.

Die föderative/vertikale Gewaltenteilung wird ergänzt durch die vom Grundgesetz anerkannte Selbstverwaltung der Gemeinden. Sie wird den Gemeinden und Gemeindeverbänden in Art. 28 Abs. 1 GG garantiert. Die Selbstverwaltungsgarantie hat für die Gemeinden eine grundrechtsähnliche Freiheitssicherungsfunktion und kann von den Gemeinden im Wege der kommunalen Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG) geltend gemacht werden.

Beispiel: Lebendigster Ausdruck des kommunalen Selbstverwaltungsrechts sind die kommunalen Einrichtungen, die kommunalen Abgaben und die kommunale Bauleitplanung.

Zu den Grundprinzipien zählen auch Staatszielbestimmungen. Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG fordert die staatliche Förderung der tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern, nach Art. 20a GG schützt der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Durch die Gesetzesbindung ist es der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung verwehrt, die Staatszielbestimmung ohne gesetzliche Initiative der Gesetzgebung umzusetzen. Eine Ausnahme bilden Ermessensentscheidungen oder unbestimmte Rechtsbegriffe, die Raum für Auslegung lassen.

3. Staatsorganisationsrecht

Das Staatsorganisationsrecht umfaßt den Teil des öffentlichen Rechts, der das Zusammenwirken der Träger der Staatsgewalt untereinander regelt. Inhaltlich wird es durch die unter 2 dargestellten Staatsstrukturprinzipien ausgestaltet. Die Struktur der Staatsorganisation bedarf auch eines kurzen Blickes auf die Staatsorgane.

Staatsoberhaupt ist der Bundespräsident. Er wird auf fünf Jahre von der Bundesversammlung, bestehend aus Mitgliedern des Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den Volksvertretungen der Länder nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden, gewählt (Art. 54 GG). Das Grundgesetz spricht nicht von der Funktion des Staatsoberhauptes, sondern ordnet dem Bundespräsidenten die Aufgabe der völkerrechtlichen Vertretung der Bundesrepublik zu (Art. 59 Abs. 1 GG), er ernennt und entläßt die Inhaber der wichtigsten Staatsämter (Bundeskanzler, Art. 63 GG; Bundesminister, Art. 64 Abs. 1 GG; Bundesrichter, Bundesbeamte, Bundeswehroffiziere, Art. 60 GG). Aus rechtlichen Gründen darf und muß er bei Rechtsverstößen die Ernennung verweigern. Nach Art. 82 Abs. 1 GG fertigt er die vom Bundestag unter Mitwirkung des Bundesrates verabschiedeten Gesetze aus. Unstrittig ist, daß er die Ausfertigung nicht verweigern darf, weil er ein Gesetz für politisch verfehlt oder unzweckmäßig hält. Nicht geklärt ist, ob ein formelles oder materielles Prüfungsrecht besteht. Überwiegend wird ein formelles Prüfungsrecht über das ordnungsgemäße Zustandekommen des Gesetzes bejaht. Teilweise wird – mit Blick auf die Position des Bundespräsidenten – auch ein materielles Prüfungsrecht zugestanden, zumal die Möglichkeit besteht, bei Zweifeln über die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuholen.

Die gesetzgebenden Körperschaften im Bund sind der Bundestag und der Bundesrat. Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG). Der Bundestag besteht zur Hälfte aus Abgeordneten, die in Wahlkreiskandidaten gewählt wurden, zur Hälfte aus Abgeordneten der jeweiligen Landesliste. Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder (Art. 51 Abs. 1 GG). Durch ihn wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Art. 50 GG). Der Bundestag und der Bundesrat wirken insbesondere im Verfahren der Gesetzgebung (Art. 76 ff. GG) zusammen.

Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern (Art. 62 GG). Der Bundeskanzler wird auf Vorschlag des Bundespräsidenten vom Bundestage ohne Aussprache gewählt (Art. 63 Abs. 1 GG). Eine direkte Wahl durch die Bevölkerung findet nicht statt. Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen (Art. 64 Abs. 1 GG). Damit besitzt der Bundeskanzler die Möglichkeit, ohne Wahl durch das Parlament die von ihm zugeschnittenen Ressorts mit Bundesministern zu besetzen und die Besetzung auch wieder zu ändern, womit auch ein erheblicher Einfluß auf die Minister verbunden ist. Die parlamentarische Kontrolle erfolgt über Fragestunden, Aussprachen, Haushalts- und Gesetzesdebatten, Ausschußarbeit, Untersuchungsausschüsse (Art. 44 GG), durch das Recht, die Teilnahme jedes Regierungsmitglied in Plenum oder Ausschüsse zu zitieren (Art. 43 Abs. 1 GG), schließlich das konstruktive Mißtrauensvotum: Der Bundestag kann dem Bundeskanzler das Mißtrauen nur dadurch aussprechen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen (Art. 67 GG).

Dem Bundeskanzler kommt die Kompetenz zur Bestimmung der Richtlinien der Politik zu (Art. 65 S. 1 GG). Innerhalb dieser Richtlinien, von denen in der Praxis sehr selten unmittelbar Gebrauch gemacht wird, leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung (Ressortprinzip). Über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern entscheidet die Bundesregierung, d.h. das Kabinett der Minister unter Vorsitz des Bundeskanzlers. Da jeder Bundesminister durch die hierarchische Struktur seiner Verwaltung und im übrigen durch Einzelweisungen jeden Vorgang in seinem Ressort beeinflussen oder steuern kann, ist die parlamentarische Kontrolle bis hin zu Einzelfragen aus den Ressorts möglich. Das Recht, kleine und große Anfragen an die Regierung zu speziellen Fragen zu richten, Regierungsmitglieder vor Ausschüsse oder das Plenum zu zitieren, insbesondere die Möglichkeit Regierungsmitglieder vor Untersuchungsausschüssen zu befragen, bilden einen umfassenden Kanon an Befugnissen zur Kontrolle der Regierungsarbeit in jedem einzelnen Ministerium.

Die Stellung und Einbindung der politischen Parteien wird sowohl dem politisch-gesellschaftlichen als auch dem staatlichen Bereich zugeordnet. Sie werden auch als Mittler zwischen dem Volk und dem Staat bezeichnet. Sie wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben (Art. 21 Abs. 1 GG). Obwohl ihrer Struktur nach privatrechtliche Vereine, wurde den politischen Parteien in der Bundesrepublik vom Bundesverfassungsgericht zunächst der Charakter von Verfassungsorganen zuerkannt, soweit sie ihre Rechte aus Art. 21 GG geltend machten. Sie stünden nicht nur dem Staat mit verfassungsmäßig gesicherten Rechten gegenüber, sondern seien als Faktoren des Verfassungslebens dem verfassungsinternen Bereich zuzuordnen. Damit können Parteien verfassungsprozessual ihre Rechte wie Verfassungsorgane im Wege des Organstreitverfahrens geltend machen. Heute spricht das Bundesverfassungsgericht von dem „Rang einer verfassungsrechtlichen Institution" (BVerfGE 41, 399, 416). Parteien genießen Gründungsfreiheit (Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG) und Betätigungsfreiheit. Schließlich besitzen sie aus Art. 21 GG das Recht auf Chancengleichheit in der Auseinandersetzung um Mandate und Wählerstimmen.

Die Gesetzgebung durch Bundestag und Bundesrat und die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern wurde bereits oben behandelt. Das Gesetzgebungsverfahren nach dem Grundgesetz ist ein förmliches Verfahren unter Beteiligung von Bundestag und Bundesrat und endet mit der Verabschiedung eines förmlichen (sog. Parlaments-) Gesetzes. Als materielle Gesetze bezeichnete Rechtsverordnungen werden demgegenüber aufgrund eines Gesetzes in einem vereinfachten Verfahren von der Exekutive, teils unter Beteiligung der gesetzgebenden Körperschaften, erlassen (vgl. Art. 80 GG). Das Gesetzgebungsverfahren beginnt mit der Gesetzesinitiative, die bei 80 % der Gesetzentwürfe von der Bundesregierung ausgehen. Sofern das Grundgesetz auf die Bundesregierung Bezug nimmt, ist ein Kabinettsbeschluß der Bundesregierung erforderlich. Bei dieser Entscheidung ist der Bundeskanzler nur primus inter partes, so daß er einen Gesetzentwurf weder erzwingen noch verhindern kann. Gesetzesinitiativen können auch aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht werden (Art. 76 Abs. 1 GG). Ein Gesetzentwurf der Bundesregierung ist zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme zu unterbreiten. Von diesem wird der Entwurf wieder an die Bundesregierung geleitet, die diesen an den Bundestag weiterleitet. Dort finden drei Lesungen und Ausschußberatungen statt. Die Schlußabstimmung am Ende der dritten Lesung ist der in Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG vorgesehene Gesetzesbeschluß des Bundestages. Nach dem Beschluß des Bundestages wird der Gesetzentwurf an den Bundesrat geleitet. Im Bundesrat gibt es zwei Formen der Mitwirkung: bei Einspruchsgesetzen kann der Bundesrat zustimmen oder Einspruch einlegen; bei Zustimmungsgesetzen zustimmen oder seine Zustimmung versagen. Legt der Bundesrat Einspruch ein, muß der Bundesrat den Vermittlungsausschuß anrufen. Bleibt der Bundesrat nach dem Vermittlungsverfahren beim Einspruch, so kann der Bundestag den Einspruch mit der absoluten Mehrheit zurückweisen. Versagt der Bundesrat seine Zustimmung, können Bundestag und Bundesrat den Vermittlungsausschuß anrufen. Bleibt der Bundesrat bei seiner ablehnenden Haltung, ist der Gesetzentwurf endgültig gescheitert. Welche Materien der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, ist enumerativ in verschiedenen Vorschriften des Grundgesetzes aufgeführt. Wichtig sind die Fälle, die die Verwaltungshoheit der Länder betreffen, was häufig der Fall ist, oder die den Finanz- und Haushaltsbereich der Länder betreffen.

Die rechtsprechende Gewalt wird durch unabhängige Richter in Bundesgerichten, Gerichten der Länder und im Bundesverfassungsgericht ausgeübt (Art. 92 GG). Die sachliche Unabhängigkeit der Richter und die Beschränkung der Möglichkeit zu ihrer Entlassung (Art. 97 GG) verschaffen den Richtern eine unabhängige Stellung. Ihre Berufung erfolgt entweder durch den zuständigen Bundesminister gemeinsam mit dem Richterwahlausschuß oder durch Wahl im Parlament (Art. 98 GG).

Das Verfahren ist nicht nur durch die Unabhängigkeit der Richter, sondern auch durch das Recht auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) gekennzeichnet. Danach erhalten alle Verfahrensbeteiligten Gelegenheit, sich zu allen verfahrensrelevanten Fragen tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu äußern. Dazu gehört auch rechtzeitige Gelegenheit zur Einsichtnahme von Schriftsätzen der Gegenseite. Jeder hat das Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 102 Abs. 1 Satz 2 GG). Nach diesem Grundsatz muß schon vor Verfahrensbeginn feststehen, welches Gericht und welcher Richter für den Fall zuständig ist und hernach der zuständige Richter am zuständigen Gericht damit befaßt werden. Schließlich gilt – aus dem Rechtsstaatsprinzip in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG – der Grundsatz des fairen Verfahrens. Danach darf sich ein Richter nicht widersprüchlich verhalten, hat Rücksichtnahme gegenüber den Verfahrensbeteiligten zu üben, im Strafprozeß eine wirksame Verteidigung zu gewährleisten.

Das Bundesverfassungsgericht ist ein Gericht des Bundes zur Entscheidung über die Auslegung und Anwendung des Grundgesetzes. Es besteht aus zwei Senaten mit jeweils 8 Richtern. Ihre Zuständigkeit ist gesetzlich geregelt. Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG) regelt die Einzelheiten über Verfassung und Verfahren des Gerichts. Das Bundesverfassungsgericht ist kein Bundesgericht und entscheidet nicht über Verfahren im Rechtsweg. Es ist ein Verfassungsorgan und entscheidet über Verfahren in den ihm durch das Grundgesetz zugewiesenen Verfahrensarten. Insbesondere besitzt das Bundesverfassungsgericht eine große Bedeutung für den Bürger. Jedermann kann sich mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt in seinen Grundrechten verletzt zu sein, nach Erschöpfung des Rechtsweges im Wege der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG an das Bundesverfassungsgericht wenden. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet auch in Organstreitverfahren zwischen Verfassungsorganen des Bundes über verfassungsrechtlich begründete Rechte und Pflichten (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG), in Bund-Länder-Streitverfahren über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG), in Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht und Landesrecht mit dem Grundgesetz oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) und die konkrete Normenkontrolle, sofern ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält (Art. 100 Abs. 1 GG).

III. Das Verwaltungsrecht

Die Vorschriften des öffentlichen Rechts, die nicht dem Staatsrecht zuzurechnen sind, bilden das Verwaltungsrecht. Insbesondere sind dies die Normen, die die Eingriffsbefugnisse des Staates in die Sphäre des Bürgers (z.B. Polizeirecht, Baurecht, Umweltrecht) oder die Ansprüche des Bürgers gegen den Staat, staatliche Leistungen (u.a. Wohngeldrecht, Sozialrecht) regeln. (S. 464)

1. Allgemeines Verwaltungsrecht

Das allgemeine Verwaltungsrecht umfaßt die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts, insbesondere Grundsätze, Begriffe und Rechtsinstitute, die grundsätzlich für alle Bereiche des Verwaltungsrechts maßgeblich sind. Die Verwaltung handelt im Beschaffungswesen und in Bereichen erwerbswirtschaftlicher Betätigung privatrechtlich. Hier soll die obrigkeitlich, vornehmlich im Bereich des Ordnungsrechts handelnde Verwaltung kurz beleuchtet werden. In diesem Tätigkeitsbereich handeln Behörden, das ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (§ 1 Abs. 4 VwVfG). Behörde in diesem Sinn ist auch der private, sogenannte beliehene Unternehmer, der – wie etwa der Schornsteinfeger oder der Kfz-Zulassungsdienst – öffentlich-rechtliche Hoheitsaufgaben im Auftrag des Staates wahrnimmt. Auf die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden findet das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes bzw. die entsprechend abgefaßten Gesetze der Länder Anwendung. Berlin verweist nur auf das Bundes-Verwaltungsverfahrensgesetz (§ 1 Abs. 1 VwVfG Bln).

Zentrale Bedeutung für die Arbeit der Verwaltung hat insbesondere der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, s.o.).

Die Verwaltung kann sich einer Vielzahl von Handlungsformen bedienen. Neben dem klassischen Ordnungsrecht, das mit Verboten und Erlaubnissen sowie Kontrollen arbeitet, haben Instrumente der Planung zur vorausschauenden Bewältigung von Problemen einen bedeutenden Platz eingenommen. Hier entstehen Rechtsfragen hinsichtlich des Kreises der in das Verwaltungsverfahren einzubeziehenden Personen, hinsichtlich der zu berücksichtigenden Aspekte einschließlich des Standort und von Alternativstandorten, hinsichtlich der Vermeidung von Fehlern im planerischen Abwägungsprozeß.

Ebenso bedeutsam wie planerische Instrumente sind mittlerweile influenzierende Instrumente indirekter Steuerung. Der Rahmen dieser Instrumente reicht von Warnungen, Empfehlungen und Informationen über Abgaben und Steuern bis hin zu Anleitung zu freiwilliger Selbstkontrolle und Auslobung von Belohnung und Preisen für freiwillige Maßnahmen. Es entstehen damit Rechtsfragen, ob einige der influenzierenden Instrumente Eingriffsqualität besitzen (wie Warnungen), ob sie in der Lage sind, das Verwaltungsverfahrensrecht zu verdrängen (bei einer Mediation an Stelle einer Anhörung), ob Wohlverhalten zu Bevorzugung bei zukünftigen Anträgen, etwa zur Anlagenerweiterung führen darf.

Ungeachtet einer Vielfalt von neuen Instrumenten bleibt das Ordnungsrecht im Kernbereich des Verwaltungsrechts. Die Behörde kann im Außenverhältnis entweder durch Verwaltungsakt, also durch einseitige hoheitliche Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls, handeln (§ 35 S. 1 VwVfG) oder durch Vereinbarung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages (§§ 54 ff. VwVfG). Letzterer ersetzt einen Verwaltungsakt, erlaubt der Behörde aber ein gewisses Entgegenkommen.

Als Verwaltungsakte ergehen in der Regel Entscheidungen über Genehmigungsanträge oder über Anträge auf Befreiung von den Vorschriften eines Gesetzes. Hier ist zu unterscheiden. Ergibt die Auslegung der Vorschrift, daß es sich um eine Erlaubnis handelt, die nach dem Gesetz nur einzuholen ist, damit von der Behörde die Voraussetzungen für deren Erteilung geprüft werden können und besteht bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis oder Genehmigung, dann spricht man von einer Kontrollerlaubnis oder einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Das Verbot dient nur dazu, bei der Erteilung der Erlaubnis das Vorliegen der Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis zu prüfen. In diesem Fall kann der Antragsteller seinen Anspruch auf die Erteilung der Erlaubnis, falls diese ihm trotz Vorliegens der Voraussetzungen nicht erteilt wird, vor dem Verwaltungsgericht gerichtlich geltend machen.

Verbietet der Gesetzgeber hingegen z.B. grundsätzlich die Nutzung eines Gebietes, um es unangetastet zu lassen, ermöglicht aber – zur Vermeidung unzumutbarer Härten – daß die Behörde im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen Ausnahmen machen kann (sog. repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt /Ausnahmebewilligung/Dispens), dann hat der Antragsteller nur einen Anspruch auf Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens über die Ausnahme oder Befreiung. Nur in dem seltenen Fall, daß besondere Umstände es unverhältnismäßig und damit rechtswidrig erscheinen ließen, wenn die Behörde die Ausnahme versagt, könnte diese sog. Ermessensreduzierung auf Null gerichtlich mit Erfolg geltend gemacht werden.

Liegt kein solcher Sonderfall vor, könnte der Antragsteller nur die Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens durch die Behörde gerichtlich erwirken. Bei der gerichtlichen Kontrolle des Ermessens ist das Verwaltungsgericht darauf beschränkt, die gesetzlichen Grenzen des Ermessens zu prüfen (§ 114 S. 1 VwGO). Es kann also nur feststellen, ob die Behörde Entschließungs- und/oder Auswahlermessen unter Berücksichtigung aller Umstände ordnungsgemäß ausgeübt hat. Das Gericht kann seine Einschätzung nicht an die Stelle der Verwaltungsbehörde setzen, weil das Gesetz eine behördliche Ermessensentscheidung vorsieht. Hat die Behörde ihre Ermessensentscheidung nicht ordnungsgemäß getroffen, dann spricht das Gericht lediglich die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 VwGO, sog. Bescheidungsurteil).

Verwendet das Gesetz einen unbestimmten Rechtsbegriff (z.B. „erhebliche Umweltbeeinträchtigung") und eröffnet nicht das Ermessen („kann die Behörde"), so kann das Gericht an Stelle der Behörde feststellen, ob eine erhebliche Umweltbeeinträchtigung vorliegt und in diesem Fall im Sinne des Antragstellers entscheiden. Verwendet die Behörde zur Feststellung einer erheblichen Umweltbeeinträchtigung eine technische Norm die ihr aufgrund eines Erlasses von der Behördenleitung vorgegeben ist, so kann der Antragsteller gerichtlich Gleichbehandlung geltend machen (sog. Selbstbindung der Verwaltung).

Bei der gerichtlichen Geltendmachung eines Anspruchs auf (positive) behördliche Bescheidung, muß der Kläger geltend machen, durch den ablehnenden Bescheid in seinen Rechten verletzt zu sein (sog. Klagebefugnis). Dadurch soll vermieden werden, daß Dritte im Sinne einer Popularklage, die das deutsche Verwaltungsprozeßrecht nur im Ausnahmefall zuläßt, die Rechte anderer vor Gericht geltend machen. Beantragt jemand z.B. eine Baugenehmigung für sein Grundstück, so ist in der Eigentumsgarantie von Art. 14 Abs. 1 GG ein individuell einklagbares subjektiv-öffentliches Recht auf Nutzung des Eigentums im Rahmen der Gesetze zu sehen.

2. Besonderes Verwaltungsrecht

Die Materien, die dem besonderen Verwaltungsrecht unterfallen, können hier nur aufgelistet, nicht aber im Detail behandelt werden. Das Polizei- und Ordnungsrecht als Recht der Gefahrenabwehr ist heute um Fragen des Datenschutzrechts bereichert; das Gemeinde- oder und Kommunalrecht regelt die Aufgaben und Befugnisse der Gemeinden und Gemeindeverbände; das öffentliche Dienstrecht regelt die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst Beschäftigten; das Sozialverwaltungsrecht betrifft unter anderem die Voraussetzungen für die Gewährung sozialrechtlicher Leistungen; das Wirtschaftsverwaltungsrecht umfaßt insbesondere auch das Gewerberecht; Bau-, Boden- und Raumordnungsrecht steht in engem Zusammenhang mit Fragen des Umweltrechts, das heute ein eigenes Rechtsgebiet des besonderen Verwaltungsrechts ist; Wege und Verkehrsrecht; Wasserrecht; Kulturverwaltungsrecht (Schule, Wissenschaft, Kunst); Recht der Presse und des Rundfunks; Wehrrecht und Wehrverwaltung; Internationales Verwaltungsrecht.

B Grundzüge des Völker- und Europarechts

I. Völkerrecht

Das Völkerrecht ist eine Rechtsordnung, die als Rechtssubjekte in erster Linie Staaten anerkennt. Erst in jüngerer Zeit werden auch internationale Organisationen, insbesondere die EG als regionale wirtschaftliche Integrationsgemeinschaft, im Rahmen ihrer Satzung als Völkerrechtssubjekte anerkannt. Auch Individuen werden in Menschen-rechtsübereinkommen wie der Europäischen Menschenrechtskonvention des Europarats unmittelbar durch Völkerrecht berechtigt. Ihre Mediatisierung durch ihre Heimatstaaten, die ansonsten auch ihre Rechte geltend machen, wird dadurch aufgebrochen.

Auch die Völkerrechtsquellen erleben Veränderungen. War lange Zeit nur der Kanon des Art. 38 Abs. 1 Buchst. a bis c des Statuts des Internationalen Gerichtshofs maßgebend, so sind neben die völkerrechtlichen Verträge, die heute immer noch die Hauptrechtsquelle des Völkerrechts bilden, neben das Völkergewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze heute auch Dokumente internationaler Konferenzen getreten, die zwar noch keine Völkerrechtsquelle darstellen, aber ähnliche Wirkungen zeitigen.

Neu sind auch die Methoden der Vertragsdurchsetzung. Bildeten Retorsion und Repressalie lange Zeit das Herz der Völkerrechtsdurchsetzung unterhalb der Schwelle der Gewalt, so ist an deren Stelle heute die Erfüllungskontrolle getreten. Verfahren regelmäßiger Kontrolle der Erfüllung von Vertragsverpflichtungen durch Vertragsparteien auf kontinuierlich oder regelmäßig tagenden Konferenzen von Vertragsparteien setzen heute die Parteien unter Druck, ihre Verpflichtungen zu erfüllen. Nicht-Regierungsorganisationen (NGO) sitzen mit am Tisch, wenn Fakten gesammelt, Vertragsverpflichtungen überprüft und fortgeschrieben werden, Kompromisse gesucht werden.

Diese und andere aktuelle Entwicklungen lassen sich beleuchten, wenn man die Grundlagen des Völkerrechts im Rahmen der Einführung beleuchtet. Insoweit dies nur als Vorgeschmack.

II. Europarecht

Das Europarecht ist zum einen ein eigenständiges Rechtsgebiet, das sich vom allgemeinen Völkerrecht teilweise gelöst hat und – zumindest hinsichtlich des Sekundärrechts der Integrationsgemeinschaft – eigene Strukturen entwickelt hat, die sich in Richtung auf konföderative Strukturen oder eine Gemeinschaftsverfassung hin entwickeln. Längst spricht man von einem europäischen Verwaltungsrecht, wenn man die verwaltungsrechtlichen Vorschriften der Gemeinschaft meint.

Zugleich ist das Europarecht aber auch ein Rechtsgebiet, das vom innerstaatlichen Recht nicht mehr zu trennen ist. Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Gemeinschaft verlangen von Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltung ein Umdenken. Unmittelbar geltende Richtlinien sind geltendes Recht im innerstaatlichen Recht der Bundesrepublik Deutschland. Der Europäische Gerichtshof und der Gerichtshof erster Instanz sind gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Menschenrechtskanon, der im Rahmen des Europarats auf völkerrechtlicher Ebene entworfen wurde, hat nicht nur in den Vertragsstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention Spuren hinterlassen, sondern auch das Menschenrechtsbild der Europäischen Gemeinschaft geformt. Gleichzeitig arbeitet die Europäische Gemeinschaft an einer Europäischen Grundrechtscharta. Nach den Vertragsänderungen von Maastricht und Amsterdam macht die bevorstehende Osterweiterung erneut eine Anpassung der Struktur der Gemeinschaft erforderlich.

Es bleiben die klassischen Fragen nach der (nicht hinreichenden) Umsetzung von sekundärem Gemeinschaftsrecht ins innerstaatliche Recht, der Einwirkung der europäischen Rechtsordnung in die bundesstaatlich gestufte Rechtsordnung, die noch nicht befriedigend geklärt sind.

Literatur

Öffentliches Recht

Arndt, H.-W., Rudolf, W., Öffentliches Recht, 13. Auflage, 2000

Hufen, F., Verwaltungsprozeßrecht, 4. Auflage, 2000

Manssen, G., Grundrechte, 2000

Maunz, Th., Zippelius, R., Deutsches Staatsrecht, 30. Auflage, 1998

Maurer, H., Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Auflage, 1999

Maurer, H., Staatsrecht, 1999

Europarecht

Streinz, R., Europarecht, 4. Auflage, 1999

Völkerrecht

Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 2. Auflage, 1994