INTRODUCCION AL DERECHO ADMINISTRATIVO

Dr. Javier Larena Beldarrain

I. La Administración Pública. Gobierno y Administración. -II. Concepto de Derecho administrativo. III.- Sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho. IV.- Fuentes del Derecho Administrativo: A) Fuentes directas. B) Fuentes subsidiarias. V.- La posición jurídica de la Administración Pública. VI.- El acto administrativo. VII.- El procedimiento administrativo. VIII.- La contratación administrativa. IX.- Las formas de la acción administrativa. X.- La expropiación forzosa. XI.- La responsabilidad de la Administración. XII.- La jurisdicción contencioso-administrativa. XIII.- La organización administrativa.

I. La Administración Pública. Gobierno y Administración

En el Diccionario de la Lengua Española, el verbo ADMINISTRAR equivale a todos los efectos a gobernar, regir o cuidar, y el denominado administrador se define, en una de sus acepciones, como la "persona que administra bienes ajenos", significado éste que resulta perfectamente aplicable a la Administración Pública, en la cual el administrador, efectivamente, gestiona siempre bienes e intereses ajenos: en concreto, los de la comunidad política a la que él se limita a servir.

Lo fundamental en todo caso es llevar a cabo la determinación de lo que sea Administración Pública, establecer, por tanto, si el concepto subjetivo y objetivo coinciden; es decir, si toda administración emana de la Administración y, viceversa, si todo lo que hace la Administración es administración.

En un sentido puramente objetivo, la Administración Pública es, necesariamente, "una zona de la actividad desplegada por el Poder Ejecutivo". Como dicha actividad se exterioriza, de manera sustancial, a través tanto de actos de ejecución como de legislación e incluso, de jurisdicción, debemos considerar que la actividad administrativa aparece como no homogénea, razón por al cual se justifica el hecho de que la única forma de reconducirla a unidad venga dada por la consideración del poder estatal del que emana.

Por otro lado, y desde un punto de vista subjetivo en este caso, la Administración Pública sería el sujeto de aquélla actividad; por consiguiente, es un complejo orgánico integrado en el Poder Ejecutivo.

Planteados estos dos enfoques, puede observarse como, tanto en uno como en otro, el concepto de Administración Pública se encuentra en el área del Poder Ejecutivo. Sin embargo, no debemos entender como equivalentes los términos "Poder Ejecutivo" y "Administración": utilizamos la idea de Gobierno para referirnos a esa extensión, en más, que el PoderEjecutivo tiene respecto de la Administración.

 

II. Concepto de Derecho administrativo

Los tratadistas clásicos en España, defendían una concepción legalista de la disciplina, entendiéndola como el conjunto de normas jurídicas de carácter administrativo, refiriendo su objeto al simple comentario y glosa de las leyes administrativas.

Posteriormente, otros autores como Laferriére (1.860) conciben el Derecho Administrativo como el conjunto de reglas que regulan la actividad del Estado y las relaciones existentes entre la Administración y el administrado. Sin embargo, este concepto resulta insuficiente ya que, no todas las relaciones que se establecen entre el Estado y los ciudadanos caen en la órbita del Derecho Administrativo. Además, también se integran en esta disciplina las normas de organización y de competencia que presuponen relaciones de diversas entidades administrativas entre si o entre éstas y sus funcionarios.

Quizá la definición más acertada sea la que nos ofrece el ilustre profesor GARRIDO FALLA, el cual considera esta disciplina como "aquella parte del Derecho Público que regula la organización y el funcionamiento del Poder Ejecutivo y sus relaciones con los administrados, así como la función administrativa de los diversos Poderes y Órganos constitucionales del Estado".

A la luz de esta concepción, vemos como el Derecho Administrativo es un Derecho Público, que está constituido por normas de organización y de comportamiento y que se aplica tanto a la Administración estatal como a las Administraciones públicas integradas en el Estado. De igual manera, regula también la función administrativa de los poderes legislativo, judicial y demás órganos constitucionales del Estado.

Por último, señalar la opinión del profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, el cual lo define como "el Derecho propio y específico de las Administraciones Públicas en cuanto personas". Por tanto, es un Derecho estatutario que, constituye, a todos los efectos, el Derecho común de las Administraciones Públicas, destacando por su evidente búsqueda de un equilibrio entre los privilegios de la Administración y las garantías de los administrados frente a ellos.

 

III.- Sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho

El Derecho Administrativo surgió del ideario de la Revolución Francesa y como reacción contra el absolutismo que identificaba la Ley con la voluntad del monarca. Para los revolucionarios, la fuente del Derecho es la voluntad general, que se expresa en la Ley general que debe determinar todos y cada uno de los actos singulares del poder para asegurar la libertad.

Bajo esa nueva concepción del Derecho, el concepto de Estado de Derecho se erige en un modelo que va a presidir toda la evolución política de Occidente hasta nuestros días, y cuyos principios básicos son, tanto el hecho de que la legitimidad del poder procede de la voluntad general, cuya expresión típica es la Ley, como el principio técnico de la división de poderes.

En general, en función de los argumentos anteriores, el principio de legalidad de la actividad administrativa constituye una de las consagraciones políticas fundamentales del Estado de Derecho. Dicho principio supone, a todos los efectos, tanto la sumisión de la actuación administrativa a las prescripciones del poder legislativo, como, en último término, el sometimiento de los actos concretos emanados de una autoridad administrativa concreta a las disposiciones de carácter general previamente dictadas por esa misma autoridad, o incluso por otra autoridad de grado inferior siempre que actúe en el ámbito de su competencia.

Así, tal como señala el artículo 9-1 y 3 de la Constitución Española de 1.978, "...los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico"; "La Constitución garantiza...la jerarquía normativa". De la misma manera, debemos destacar el mandato del fundamentalísimo artículo 103 del mismo texto, que establece: "La Administración sirve con objatividad los intereses generales y actúa...con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho".

Eso sí, a pesar de lo señalado, la realidad exige que la actuación administrativa esté informada por un cierto margen de discrecionalidad que se manifiesta en una doble vertiente: en un primer término, frente a la Ley, porque el legislador no puede conocer de antemano todos los motivos de oportunidad y conveniencia que que pueden influir en una decisión administrativa, por lo que ha de renunciar a determinarlos; en segundo lugar, frente al juez, porque un Tribunal nunca podrá llegar a sustituir por los suyos propios, los puntos de vista defendidos por parte de la Administración, sin excederse en su papel de guardián de la legalidad.

Ambas vertientes deberán coincidir; es decir, la Ley debe reglar aquellos puntos que pueden ser fiscalizados por el juez y, viceversa, éste último debe limitarse a fiscalizar aquello que ha sido efectivamente reglado por la Ley.

Señalar finalmente que, tal como establece la doctrina, podemos distinguir cuatro elementos reglados por la Ley en todo poder discrecional, a saber: la existencia misma de la potestad, su extensión que nunca podrá ser absoluta, la competencia para actuarla que se referirá a un ente y, dentro de éste, a un órgano determinado, y, por último, el fin que se referirá a un sector concreto de las necesidades generales.

Junto a estos elementos, precetivamente reglados, puede haber en la potestad otros que los sean eventualmente. Así, destacaremos el tiempo para el ejercicio de la potestad, la forma de tal ejercicio y el fondo parcialmente reglado.

 

IV.- Fuentes del Derecho Administrativo

Son fuentes del Derecho administrativo, como señala el profesor GARRIDO FALLA, "aquellas formas o actos a través de los cuales el Derecho administrativo se manifiesta en su vigencia".

Conforme al concepto anterior, se excluyen los hechos y actos que crean o disciplinan situaciones jurídicas concretas; las llamadas fuentes de conocimiento, que no producen disposiciones jurídicas, pero sí descubren su existencia; y también los actos puramente individuales, que aparecen como resultado de la producción normativa en que la fuente consista.

Podemos clasificar a las fuentes en dos grupos fundamentales:

- Las llamadas "fuentes para la administración", como es el caso de la Ley, las cuales se caracterizan por proceder de un órgano distinto de los administrativos.

- Las "fuentes de la administración", como por ejemplo los reglamentos, que representan el principio de autonomía administrativo en cuanto poder jurídico (potestad reglamentaria).

En cualquier caso, lo que verdaderamente interesa es, más que su clasificación, colocar las distintas fuentes en un determinado orden jerárquico, a fin de establecer su orden de aplicabilidad a un caso concreto. De igual manera, se pone así solución a las prescripciones contradictorias que se encuentran en las normas de distinto rango. A estos efectos, se defiende tanto la primacía del derecho escrito como la jerarquía del órgano del que emana la regla escrita.

Conforme a estos criterios, la enumeración jerárquica de las fuentes del Derecho, sería la siguiente:

A) Fuentes directas

1. Constitución

2. Leyes Orgánicas y Estatutos de Autonomía

3. Leyes Ordinarias

4. Decretos Leyes y Decretos Legislativos

5. Reglamentos o disposiciones del Gobierno

6. Disposiciones de Ministros y, en su caso, autoridades inferiores

B) Fuentes subsidiarias

1. La costumbre

2. Los Principios Generales del Derecho

 

V.- La posición jurídica de la Administración Pública

Como antes hemos señalado, el Derecho administrativo surge de las ideas de la Revolución Francesa y su consolidación moderna se lleva a cabo sobre las ideas de la radical igualdad de los hombres y el hecho de que toda acción singular del poder está justificada en una Ley previa, así como en el principio técnico de la división de poderes.

Desde esta perspectiva, la Administración es una creación abstracta del Derecho y actúa sometida, necesariamente, tal como ya se ha expuesto en el epígrafe anterior, al principio de legalidad, el cual alude a una legalidad objetiva que se impone a la Administración, razón por la cual puede ser invocada por los particulares a través de un sistema de acciones para hacer valer sus derechos subjetivos.

Este último argumento nos lleva a concluir, en el citado apartado anterior, que la Administración Pública no puede actuar por propia autoridad, sino amparándose en la autoridad de la Ley; es decir, que la Administración cuenta con poderes reglados o de aplicación legal automática. Sin embargo, ya hemos subrayado también el hecho de que la Administración cuenta con poderes discrecionales, en cuyo ejercicio introduce criterios de aplicación que no están en las leyes, pero cuya existencia es inexcusable para el funcionamiento de la Administración.

En este orden de cosas, debemos distinguir dos teorías fundamentales: de un lado, la de la "vinculación negativa", según la cual, la Administración podría hacer no sólo aquello que la Ley expresamente le autorice, sino todo aquello que no le prohiba; y, frente a ella, la teoría de la "vinculación positiva", a cuyo tenor, la Administración no sólo está condicionada por la existencia de un Derecho Administrativo, sino que también cada acción administrativa aislada está condicionada por la existencia de un precepto jurídico-administrativo que admite semejante acción.

Con todo, debe quedar claro el hecho, en lo que al Derecho español se refiere, de la inexistencia de espacios francos libres en los que la Administración pueda actuar con un poder ajurídico y libre. Así, todos los actos y disposiciones de la Administración han de ser conformes a Derecho. La situación de disconformidad, constituye infracción del ordenamiento jurídico y les priva, actual o potencialmente, (nulidad o anulabilidad) de validez.

 

VI.- El acto administrativo

La noción de acto administrativo es una indudable consecuencia de la sumisión de la Administración Pública a un régimen de Derecho.

A los efectos de descubrir la noción de acto administrativo de todos los que en conjunto realiza el Estado, la doctrina parte fundamentalmente de un punto de vista formal, conforme al cual, se entiende que sólo aquellos actos que emanan de la Administración Pública tienen el valor formal de actos administrativos , por tanto, sólo éstos interesan al Derecho Administrativo.

Los actos que lleva a cabo la administración, pueden clasificarse de la siguiente manera:

- Actos de naturaleza jurídico-privada, en los que el Derecho Público no tiene parte.

- Actos de pura ejecución, los cuales no son realmente jurídicos, sino meras actuaciones materiales, aunque si lesionan intereses jurídicos patrimoniales protegidos pueden dar lugar a una obligación de indemnizar.

- Actos de la Administración con carácter de negocios jurídicos, que suponen la admisión, en Derecho Administrativo, de la categoría del mismo negocio jurídico elaborada por el Derecho civil.

- Actos de la Administración para la actuación del Derecho que son, por oposición a los negocios jurídicos, aquellas actuaciones permitidas con efectos jurídicos independientes de la voluntad del que actúa.

A la vista de esta clasificación, sólo los dos últimos grupos constituyen, en puridad, aquellas actuaciones de la Administración Pública que deben entenderse como estrictamente administrativas.

En un sentido amplio, podemos definir al acto administrativo como "todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho administrativo". Se distingue, por tanto, de la actuación no jurídica (actos materiales); de los actos jurídicos producidos por los administrados (actos del administrado) y de los actos jurídicos dictados por la Administración que no están sometidos al Derecho administrativo.

Tanto la doctrina como el propio legislador, están a favor de un concepto restringido de acto administrativo, del cual estarían excluidos los Reglamentos (integrados en la teoría de las fuentes); los actos contractuales (al consolidarse una teoría propia de la contratación administrativa); reconduciendo así la teoría de los actos administrativos a los actos unilaterales, y, finalmente, se independiza también el uso de la coacción administrativa (para hacer de la misma una teoría singular); y, desde este punto de vista: "el acto administrativo sería el acto jurídico unilateral de la Administración, distinto del Reglamento y consistente en una declaración".

Quedan, por tanto, fuera del concepto señalado, los actos políticos o de gobierno y los actos sometidos al régimen jurídico privado.

 

VII.- El procedimiento administrativo

El administrado es titular de situaciones jurídicas, derechos e intereses, e incluso, de verdaderas potestades ejercitables frente a los entes públicos. Así, cuando éstos últimos actúan, pueden llegar a lesionar los derechos e intereses citados, lesión que requerirá la reparación adecuada. Sin embargo, resulta necesario, en este orden de cosas, establecer un sistema que asegure, en la medida de lo posible, que estos conflictos no surjan y que, de llegar a producirse, prevea una serie de garantías para defender, de manera satisfactoria, los derechos e intereses individuales. Así, se asegura la sumisión de la Administración al Derecho y se hace verdaderamente operante el principio de legalidad.

A este argumento responden una serie de técnicas, al tiempo que garantías, siendo el procedimiento la primera de estas garantías, en cuanto que supone que la actividad de la Administración debe canalizarse a través de unos cauces determinados, como requisito mínimo, para que pueda ser calificada como actividad legítima.

En este sentido, se aplica como disposición fundamental la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, la cual supone la culminación de una regulación sobre la materia que tenía como antecedente más inmediato la Ley de Procedimiento Administrativo (L.P.A.) de 17 de julio 1.958.

Ya esta última disposición, revisada por Ley 164/63, de 2 de diciembre, propugnaba una reforma radical de nuestro procedimiento administrativo, que superase la diversidad de normas existentes y respondiese así a las exigencias de la Administración moderna. Estos objetivos han visto su efectiva consecución en la aprobación del texto de 1.992 anteriormente citado.

Así, la Ley 30/92 regula en la actualidad el procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las Administraciones Públicas, y establece las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa, al tiempo que permite que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su derecho sustantivo. De esta manera, la disposición reseñada configura dicho procedimiento administrativo como un "cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin".

El procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino un complejo de actos del ciudadano y de la Administración, de diverso valor, aunque con sustantividad jurídica propia, sin perjuicio de su carácter instrumental respecto de la resolución final.

Los principios básicos que presiden la actual Ley 30/92, no son más que una evidente reiteración del contenido del anteriormente referido artículo 103 de la Constitución, el cual señala en su apartado primero que "las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Constitución y al Derecho".

Además de los señalados, las Administraciones deberán respetar también los principios de buena fe y de confianza legítima. Asimismo, el apartado segundo del aludido artículo 103 de nuestra Constitución, especifica que: "Las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos".

En general, el procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada, siendo en todo caso esencial su carácter contradictorio, es decir, que ofrezca la posibilidad de que se hagan valer en él todos los intereses que se encuentren en juego y que, del mismo modo, éstos últimos sean confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva.

Igualmente, tanto los que promuevan el procedimiento como los propios interesados, ostentan una serie de derechos como son: conocer en cualquier momento el estado de la tramitación (art. 35.a L. 30/92); formular alegaciones que deberán ser tenidas en cuenta (art. 35.c L. 30/92); y, asimismo, tomar audiencia y vista del expediente, una vez instruido el procedimiento y antes de redactar la propuesta de resolución (art. 84.1 L. 30/92).

Señalar también que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites, garantizándose la imparcialidad de la Administración, dado que ésta es juez y parte en estos casos, a través de las técnicas de abstención y recusación (arts. 28 y 29 L. 30/92).

Por último, recordar que junto al procedimiento ordinario, existen también una serie de procedimientos especiales, regulados en la propia Ley 30/92 y en distintas normas complementarias, así como en los preceptos reguladores de la materia administrativa sobre la que verse el procedimiento concreto.

 

VIII.- La contratación administrativa

Los entes administrativos para la realización de obras públicas y, en general, para la gestión de sus servicios, empresas y bienes, se hallan en la necesidad de contratar, sea con otros sujetos administrativos, sea con los particulares.

De hecho, aunque la Administración adquiere cosas y recibe prestaciones a través de relaciones no contractuales, dicha realidad no oscurece la de la situación del Estado contratante o de la Administración cliente. Así, para ésta última, el contrato es uno de los medios jurídicos de que dispone para el cumplimiento de sus fines, siendo un instrumento cuya utilización crece en importancia día a día, proporcionalmente al modo en que aumenta la presencia de la Administración en la vida social actual.

Conforme a un criterio puramente legal y dejando de lado discusiones doctrinales al respecto, la Ley 13/95, de 18 de mayo, Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, establece en su artículo 5-2 que son contratos administrativos aquellos "que tengan por objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia o de servicios, excepto los referentes a contratos de seguros y bancarios y de inversiones, así como los que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos.

Los de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla o por declararlo así una Ley.

La Ley citada ha sido modificada por la Ley 53/99 de 28 de diciembre, con la finalidad de incrementar la concurrencia y aumentar la transparencia y objetividad en los procedimientos de adjudicación, así como para simplificar los procedimientos de contratación y adaptar la legislación vigente en materia de contratos a la normativa comunitaria. De igual manera, existen otras disposiciones aplicables en este ámbito a nivel tanto autonómico como local.

 

IX.- Las formas de la acción administrativa

La llamada Administración de Fomento se define como la "actividad administrativa del Estado que atiende directa e inmediatamente al perfeccionamiento, progreso y bienestar de la sociedad; es la Administración cuya meta consiste en la elevación del nivel espiritual y económico del país".

Conforme a esta idea, se trata por tanto de una actividad o acción protagonizada por la Administración del Estado, cuya finalidad es proteger o promover actividades, establecimientos o riquezas, siendo sus destinatarios principales los particulares.

La actuación administrativa tiende, como en todo caso, a la satisfacción de una necesidad pública, a alcanzar un fin de utilidad general; pero esto se logra "sin merma de la libertad de los administrados" que, estimulados por la Administración cooperan voluntariamente en la satisfacción de la necesidad pública.

Es equivocado creer que las medidas de fomento se producen cuando la obra o actividad protegida sólo interesa parcialmente a la colectividad. Cuando se concede una subvención a una escuela mantenida por una Orden religiosa o una fundación privada, es el mismo interés público el que se beneficia con el funcionamiento de estos centros que con los establecidos por el Estado como servicios públicos.

A estos efectos, las distinción entre las diversas formas de actividad administrativa no está tanto en el fin perseguido como en el "modus operandi", conocido en la doctrina moderna como "técnicas operativas de la Administración".

Teniendo en cuenta lo dicho, los medios de fomento pueden ser:

A) Por la forma de actuación sobre la voluntad de los sujetos fomentados:

B) Por el tipo de ventajas que otorgan:

X.- La expropiación forzosa

La regulación moderna de la institución, arranca de la Revolución Francesa y, más concretamente, en el artículo 17 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1.789, afirmando que la propiedad es underecho inviolable y sagrado, reconociendo como único límite del mismo la posibilidad de ser privado de él "cuando la necesidad pública, legalmente constatada, lo exija de manera evidente y bajo la condición de una justa y previa indemnización".

En España se introduce tanto en la Constitución de 1.837 como en la de 1.869, reflejándose actualmente en el artículo 33-3 de nuestro Texto Fundamental, a cuyo tenor, "nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes".

La institución de la expropiación forzosa se encuentra regulada en la Ley de 16 de diciembre de 1.954 y su Reglamento fue aprobado por Decreto de 26 de abril de 1.957. Esta regulación presenta como rasgos fundamentales los siguientes:

- Introduce un nuevo concepto de expropiación forzosa, frente al tradicional limitado a la adquisición forzosa de inmuebles por razón de obras públicas.

- Realiza una nueva regulación del sistema de valoración, elementos subjetivos,...

- Intenta unificar en un sólo texto los supuestos especiales de expropiación.

- Impone, por vez primera, el principio general de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Con todo, este sistema está hoy en crisis y la regulación positiva referida debe ser renovada en diversos puntos sustanciales.

La justificación del poder de expropiar reside en el hecho de que la propiedad no es un derecho absoluto y, al igual que todos los derechos, ha de servir a una necesidad colectiva para subsistir. De este modo, cuando los intereses de la colectividad postulan su desaparición o su transformación, nada resulta objetable a tal exigencia si está fundada.

La expropiación forzosa no altera el "status" general de la propiedad, simplemente se impone un sacrificio de la situación dominical ante intereses públicos superiores, que se reduce al mínimo, al ser sustituido por un equivalente dinerario para que la carga se reparta entre toda la colectividad, a través del sistema fiscal.

Técnicamente, la justificación es más sencilla: la Administración está justificada para expropiar en la medida en que la Ley le haya atribuido dicha potestad.

En base a estos argumentos, podemos definir a la institución que nos ocupa como una figura "de Derecho Público que consiste en la transferencia coactiva de la propiedad de un particular a una Administración Pública, o a otro particular, por razón de interés público y previo pago de su valor económico".

Por último, en cuanto al procedimiento general establecido en el Título II de la Ley de Expropiación Forzosa, decir que se inicia con un requisito previo como es la declaración de utilidad pública o interés social. Autorizada la Administración para el ejercicio concreto de la potestad expropiatoria, aparecen las fases del procedimiento: necesidad de ocupación, determinación del justo precio, pago y toma de posesión del objeto expropiado. En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante o desapareciese la afectación, el artículo 54 de la Ley habilita al expropiado para recuperar el bien inicialmente objeto de expropiación. Asimismo, si no se cumpliesen los requisitos señalados, el interesado gozará de las garantías jurisdiccionales adecuadas, legalmente previstas.

Existen, igualmente, diversos procedimientos especiales de expropiación (Título III de la Ley).

 

XI.- La responsabilidad de la Administración

El instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración constituye uno de los temas más importantes del actual pensamiento jurídico del mundo occidental. Entra dentro del análisis de las garantías de que el administrado dispone, en orden a la pbtención de las correspondientes indemnizaciones en aquellos supuestos en los que la actividad administrativa ha lesionado su esfera jurídica.

Desde un punto de vista histórico, la actual teoría de la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su origen en el reconocimiento y posterior expansión de la teoría de la indemnización expropiatoria.

En el Derecho Administrativo Español coexisten dos sistemas de responsabilidad:

a) Por "mal funcionamiento del servicio", que es una forma evolucionada de la responsabilidad "por culpa".

b) La responsabilidad por "riesgo creado" que genera el funcionamiento "normal" de los servicios públicos cuando se dan determinadas circunstancias que justifican esta responsabilidad objetiva.

En el régimen actual de la institución, destacar el artículo 106-2 de la Constitución, el cual señala que "los particulares en los términos establecidos por la Ley tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". En este caso, el uso de la palabra indemnización no debe confundirnos sobre la naturaleza de la acción de responsabilidad que se atribuye al particular lesionado. Asimismo, debemos recordar que los casos de fuerza mayor exoneran siempre de responsabilidad.

Debemos también citar,en este orden de cosas, la Ley 30/92, anteriormente reseñada, en cuyo Título X, "De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio", artículos 139 a 146, se incorpora la regulación de una materia que da respuesta al pronunciamiento constitucional de la indemnización, con mayor amplitud que en la legislación anterior, indemnización que se establecerá de acuerdo con las valoraciones predominantes en el mercado, estableciéndose la posibilidad de que hasta un determinado límite pueda hacerse efectiva en el plazo de 30 días siempre que la valoración del daño y la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento normal o anormal del servicio público, sea inequívoco.

En desarrollo, se aprobó el Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial".

 

XII.- La jurisdicción contencioso-administrativa

El Derecho administrativo descansa sobre dos principios capitales: la teoría del contencioso-administrativo, contra las decisiones de la Administración y la de la responsabilidad patrimonial de ésta, por los daños que en su actividad puedan resultar para los particulares, principios que constituyen la contrapartida necesaria de los privilegios del Poder Público.

La disposición fundamental en este campo es la Ley 29/98, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual somete a control de la Jurisdicción a la actividad de la Administración Pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho Administrativo, partiendo del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, el cual es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad, excluida como tal del control jurisdiccional.

La jurisdicción contencioso-administrativa tiene así asignado el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa sujeta al Derecho administrativo.

La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados Internacionales.

 

XIII.- La organización administrativa

La organización administrativa es el sistema de articulación de que se sirve el poder político para utilizar las diversas capacidades humanas empleando un conjunto de recursos humanos, materiales y técnicos. A esa organización que atiende todos los fines a tener en cuenta en la sociedad actual y que incorpora plenamente el poder subordinado al poder público, lo denominamos habitualmente, Administración Pública.

Sin embargo, no puede reducirse la Administración Pública a la organización al servicio de una de las instancias de poder, aunque sea la suprema. Existiendo en las modernas sociedades múltiples instancias de poder, subordinadas unas a otras, la organización administrativa pública, correctamente planteada, debe referirse a todas ellas.

En este sentido, se entiende por Administraciones Públicas:

1. La Administración General del Estado.

2. Las Administraciones de las CCAA.

3. Las Entidades que integran la Administración Local.

4. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas, tendrán asimismo la consideración de Administraciones Públicas.