INTRODUCCIÓN AL DERECHO CONSTITUCIONAL
Dr. Oscar Monje Balmaseda
SUMARIO: I.- La Constitución española de 1978: Principios generales. 1.- Antecedentes. 2.- El proceso constituyente. 2.1.- Etapas en el proceso de elaboración. 2.2.- Características del proceso constituyente. 2.3.- Características de la Constitución. 2.4.- Estructura. 3.- Principios fundamentales de la Constitución. 4.- Soberanía nacional. 5.- División de poderes. 6.- La representación política. 7.- La participación política. II.- La organización territorial del estado. Los estatutos de autonomía: su significado. 1.- Introducción. 2.- El proceso autonómico. 3.- Tipos de Comunidades Autónomas. 4.- El estatuto como norma autonómica básica.
I.- LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978: PRINCIPIOS GENERALES
1.- ANTECEDENTES
La Ley de 2 de Julio de1947, de Sucesión en la Jefatura del Estado, declaraba en su apartado 1 que, "España, como unidad política, es un Estado católico, social y representativo que, de acuerdo con su tradición, se declara constituido en Reino", y en el apartado 6 añadía que, "En cualquier momento el Jefe del Estado podrá proponer a las Cortes la persona que estime debe ser llamado en su día a sucederle, a título de Rey...".
Al promulgarse la Ley Orgánica del Estado, de 10 de Enero de 1967, se plantea el problema de la sucesión del general Franco y del continuismo del sistema instaurado por él. Con el objetivo de resolver esta cuestión, a través de la Ley de 22 de julio de 1969, se determina, que "Al producirse la vacante en la Jefatura del Estado se instaurará la Corona en la persona del Príncipe D. Juan Carlos de Borbón y Borbón ..." (artículo 1), el cual, "... prestará juramento y será proclamado Rey por las Cortes Españolas ..." (artículo 4).
Sin embargo, el atentado mortal contra el Presidente del Gobierno, almirante Carrero Blanco, el 20 de diciembre de 1973, supuso el principio del fin del proyectado continuismo. El nuevo Presidente del Gobierno, Arias Navarro, en su discurso del 12 de febrero de 1974, trató de realizar una apertura que impidiera que al desaparecer el general Franco quedasen colapsadas las instituciones autoritarias. La inoperancia de esas tímidas medidas reformistas se vio acompañada de un endurecimiento del Régimen que culminó con la sentencia a muerte de cinco opositores, en septiembre de 1975, y la consiguiente repulsa internacional.
El 20 de noviembre de 1975 fallece el general Franco y, el 22 de Noviembre, el Príncipe de España D. Juan Carlos de Borbón y Borbón prestaba juramento ante las Cortes, siendo proclamado Rey.
Dado el fracaso del Estatuto del Derecho de Asociación Política el gobierno remitió a las Cortes un Proyecto del Derecho de Asociación política del que quedaban marginados: "el partido comunista y los partidos nacionalistas que atentaban contra la unidad de la Nación". La decisión del Rey, Juan Carlos I, forzando a Arias Navarro a presentar la dimisión (1 de julio de 1976), se puede considerar como el momento en que se inicia el tránsito a la democracia, utilizando la legalidad del régimen franquista, siendo el medio el nuevo Presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, que provenía del propio Movimiento y en el que incidían caracteres propicios como la ausencia de una biografía política y el pertenecer a una generación que no participó en la guerra.
El primer paso de la transición será crear una Ley puente que, partiendo de las Leyes Fundamentales del franquismo, permitiese el paso a una nueva legalidad. Así, el 18 de noviembre de 1976 se aprobó, en la sesión plenaria de las Cortes, el Proyecto de Ley para la Reforma política, por 425 votos a favor, 59 en contra, y 34 abstenciones. La Ley fue ratificada por Referéndum el 15 de diciembre de 1976.
La Ley para la Reforma Política, de 4 de enero de 1977, presenta los siguientes caracteres: enunciado del principio de la soberanía popular; reconocimiento de los supuestos básicos del Estado de Derecho (Derechos Fundamentales y separación de poderes); Cortes bicamerales, siendo elegidos sus miembros (que pasan a denominarse Diputados y Senadores en vez de Procuradores y Consejeros) por sufragio universal, directo y secreto. Además, en el Proyecto se establecía el procedimiento de reforma constitucional y se regulaban las primeras elecciones a Cortes, aunque no se establecía si serían o no constituyentes; y, finalmente, la Ley adquiría rango de Ley Fundamental.
El referéndum fue el primer paso hacia el "consenso". Se necesitaba no sólo un voto afirmativo, sino decisivo, que mostrase que el país estaba dispuesto a abandonar el franquismo sin entrar en la línea rupturista. El voto NO (continuismo franquista) alcanzó el 2%; y el voto SI, superó el 70%, siendo las abstenciones el 2%. Las consecuencias fueron inmediatas. En 1977 se legalizaron los partidos políticos, entre ellos el socialista y el comunista; se desmontó el sindicato vertical, dando paso a las Centrales Sindicales Obreras (U.G.T.; CC.OO.; U.S.O.; C.N.T.), y se eliminó el aparato del Movimiento Nacional.
El siguiente paso era convocar elecciones. Ante el problema electoral, la oposición democrática estimaba que ante unas Cortes que deberían ser constituyentes el criterio proporcional respondería adecuadamente al objetivo de formar un Parlamento lo más representativo posible de la sociedad española. El Decreto Ley 20/77, de18 de marzo, estableció un sistema intermedio para elegir el Congreso de los Diputados entre el criterio proporcional y el mayoritario, predominando un método proporcional corregido (sistema d'HONT) que impulsaba hacia un bipartidismo imperfecto.
El 15 de junio de 1977 los españoles por primera vez, después de 40 años, votaban en libertad. El resultado del 15 de junio ofrecía, la posibilidad de una democracia estable ya que la diferencia entre izquierdas y derechas no se tradujo en posiciones extremas e irreconciliables. Existieron cuatro opciones nacionales: A.P.; U.C.D.; P.S.O.E.; P.C.; la extrema derecha y la extrema izquierda se quedarían sin representación parlamentaria. El partido de minoría mayoritaria de U.C.D. (165 escaños sobre 350 Diputados y 115 Senadores sobre 207) formó Gobierno bajo la presidencia de Adolfo Suárez.
2.- EL PROCESO CONSTITUYENTE
El proceso constituyente que protagonizaron las Cortes elegidas el 15 de junio de 1977, y que finalizó el 6 de diciembre de 1978, es definido por el profesor LUCAS VERDÚ como, "singular, en la medida en que evita frontalmente la ruptura legal, por la presencia de los poderes fácticos, que han conservado intacto su poder; sui generis, por la disminución del poder constituyente, en su calificación de soberano y originario; y heterodoxo, por no seguir los cánones tradicionales de la dogmática constitucional".
2.1.- Etapas en el proceso de elaboración
1. La constitución de una Comisión de Asuntos Constitucionales, se aprueba por el Pleno del Congreso de los Diputados el 26 de julio de 1977, designándose inmediatamente una Ponencia que elaborará el Proyecto de Constitución (2 de agosto de 1977), y publicándose en el B.O.E. (5 de enero de 1978) el Anteproyecto, que es debatido, en los meses de mayo, junio y julio, en la Comisión y el Pleno. El texto fue aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados por 258 votos a favor; 2 en contra y 14 abstenciones (B.O.C. de 24 de julio de 1978).
2. Se desarrolla en el Senado: Se abren plazos para las enmiendas y se aprueban por el Pleno las modificaciones al texto del Proyecto de Constitución remitido por el Congreso de los Diputados (B.O.C. de 13 de octubre de 1978).
3. Comprende las actuaciones de la Comisión Mixta Congreso-Senado que, en secreto, debate y aprueba el texto constitucional (B.O.C. de 20 de octubre de 1978).
4. Cuando ambas Cámaras, por separado, el mismo día 31 de octubre de 1978, aprueban el Dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado. El Pleno del Congreso lo aprobaría por mayoría de 316 votos a favor, 6 en contra y 3 abstenciones. El grupo Nacionalista Vasco (11 Diputados) se ausentó de la Cámara. El Pleno del Senado lo aprobó por 266 votos a favor, 5 en contra y 8 abstenciones. La aprobación formal del Presidente de las Cortes, de la aprobación del texto de la Comisión Mixta Congreso-Senado, se publicó en el B.O.C. el 6 de noviembre de 1978.
5. El Rey somete a Referéndum Nacional el Proyecto de Constitución (R.D. 2.560/78, de 3 de noviembre), celebrándose el 6 de diciembre de 1978, con los siguientes resultados: de 26.632.180 ciudadanos con derecho a voto, lo ejercieron 17.833.301, de los cuales 15.706.078 lo hicieron afirmativamente; 1.404.505 en contra y 133.786 se abstuvieron.
6. El Rey sanciona la Constitución al término de una sesión conjunta del Congreso-Senado (27 de diciembre de 1978) y se publica en el B.O.E. el 29 de diciembre de 1978.
2.2.- Características del proceso constituyente
En primer lugar, se trata de un proceso de larga duración. Aunque urgía acabar con la ambigüedad del cambio, ni el Gobierno, ni la oposición se molestaron en acortarlo, agravándose la situación por el hecho de que la elaboración descansaba en una Asamblea Constituyente de dos Cámaras, que duplicaba el proceso de discusión del Proyecto.
Por otro lado, es una política de consenso. El "consenso", como dice MORODO, aparece como una respuesta estratégica que ocultará, "los conflictos de racionalidades en la sociedad global". Fue aceptado por no disponer el Gobierno de mayoría parlamentaria; por lo que se intuía el peligro de una dilatación excesiva, así como por la creencia generalizada, basada en la experiencia histórica, de que era necesario redactar una Constitución que fuese aceptada por todos o por la mayoría de las fuerzas políticas del País.
La Constitución se aprobó por Referéndum el 6 de diciembre de 1978; obtuvo la Sanción Real el 27 de diciembre de 1978, publicándose en el B.O.E. el 29 de diciembre de 1978.
2.3.- Características de la Constitución
La vigente Constitución ha sido calificada por la doctrina, de:
1. Escasamente original. Las Cortes Constituyentes se inspiraron, desde la Constitución española de 1931 (Autonomía), hasta la Ley Fundamental de Bonn, de 1949 (idea del Estado Social y Democrático de Derecho), pasando por la Portuguesa de 1976 (Derechos y Libertades Fundamentales); a la Italiana de 1947 (Estado Regional).
2. Excesivamente larga. Tiene 169 artículos y es la más larga del constitucionalismo español, con excepción de la de 1812 (384 artículos) aunque la supera en palabras. La razón se puede encontrar en la dificultad que tiene para ser reformada.
3. Imprecisa y ambigua. Con una sintaxis poco afortunada; aunque es posible que al mismo tiempo sea su virtud, al permitir gobernar a ideologías opuestas y con diferentes modelos de sociedad.
4. Rígida. En cuanto a su procedimiento de reforma, lo que dificultará, en el futuro, su acomodación a las nuevas exigencias sociales.
5. Realista. Y, en consecuencia, adaptada a las circunstancias sociales del país y a las cuestiones más polémicas: religión; regionalidad; inestabilidad gubernamental.
6. Inacabada. En el sentido de que mientras no quede culminado el proceso autonómico (deslinde de competencias; financiación de las CC.AA.), no puede hablarse de plena vigencia de la Constitución.
2.4.- Estructura
Sigue el modelo clásico:
-PREÁMBULO
-TÍTULO PRELIMINAR: (ARTS. 1 a 9)
-TÍTULO I: "DE LOS DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES" (arts.10 a 55)
-TÍTULO II: "DE LA CORONA" (arts. 56 a 65)
-TÍTULO III: "DE LAS CORTES GENERALES" (arts. 66 a 96).
-TÍTULO IV: "DEL GOBIERNO Y DE LA ADMINISTRACION"(arts. 97 a 107).
-TÍTULO V: "DE LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y LAS CORTES" (arts. 108 a 116).
-TÍTULO VI: "DEL PODER JUDICIAL" (arts. 117 a 127) .
-TÍTULO VII: "ECONOMÍA Y HACIENDA" (arts. 128 a 136).
-TÍTULO VIII: "DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO" (arts. 137 a 158).
-TÍTULO IX: "DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL" (arts. 159 a 165).
-TÍTULO X: "DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL" (arts. 166 a 169).
Finalmente, tiene 4 Disposiciones Adicionales; 9 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y la Disposición Final.
3.- PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA CONSTITUCIÓN
Como dice LUCAS VERDÚ, toda Constitución tiene un techo ideológico, una organización jurídica y expresa una estructura social determinada y, todo ello, constituye un determinado modelo de sociedad.
La Constitución española contiene unos valores y unos principios básicos que aparecen en su Preámbulo y en los artículos 1 y 2, con los que intenta marcar la diferencia y ruptura frente al régimen anterior, que son, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, que deberán inspirar todo el ordenamiento jurídico español. Dice el artículo 1.1. C.E. que "España se constituye en un Estado Social y Democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político". Se ha afirmado que el citado artículo expresa el esfuerzo por superar el positivismo que se cierra a consideraciones de tipo ético; es decir trata de romper la antítesis iusnaturalismo-positivismo. Estado Social y Democrático de Derecho es la "cara política", mientras que los valores superiores son la "cara jurídica" de una misma realidad.
Los valores superiores en la Constitución, tienen el siguiente sentido:
-El artículo1.1 C.E es una norma jurídica, luego tienen carácter normativo y son obligatorios para todos los destinatarios de las normas.
-Representan los ideales que una comunidad decide erigir como sus máximos objetivos a desarrollar por el ordenamiento jurídico.
-Al ser una expresión de la moralidad mayoritariamente aceptada, no se agotan en su contenido normativo, sino que realizan una función crítica y de presión sobre la parte de esos valores ya positivizados para profundizar su sentido.
-Su fundamento es racional e histórico, ratificado por referéndum.
-Sirven de guía para la interpretación y desarrollo del ordenamiento y son, al mismo tiempo, su límite.
-Ocupan un lugar primordial, ya que otras normas constitucionales suponen un desarrollo del artículo 1.1. C.E.
-Deben ser puntos centrales en los razonamientos del Tribunal constitucional.
-Son la expresión de la legitimidad del sistema político y de la justicia del ordenamiento jurídico en cuanto que son cauce para la afirmación de la dignidad humana.
Por otro lado cabe destacar que dan lugar, mediante su combinación, a los principios inspiradores del régimen constitucional. De esta manera, el "Pluralismo Político" y la "Igualdad" configuran el Estado Democrático; la "Justicia" y la "Igualdad", desembocan en el Estado Social; la "Justicia" y la "Libertad", dan el carácter del Estado de Derecho; el "Pluralismo" y la "Libertad", suponen la Monarquía Parlamentaria; y, finalmente, el "Pluralismo Político" y la "Igualdad" son el soporte del Estado de las Autonomías.
-ESTADO DEMOCRÁTICO: Remarcado en el Preámbulo: "Garantizar la convivencia democrática ..."; y en el artículo 1 C.E.: "España se constituye en un Estado social y democrático de derecho ..."; es decir un régimen en el que además de proceder el poder del pueblo, éste participa de las decisiones, bien directamente, bien por medio de representantes, en las decisiones que le afectan.
-ESTADO DE DERECHO: Se dice en el Preámbulo: "consolidar un Estado de derecho ..."; así como en el artículo 1 C.E., ya citado, confirmándose que los derechos fundamentales no aparecen como concesiones, sino como el corolario de la soberanía popular.
-ESTADO SOCIAL: El artículo 1.1. C.E. no habla de Estado de Derecho, sino define al Estado como Estado social que, necesariamente, ha de ser intervencionista para conseguir y asegurar los principios rectores de la política social y económica enumerados en el Capítulo 3º del Título I (arts. 39 a 52).
-MONARQUÍA PARLAMENTARIA: Señala el artículo 1.3. C.E.: "La forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria".
El Rey es el Jefe del Estado, que representa a la unidad de la nación y asume la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales. Se trata de un poder moderador de las instituciones, basado más en su autoridad y prestigio que en su potestad, por lo que se ha afirmado que es un poder más formal que real. Sus facultades, otorgadas por la Constitución, son, sancionar y promulgar las leyes, convocar y disolver las Cortes y convocar elecciones, proponer el candidato a Presidente de Gobierno, nombrar a los miembros del Gobierno, expedir los decretos, ostentar el mando supremo de las fuerzas armadas y ejercer el derecho de gracia.
-ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS: Recogido, igualmente, en el Preámbulo: "Proteger a todos los pueblos de España ...", así como en el artículo 2 C.E.: "La Constitución garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones....".
4.- SOBERANÍA NACIONAL
La quiebra del absolutismo, con la aparición del constitucionalismo supuso el derrumbe de la "soberanía de origen divino" y, por influencia de las revoluciones americana y francesa, la Constitución de Cádiz de 1812 introdujo en España la idea de soberanía nacional, concepto que escinde la idea de nación, que es una entidad abstracta, y la de sus representantes que debían de tener ciertas condiciones de cultura y rentas, y que excluía al pueblo de las decisiones políticas. Sin embargo, únicamente será con la Soberanía popular, siguiendo la concepción de ROUSSEAU, cuando el pueblo vea reconocida su titularidad sobre la soberanía.
Según el artículo 1.2. C.E.: "La Soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado". El concepto es una versión moderna y democrática de la concepción de ROUSSEAU, y supone que el poder procede de todo el pueblo; que el pueblo debe participar en las instituciones del Estado, en todos sus niveles, de forma directa o a través de sus representantes; que los que mandan deben responder, en última instancia, ante el pueblo; que la última palabra, en las grandes decisiones, reside en el pueblo, dueño de su destino.
5.- DIVISIÓN DE PODERES
Lo que hoy denominamos Estado de Derecho es el final de un largo proceso tendente a evitar el despotismo y la arbitrariedad y que desemboca en la configuración de un nuevo régimen que se caracteriza por la aceptación de los principios de separación de poderes, de supremacía de la Ley y, finalmente, por el reconocimiento de unos derechos fundamentales inherentes a la persona.
MONTESQUIEU, en su obra "Del espíritu de las leyes", realizada en 1748, dice que sólo es posible la libertad cuando se limitan los poderes gubernamentales. La mejor garantía de la libertad, frente a posibles tiranías políticas, se encuentra en una separación de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. El ejercicio de cada poder debe correr a cargo de un órgano peculiar, mediante el establecimiento de un sistema de frenos y balanzas. Su teoría ejerció una influencia profunda en América, donde se aplica en la Constitución Federal; también fue incluida en la Declaración de los Derechos del Hombre que hizo la Asamblea Revolucionaria francesa.
Sin embargo, la doctrina de la separación de poderes se encuentra en la actualidad desvirtuada, ya que la cada vez más acusada intervención del Estado para materializar ciertos derechos sociales y la búsqueda de una estabilidad gubernamental ha producido una infravaloración del Legislativo y la correlativa supravaloración del Ejecutivo, produciéndose un dominio del Gobierno sobre el Parlamento.
Según la Constitución española, el Gobierno es el encargado de dirigir la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado, ejerce la función ejecutiva, y tiene la potestad de dictar reglamentos. Se compone de un Presidente, de uno o varios vicepresidentes, y de los ministros, pudiendo existir también otros miembros que formen parte del Gobierno.
Una separación atenuada de los poderes, significa la existencia de un poder judicial independiente que controla la actuación de la Administración y los poderes públicos y que garantiza los derechos de los ciudadanos. En este sentido lo reconoce el artículo 117.1. C.E.: "La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley".
6.- LA REPRESENTACIÓN POLITICA
Conforme al artículo 6 C.E., "Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política". Los partidos políticos son indispensables desde el momento en que hay elecciones. Sólo se puede elegir si hay opciones y sólo se puede gobernar si se dispone de un grupo de apoyo que sirva de vehículo para llegar al poder y para apoyar parlamentariamente una opción política determinada.
A su vez, dice el artículo 23 C.E. que, los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente, o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Asimismo tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalan las Leyes.
De todas las posibles representaciones: sindical, municipal, judicial, autonómica, la forma más típica de representación política se lleva a cabo, en las democracias occidentales, a través de los Parlamentos; criterio que sigue la Constitución cuando dice, en el artículo 66.1 que, "Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado"
De esta forma, los ciudadanos, por medio de sus representantes, elegidos entre los candidatos que presentan los partidos políticos, participan indirectamente en la elección del Gobierno, en la elaboración de las Leyes y en el control del Gobierno. Aunque, de acuerdo con el artículo 67.2. C.E., "Los miembros de las Cortes Generales no están ligados por mandato imperativo", lo cual produce una fisura entre lo deseado por el país y lo realizado por sus representantes, si el sector que apoya al Gobierno y la oposición trasladan a la Cámara los deseos de la opinión pública, existirá una auténtica participación del pueblo, aunque sea de forma representativa o indirecta.
La Constitución configura un Parlamento bicameral, en el que el Congreso, para cuya elección la circunscripción electoral es la provincia, representa a toda la población, mientras que el Senado es la Cámara de representación territorial, siendo elegidos los senadores parcialmente mediante elecciones en la misma forma que los miembros del congreso y parcialmente por las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas Las elecciones generales se convocarán cada cuatro años, salvo que el Gobierno disuelva las Cortes.
7.- LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA
Para facilitar la convivencia humana hay que fomentar la participación de todos en las decisiones del poder. Se puede definir a una sociedad democrática, según el profesor ELÍAS DÍAZ, como, "aquélla capaz de instaurar un proceso de efectiva incorporación de los hombres, en los mecanismos de control de las decisiones". En consecuencia, se trata de conseguir que se establezcan los cauces o instituciones necesarios para que todos intervengan en los asuntos de todos.
La participación política es el punto de convergencia donde se cruzan la necesidad de la intervención personal con la colectiva. Se puede distinguir una participación directa: cuando la colectividad toma decisiones sin intermediación, lo cual es una utopía y sólo serán posibles algunas formas de participación directa.
En el artículo 23 C.E., citado anteriormente, se reconoce, de manera expresa, la participación directa y la representativa y, para posibilitarlo, dice el artículo 9.2. C.E.: "Corresponde a los poderes públicos ... facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social".
Como formas de participación directa, citamos: la iniciativa popular (art. 87.3. C.E.); peticiones individuales y colectivas (art. 77.1. C.E.); el referéndum (regulado en la L.O. 2/80, de 18 de enero); el ejercicio de la acción popular y la institución del jurado (art. 125 C.E. y L.O. 5/85, modificada por L.O. 8/95); en los Ayuntamientos y Provincias (arts. 140 y 141 C.E. y L. 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local).
II.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: SU SIGNIFICADO.
1.- INTRODUCCIÓN
La organización territorial del Estado aparece regulada, dentro de la Constitución, en el Título VIII, "De la Organización Territorial del Estado", artículos 137 a 158. Dice el artículo 137 C.E.: "El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CC.AA. que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses". El Estado de las Autonomías no podía desconocer la existencia de otras comunidades territoriales que, antecedentemente y con una legitimidad histórica, han tenido facultades de autogobierno, como el Municipio y, más modernas, como la Provincia.
La Constitución no define el municipio, aunque existe una tendencia a considerarlo como una entidad natural; así el Estatuto Municipal de 1924, decía en su Preámbulo: "El Municipio es un hecho social, no hijo del legislador, de convivencia, anterior al Estado y superior a la Ley ". La Ley 7/85, de 2 de Abril, "Reguladora de las Bases del Régimen Local", busca el equilibrio dinámico en un sistema de distribución del poder, al establecer las competencias y criterios directrices que guíen la aplicación práctica en las necesidades del presente.
Por su parte, la provincia es una comunidad de municipios sitos en un determinado territorio para el cumplimiento de fines intercales de difícil solución por el esfuerzo aislado de cada uno de ellos. A su vez responde a la necesidad, para el Estado, de contar con organizaciones territoriales adecuadas para el buen régimen de sus servicios. Por Real Decreto de 30 de Noviembre de 1833, se realiza la división territorial del Estado español, que es obra de Javier de Burgos. Dice el art. 141 C.E.: "1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado ...". "Es una entidad local determinada por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. El Gobierno y la Administración autónoma de la provincia corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo". (artículo 31 Ley 7/85).
Aunque en algunas nacionalidades, como Cataluña, la institución provincial no cuajó plenamente, al considerarla como una solución opuesta a la comarca, o en el País Vasco, en que existe una cierta contraposición con la idea de los Territorios Históricos, aunque coinciden territorialmente; no podemos olvidar que, en algunos casos, como en Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Madrid y Navarra, etc., precisamente, la base territorial de la Comunidad Autónoma la constituye la provincia. De acuerdo con el Real Decreto Ley 781/86, artículo 25: "1. El territorio de la Nación española se divide en 50 provincias con los límites, denominación y capitales que tienen actualmente. 2. Cualquier alteración de sus límites requerirá Ley Orgánica".
2.- EL PROCESO AUTONÓMICO
La nueva etapa política de democratización, que se inicia partir de la muerte del general FRANCO, abre el denominado proceso autonómico. Las elecciones del 15 de junio de 1977, ponen en marcha un complejo proceso de institucionalización territorial que, en una primera fase, recibe el nombre de Preautonomía. Por Decreto Legislativo de 29 de septiembre de 1977, se restableció la Generalitat de Cataluña y, con el Real Decreto Legislativo de 4 de enero de 1978, se instaura el Consejo General del País Vasco, que el 17 de abril de 1978: "consideraba la consecución de un Estatuto de Autonomía como uno de los elementos necesarios que permitieran corregir las injustas situaciones que arrastraba el Pueblo Vasco".
Superada esta primera fase, en el Preámbulo de la Constitución se declara que "La Nación española, ... proclama su voluntad de proteger a todos los ... pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones", y recogiendo esta idea básica, señala el artículo 2 C.E. que "La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas éllas".
Un primer problema es determinar que son nacionalidades y regiones. Con el primer concepto, se califica a comunidades cuya integración y autoidentificación por factores étnicos, históricos, geográficos, lingüísticos, ... van parejos a ciertos símbolos: himnos, banderas, ... que acentúan el hecho diferencial. El segundo, se acota por la coincidencia territorial de algunos factores: geográficos, culturales, históricos ... que dan lugar a vivencias colectivas menos intensas que en el caso de las "nacionalidades", pero con suficiente capacidad de aglutinación.
Sin embargo, la Constitución de 1978 no realiza la parcelación política del territorio nacional, refiriéndose el artículo 137 C.E. a las Comunidades Autónomas "que se constituyan". El sistema que introduce es potencial y heterogéneo quedando el resultado definitivo a la voluntad de los territorios interesados; es decir, ni se generaliza el sistema de autonomías, ni se uniformiza. Sin embargo, por una dinámica sociopolítica imparable, todos los territorios del Estado, con la excepción de Ceuta y Melilla, emprendieron una rápida marcha hacia la consecución de las más altas cotas posibles de autonomía.
En el ejercicio del derecho a la autonomía que reconoce el artículo 2 C.E., y siguiendo los trámites previstos en el Título VIII C.E., se ha completado el mapa autonómico, que queda así: PAÍS VASCO (L.O. 3/79 de 18 de Diciembre); CATALUÑA (L.O. 4/79 de 18 de Diciembre); GALICIA (L.O. 1/81 de 6 de Abril); ANDALUCÍA (L.O. 6/81 de 30 de Diciembre); ASTURIAS (L.O. 7/81 de 30 de Diciembre); CANTABRIA (L.O. 8/81de 30 de Diciembre); LA RIOJA (L.O. 3/82 de 9 de Junio); MURCIA (L.O. 4/82 de 9 de Junio); VALENCIA (L.O. 5/82 de 1 de Julio); MADRID (L.O. 6/82 de 7 de Julio); ARAGÓN (L.O. 8/82 de 10 de Agosto); CASTILLA LA MANCHA (L.O. 9/82 de 10 de Agosto); CANARIAS (L.O. 10/82 de 10 de Agosto); NAVARRA (L.O. 13/82 de 10 de Agosto); EXTREMADURA (L.O. 1/83 de 25 de Febrero); BALEARES (L.O. 2/83 de 25 de Febrero); CASTILLA Y LEON (L.O. 4/83 de 25 de Febrero); CEUTA (L.O. 1/95 de 13 de Marzo); MELILLA (L.O. 2/95 de 13 de Marzo).
3.- TIPOS DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Como hemos señalado anteriormente el sistema autonómico que introduce la Constitución es potencial y heterogéneo, pudiendo distinguirse los siguientes tipos de Comunidades Autónomas:
1. Comunidades de autonomía plena
Se caracterizan por su techo competencial legislativo que rebasa el catálogo funcional del artículo 148.1 C.E. agotando, prácticamente, las posibilidades incluidas dentro del marco del artículo149.1. C.E.
La plenitud no significa que hayan alcanzado su cenit, aunque será difícil incrementar, a costa del Estado, sus potenciales competencias, salvo que se produzca una reforma constitucional, o que las Cortes Generales, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 150.2. C.E. transfieran, mediante Ley Orgánica a estas Comunidades facultades correspondientes a la titularidad estatal susceptibles de transferencia por su propia naturaleza.
En cualquier caso, los Estatutos de este grupo de Comunidades no son, entre sí, absolutamente equiparables, teniendo algunos un mayor contenido competencial como los correspondientes al País Vasco y Navarra.
Podemos considerar, a grandes rasgos, los siguientes subgrupos:
a. Comunidades con estatuto plebiscitado con anterioridad.
Es el caso del País Vasco, Cataluña y Galicia, que en el pasado (etapa de la II República) habían plebiscitado afirmativamente un Estatuto de autonomía y que, además, contaban con un régimen provisional de autonomía al promulgarse la Constitución. Estos territorios pudieron acceder al estado superior de autonomía a través del procedimiento abreviado de la Disposición Transitoria 2ª C.E.
b. Comunidades con derechos históricos de carácter foral.
La Disposición Adicional Primera de la Constitución, determina el amparo y respeto de los derechos históricos de los Territorios Forales, cuya actualización "se llevará a cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía". Este precepto es aplicable, entre otros, a Vizcaya, Guipúzcoa, Álava y Navarra, y permite que estos territorios disfruten de determinadas competencias en base a su pasado foral.
c. Comunidades sin antecedentes forales ni plebiscitarios, con acceso inmediato.
El artículo 151 C.E. establece un sistema procedimental muy riguroso, que pemite a cualquier territorio disfrutar de un régimen autonómico privilegiado, especialmente en lo que se refiere a los contenidos competenciales que puede asumir directamente. De esta posibilidad se ha hecho uso, únicamente, en Andalucía.
d. Comunidades con competencias ampliadas "ab initio", mediante Ley Orgánica.
La Constitución permite, en el artículo 150.2. C.E., aumentar las competencias autonómicas por la vía de transferencia o delegación En el caso de Canarias y Valencia se han seguido inéditas vías autonómicas consistentes en la aprobación de los Estatutos y, paralelamente, de una Ley Orgánica de transferencia, que amplia el techo competencial establecido en el mismo..
2. Comunidades con autonomía gradual.
Diversos estatutos han seguido las pautas ordinarias previstas por la Constitución para acceder a este régimen. Son las Comunidades que, sin especialidades, han aprobado su Estatuto por los trámites del artículo 143 C.E.. Según este precepto, "La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los Municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas".
Estas Comunidades podrán inicialmente asumir las competencias mencionadas en el artículo 148.1 C.E , y según lo dispuesto en el artículo 148.2, transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149 C.E. Sin embargo, sólo la Comunidad Autónoma de Cantabria, responde, en cuanto a las competencias asignadas, estrictamente a los dictados del artículo 148.1 C.E.. Los restantes Estatutos incluyeron, como responsabilidad de la Comunidad Autónoma, algunas materias comprendidas en el art. 149 C.E..
3. El caso de Ceuta y Melilla
De acuerdo con lo previsto en el art. 144 C.E.: "Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial". De este modo, por L.O. 1/95, de 13 de marzo y L.O. 2/95, de 13 de marzo, se aprobaron los Estatutos de Autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla.
4.- EL ESTATUTO COMO NORMA AUTONÓMICA BÁSICA
Los Estatutos, en cuanto delimitan el derecho a la autonomía que la Constitución reconoce a las nacionalidades y regiones que integran la Nación española (artículo 2 C.E.), en sus aspectos normativos, suponen la materialización del ordenamiento fundamental. Y, en este sentido, el Tribunal Constitucional en Sentencias de 23 de marzo de 1982 y 24 de mayo de 1982, les ha reconocido esta naturaleza, señalando que para interpretar la normativa aplicable, en determinados casos, hay que acudir al "Bloque de constitucionalidad" del que forman parte los Estatutos de autonomía, partiendo del hecho de que "la Constitución se remite con carácter general a los Estatutos para que éstos determinen las competencias autonómicas".
Esta remisión constitucional hace que los Estatutos primen sobre las demás normas, ya sean estatales o autonómicas; no es que en una jerarquía de fuentes estén por encima del resto de las Leyes Orgánicas, sino que al incardinarse en la Constitución no pueden ser desconocidas por el resto de las normas sin incurrir en inconstitucionalidad.
Aunque no pueden ser identificados los Estatutos de Autonomía, desde un punto de vista doctrinal, con las Constituciones de los Estados Federales, en la práxis, son homologables a ellas, ya que, según el art. 147.1. C.E.: "Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico". Como consecuencia, la producción normativa de las Comunidades Autónomas tanto legislativa como reglamentaria, sólo es posible a partir del montaje orgánico-institucional que los Estatutos realizan, y las posibilidades normativas del legislador autonómico tienen su límite en las prescripciones estatutarias.
En cuanto a los aspectos institucionales, aunque el artículo 152 C.E. establece que los Estatutos de las Comunidades autónomas constituidas por la vía del artículo 151 C.E., incluirán una organización institucional basada en una Asamblea Legislativa, un Consejo de gobierno con funciones ejecutivas y un Presidente, no descarta que otros Estatutos y otras Comunidades puedan tener la misma organización y poderes; y, efectivamente, el proceso estatutario así lo asumió.