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U. Allegretti - I diritti sociali

(Seminario Luiss - riunione del 21 maggio 2004)

1. Il tema investe un campo ricco di contraddizioni ; perciò intricato, con conclusioni inevitabilmente incerte e con possibilità di interpretazioni diverse.

Io cercherò di darne una, abbastanza definita e come sentirete complessivamente severa (del resto non sono certo isolato) ma al tempo stesso aperta ad altre letture e fiducioso che la discussione viva di questo seminario la rettifichi e diversifichi su singoli punti o nel complesso. D'altronde si tratta di una lettura generalista, che quindi potrà lasciare insoddisfatti per le sue imprecisioni gli specialisti, e che si riferisce ai diritti sociali in genere, non alla “politica sociale” in senso specifico come intesa dai trattati (rinvio a Sciarra- Sem. 11 giugno p.v.).

La contraddizione nasce dal fatto che, da un lato, il “modello sociale europeo” è fortemente esaltato, anche come elemento differenziale rispetto alla società statunitense (o alle società anglosassoni), nel discorso politico abituale, nella retorica sia ufficiale che culturale e in sostanza nello stesso linguaggio dei trattati. Questi significativamente trascendono le espressioni puramente razionali per adottare anche quelle morali ed emotive: come uando si parla di “attaccamento” ai “diritti sociali fondamentali”.

Ma la nozione stessa di m.s.e. è generica. Intanto si intreccia con quella più strettamente economica di due forme o modelli di capitalismo (per es. Prodi, articoli raccolti in Il capitalismo ben temperato, 1995 - sulle tracce di Albert), l'anglosassone e il germanico o renano). Poi conosce diverse accezioni o modelli nella realtà dei singoli stati europei. Ciò sbocca anche sul piano costituzionale: si va dalle Cost. che elencano con valore alla fine riconosciuto operativo i singoli diritti sociali (Italia) alla enunciazione generale di “stato sociale” che non si traduce in elenco cost. dei diritti (RFT), alla distinzione spagnola tra “derechos y libertades pùblicas” e “principios rectores de la polìtica social y economica” con dirette conseguenze sulla tutela processualcostituzionale e l'azionabilità in giudizio (v. Pizzorusso).

Quindi quando con riferimento diretto all'ordinamento europeo si parla di “patrimonio cost. europeo” (in senso proprio: Pizzorusso) e di “tradizioni cost. comuni degli stati membri” (CG e art. 6 Tr. Ue) si può dubitare della presenza in esse dei diritti sociali allo stesso titolo dei diritti di prima generazione.

Se poi dalle nozioni generali si passa all'esame dei dati più concreti, politici, economici e giuridici dell'esperienza europea, vengono in rilievo gli ostacoli e le forti carenze presenti nell'ordinamento e nella pratica, con ricadute pesanti su quelli degli Stati, nei confronti di un vero riconoscimento, o quanto meno a una accettabile effettività, dei diritti sociali.

2. Alle origini della Ceca e della Cee sta senza dubbio una finalizzazione essenzialmente economica

Qui tuttavia c'è quello che definerei un mistero storico (storiografico): come mai mentre nei singoli Stati-membri si afferma sempre più la forza dello Stato sociale tipica dei “trenta gloriosi”, l'integrazione europea venga fondata su basi quasi solo economicistiche senza incorporare alle nuove istituzioni significativi poteri in campo sociale. E' un mistero simile a quello che riguarda la fondazione nell'immediato dopoguerra del sistema di rapporti mondiali nel campo economico e monetario (Bretton Woods e Gatt). Ma mentre lì molto si spiega con la posizione degli Usa, qui il senso di una contraddizione-carenza è aggravato dal fatto che i fondatori della Comunità sono gli stessi promotori in seno ai singoli Stati di forte politiche sociali. La letteratura (in particolare in Italia l'approfondito, anche sotto l'aspetto storico, libro di Giubboni) avanza spiegazioni che lasciano alcuni interrogativi e avrebbero bisogno di indagini dirette da parte degli storici.

Certamente i trattati Ceca e Cee attestano che i fondatori ebbero alcune “preoccupazioni sociali” ma non centrali e non dotate di estese e dirette conseguenze sui meccanismi adottati. Questi si limitano alle disposizioni del tr. Ceca sulla ristrutturazione di imprese e sui salari e al tit. III del Tr. Cee sulla politica sociale, dove ci si limita a promovimento di una collaborazione degli stati in campo sociale e all'istituzione del Fondo Sociale, mentre solo la Pac è “un vero e proprio sistema settoriale di Welfare State” (Giubboni) e l'armonizzazione delle legislazioni è prevista solo per la parità delle retribuzioni tra uomo e donna. Nella prassi l'unica notevolerealizzazione sociale della Cee in questa fase è il coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociali per i lavoratori migranti, direttamente finalizzata alla circolazione dei lavoratori.

Queste limitazioni sembrano dovute al fatto che venne ritenuto che lo Stato sociale europeo non trovasse ostacoli ma anzi sarebbe stato favorito (con potenziamento verso l'alto) dall'allargamento del mercato e dalla crescita economica conseguente, benché ispirata, in contrasto col keynesismo delle politiche interne, a un orientamento liberalizzatore (idea che G. giustamente qualifica come ingenuamente illuministica). La convinzione dell'automatismo di questi effetti fece apparire superfluo dare a quelle istituzioni poteri in campo sociale. Ciò poteva essere giustificato dagli ordinamenti della politica economica in atto a quel tempo: oltreché dal livello ancora modesto della liberalizzazione degli scambi, dal mantenimento agli Stati della politica monetaria, del controllo dei cambi e specialmente del governo dei movimenti finanziari.

Dové pesare inoltre il complesso delle ideologie e delle culture pratiche che dominavano (e ancora dominano) le organizzazioni politiche e sindacali delle classi subalterne, che portavano a pensare le politiche sociali come strettamente legate allo Stato (appunto “stato” sociale) e che fanno della politica sociale un terreno per molti versi sorprendente di nazionalismo. E' noto che tutti i diritti fondamentali si legano allo Stato (Allegretti n. 4/2001 Democrazia e Diritto ) ma massimamente i diritti sociali.

Un giudizio più severo, che porterebbe ad addebitare ai creatori di quegli ordinamenti contraddizioni già notevoli, potrebbe però trarre argomento dal rilievo della scarsa lucidità ch'essi mostrarono nel non percepire il potenziale espansivo insito in principi liberisti così contrari a quelli interventisti propri della politica interna, nonché dalla mancanza di principi e diritti sociali. Ulteriori interrogativi nascono dal constatare come anche negli ordinamenti del Consiglio d'Europa e nella Convenzione del 1950 (fino almeno alla davvero debole Carta sociale europea del 1961) manchi il versante sociale (una spiegazione legata alla impossibiltà di attiavre meccanismi giudiziari in campo sociale è affacciata da Sperduti).

3. Il problema diventa eclatante più tardi, quando si verificano cambiamenti che hanno fatto parlare (Giubboni) di “metamorfosi”. La metamorfosi è dovuta all'iruzione di nuovi modelli politici ed economici mondiali. A partire dagli anni ‘70, e via via in maniera crescente negli anni 80 e 90, la flessibilità dei cambi, la creazione di un libero mercato dei capitali, la crescita della liberalizzazione degli scambi, la delocalizzazione delle produzioni (insomma tutti i più generali meccanismi della globalizzazione) rendono via via più difficile mantenere politiche keynesiane e Stato sociale all'interno e fanno emergere pubblicamente le contraddizioni, determinando l'intensificarsi continuo di difficoltà per i diritti sociali entro gli stati.

Mentre le carenze dei trattati impediscono che politiche di realizzazione dei diritti sociali siano svolte a livello europeo, gli Stati, che rimangono padroni e responsabili in questo campo, espropriati come sono sempre più dallo sviluppo del mercato interno e dalle politiche commerciali esterne della padronanza della politica economica trasferita alle sedi comunitarie, sono nel contempo limitati e vincolati dai limiti finanziari e condizionat i nelle loro scelte (per questi modelli di funzioni nei quali si può analizzare il cosiddetto “declino dello Stato”, v. Allegretti 2002, p. 224 ss.; partic. chiaro su questo legame politica economica-regolazione sociale Faugère cit. ivi; ma v. anche Luciani, in Annuario 1999, p. 537; l'argomento centrale è il legame disponibiltà delle risorse-soddisfazione dei diritti che appartiene eminentemente alla natura stessa della maggior parte dei diritti socvali).

Alle insufficienze delle norme primarie e di quelle derivate degli ordinamenti comunitari non può sopperire l'orientamento pur creativo della giurisprudenza della Corte di Giustizia. In effetti, a essa è normalmente accreditato di aver introdotto nel diritto comunitario il riconoscimento dei diritti fondamentali e di aver così fatto conseguire un grande progresso, importante sia sul piano teorico-costituzionale che pratico per quanto riguarda alcune salvaguardie specifiche dei diritti.

Tuttavia è sempre da ricordare che questo riconoscimento ha dovuto fare i conti col fatto che gli unici diritti davvero fondamentali per la Comunità secondo il diritto primario dei trattati sono le quattro libertà economiche (e non i diritti personali né i diritti legati alla giustizia sociale) e i principi della lbera concorrenza e del mercato sono gli scopi suprirori dell'intero edificio comunitario. E quindi già anche i diritti civili e le libertà (diritti di prima generazione) trovano come si sa una sorta di subordinazione alle finalità prevalenti della Comunità - si ricordino le sentenze Groener e Grogan (Cartabia) -.

Inoltre, nel campo specifico dei diritti sociali la giurisprudenza della Corte è molto meno significativa. E' vero che essa riconosce che anche la proprietà e l'impresa, riconosciute come libertà fondamentali, sono ritenute legate a una funzione sociale e perciò assoggettabili a limiti e vincoli per scopi di interesse generale nei limiti del criterio di proporzionalità (sent. Hauer e Schraeder). Ma ben più raramente delle libertà e dei diritti civili i diritti sociali trovano sanzione in sentenze della Corte. Come è stato notato anzi (da noi: Giubboni), i diritti sociali sono sottoposti ad una “infiltrazione” del diritto della concorrenza e del mercato che ne altera la consistenza (giurispr. Dassonville e soprattutto Cassis de Dijon, pur attenuata in Keck e Mithouard e altre). Mentre assai più raramente - a parte i casi sulla parità uomo-donna con la loro base particolare nei trattati - sono oggetto di riconoscimento diretto: i casi migliori sono le più recenti pronunce riguardanti la previdenza sociale (Albany) e il diritto a ferie retribuite (BECTU) ma vi sono casi meno apprezzabili come in materia di collocamento. E' significativo che la BECTU fondi quel diritto – nonostante il richiamo dell'Avvocato Generale alla Carta di Nizza – sul diritto secondario della Ce e non sulle norme primarie.

E - dati i limiti della Convenzione - naturalmente non possono almeno direttamente influire sui diritti sociali gli indirizzi della Corte europea dei diritti dell'uomo.

4. Il culmine del processo di erosione si tocca ovviamente con i vincoli finanziari imposti dal Trattato di Maastricht e coll'allargamento delle politiche di liberalizzazione negli anni ‘90.

Si avvia però proprio allora una revisione critica, che - iniziata con la Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (1989) - tocca il livello normativo primario a cominciare dal Trattato di Amsterdam e prosegue poi, in particolare con le prospettive aperte dalla “indivisibilità” dei diritti che sta a base della Carta di Nizza.

Tuttavia, come molti hanno notato, l'andamento complessivo rimane quanto meno perplesso e ricco di ambiguità . Il richiamo alla cartet sociali del consiglio d'Europa e comunitaria è debole nella forma e per i contenuti; i principi sui diritti fondamentali recepiti nell'art. 6 del Tr. UE sono in misura molto incerta estensiibili ai diritti sociali: si cita il principio dello stato di diritto ma non quello dello Stato sociale; le finalità dell'Unione e della Comunità riguardano il campo sociale con espressioni molto sfumate (progresso sociale, elevato livello di occupazione e non piena occupazione) le norme più direttamente riguardanti le politiche sociali (136 ss.) impongono la coerenza di queste con la politica economica e non viceversa e comunque le sanzioni per la loro osservanza sono deboli; l'azione della Comunità resta di complemento e di sostegno; gli interventi in materia sanitaria e di istruzione sono marginali e soprattutto in tutti i campi del sociale le norme puntigliosamente escludono l'armonizzazione . I livelli di tutela del lavoro dell'art. 137 sono chiamati “minimi” e non “essenziali” e ciò sottolinea il fatto che l'uniformazione tende vesro il basso (al contrario delle credenze dei fondatori).Si giustifica così la nota conclusione di Luciani che non diritti sociali ma obiettivi per le politihe dell'Unione sono contenuti nei trattati e che i diritti della seconda generazione sono ridotti come un tempo a riflessi del diritto obiettivo. Paradossalmente, dunque, l'UE ripercorre a cent'anni di distanza il percoso per generazioni diverse e successive di diritti già battuto dagli stati e i i diritti sociali rimangono statali

Accenni di revisione, seppure debbano dirsi globalmente esitanti, si trovano in questi ultimi anni anche nelle politiche sociali della Comunità e in aperture della giurisprudenza. Le prime risultano più che altro affidate - nonostante che in qualche campo non manchi all'Unione, in virtù di singole norme dei trattati, la possibilità di dettare agli Stati prescrizioni minime applicabili progressivamente - non già all'armonizzazione delle legislazioni nazionali ma a quei nuovi strumenti, in via di estensione, denominati “metodo aperto di coordinamento”, che si limitano all'indicazione agli Stati di orientamenti per le loro politiche la cui osservanza è poi soggetta a blande forme di verifica da parte degli organi comunitari.

Quanto alle aperture della giurisprudenza della Corte di giustizia, esse sono valutabili in termini più o meno favorevoli (e infatti anche i commentatori presentano un ventaglio di letture) secondo che si ponga l'accento sull'uno o sull'altro di orientamenti già ricordati non sempre conformi e sulle diverse argomentazioni, più o meno di principio e più o meno derogatorie o di specie, svolte nelle varie pronunce (si pensi prorpio alle decisioni in tema di collocamento, di previdenza, di diritto alle ferie e ad altre).

E' poi da valutare l'influenza dovuta alla Corte europea dei Diritti dell'uomo, che da un lato attinge sicuramente nella sua giurisprudenza un “tono costituzionale” più alto (Panunzio), dall'altro ha però come detto meno occasioni dirette di svolgersi nei confronti dei diritti sociali.

5.. Non sembra comunque che i dati di fondo siano davvero mutati.

La filosofia dell'Unione vede ancora un impianto economicistico e una “superiorità” dell'economia sulla politica. La normazione e le pratiche dell'Unione sono ancora dominate dalla superiorità “costituzionale” dei principi della concorrenza e del mercato, che subordinano a sé i diritti fondamentali e, ovviamente, più di tutto i diritti sociali, che per genealogia, tradizione e struttura si legano più d'ogni altro all'azione positiva dei poteri pubblici.

Le possibilità di miglioramento in via applicativa potrebbero essere riposte, per il momento, oltre che nell'influenza delle proclamazioni della Carta di Nizza - che però anch'essa sembra assegnare uno statuto assai forte ai diritti di proprietà e di impresa (sorprendentemente, date le aperture della giurisprudenza sulla funzione sociale) e in campo sociale soffre, pur contenendo alcune aperture considerevoli, soffre di notevoli limitazioni - in una più piena strumentazione, con riguardo ai diritti sociali, dei piani annuali da adottare nell'ambito del metodo aperto di coordinamento.

Sul piano giurisprudenziale, si potrebbe confidare in sviluppi ulteriori degli orientamenti recenti volgenti in senso più positivo per i diritti e le politiche sociali, che potrebbero essere aiutati da un franco ricorso alla Carta di Nizza, nei cui confronti la Corte di Giustizia sembra però ancora esitante, nonché da una più decisa sfida concorrenziale che può promanare dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.

6. Quanto alle prospettive di nuovo trattato cosiddetto costituzionale, esse non possono dirsi nell'insieme realmente innovatrici. Ancora una volta, non si può dire che la filosofia dell'Unione, malgrado l'inserimento della Carta dei diritti e altre utili riforme, sia veramente cambiata (Allegretti, in Democrazia e Diritto , n. 2/2003) . La formulazione dei diritti sociali soffre dei limiti precedenti (l'apporto maggiore sarà dato dal fatto che la Carta di Nizza assumerà valore direttamente normativo). E le politiche concrete codificate nella parte III del Trattato sono le stesse del passato e, paradossalmente, sono dichiarate prevalenti sui principi delle parti I e II.

In questa situazione, starebbe alla critica scientifica e politica il proporre nuovi traguardi, anche da assicurare con future modifiche dei trattati - che purtroppo non vengono facilitate dalle disposizioni sulla revisione contenute nella parte IV del progetto all'esame della CIG. -.

Ragionando a lume di concetti giuridici affinati, sembrerebbe che l'indicazione più conforme a una logica istituzionale generale consisterebbe nel porre tra le competenze dell'Unione, pur senza pensare di trasferirle i compiti degli Stati destinati a soddisfare i diritti sociali (il che non pare augurabile) quella di determinare, con adeguate procedure democratiche, i livelli essenziali (e non minimi) di questi, con il duplice effetto di incorporarli alle politiche monetarie ed economiche europee e di restituire agli Stati la possibilità e il dovere di realizzarli.

Da parte di una classe scientifica consapevole di dover suggerire soluzioni limpide ed efficaci - basate, in questo caso, sul valore metagiuridico ma anche sulla consistenza giuridica dei diritti sociali concepiti come diritti fondamentali - l'indicazione di questa soluzione sembrerebbe naturale. Essa può parere però dotata di una praticabilità politica scarsa alla luce delle resistenze rivelate da tutta la storia dell'Unione e dal persistente atteggiamento di alcuni Stati-membri (in particolare il Regno Unito e altri paesi del Nord), rinforzati le une e gli altri dall'accesso all'Unione dei nuovi membri dell'Est Europa, dotati di politiche sociali di livello molto elementare. Per cui può apparire come un'indicazione, se non rinunciabile, almeno da rinviare a tempi medio-lunghi.

In questo caso, guardando al breve termine, si può pensare (con Giubboni 2004) di determinare per il rispetto dei diritti fondamentali almeno dei punti di riferimento specifici (benchmarks) da introdurre nei piani annuali previsti nell'ambito del metodo aperto di coordinamento e di procedere, comunque, per gradi e tenendo conto delle condizioni economiche e politico-sociali dei vari Stati-membri - secondo un metodo comunitario sperimentato -. E potrebbe essere eventualmente saggiata, in questo quadro, la possibilità stessa di adottare anche nel campo delle politiche sociali lo strumento delle cooperazioni rafforzate previste dal trattato.

Indicazioni bibliografiche

Nella sconfinata letteratura, soprattutto straniera, si indicano, tra gli scritti di autori italiani:

Cartabia, Principi inviolabili e integrazione europea, Giuffrè 1991

Luciani, Diritti sociali e integrazione europea, in Annuario 1999 dell'AIC

Bifulco, Cartabia, Celotto, L'Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, Il Mulino, 2001

Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, Il Mulino 1993;

Bronzini, la Costituzione europea e il suo modello sociale: una sfida per il Vecchio continente, in Democrazia e Diritto, n. 2/2003

Sciarra, Diritto del lavoro e regole della concorrenzain alcuni casi esemplari della Cg, in Diritto del mercato del lavoro, n. 3/2000.

Per un'indagine che ripercorre tutte le precedenti e contiene molta e scelta bibliografia:

Giubboni, Diritti sociali e mercato, Il Mulino 2003 (delllo stesso a. v. anche Diritti politiche sociali nella crisi europea, Working papers “Massimo D'Antona”, Univ. di Catania 2004).

Fra i contributi di chi introduce la riunione:

Allegretti, Diritti e Stato nella mondializzazione, Città aperta 2002

id., I diritti fondamentali fra tradizione statale e nuovi livelli di potere, in Democrazia e Diritto, n. 4/221, e in I diritti umani tra politica filosofia e storia, a cura di Barcellona e Carrino, Guida 2003

id., Il senso d'Europa nel progetto della Convenzione, in Democrazia e Diritto n. 2/2003.

La giurisprudenza più rilevante della Corte di Giustizia è citata in Cartabia, ivi, e in Giubboni, ivi.