Natalino RONZITTI formula innanzitutto un rilievo che è alla base della sua trattazione: il rapporto fra le istituzioni comunitarie è una relazione in divenire, in itinere, come d'altra parte è in via di sviluppo il processo di unificazione europea, da cui le istituzioni comunitarie hanno avuto origine. Infatti, i trattati istitutivi delle comunità europee hanno da sempre subito revisioni di sicuro interesse. Facendo riferimento alla CEE e all'EURATOM, non si possono dimenticare, fra l'altro, le modifiche prodotte nel 1970 e 1975, in relazione alle risorse proprie e ai poteri del Parlamento in materia di bilancio; la riforma del 1986, con l'Atto unico istitutivo del Mercato interno europeo; la previsione di un'Unione economica e monetaria dettata dal Trattato di Maastricht del 1992. E' in questo incessante processo che si inserisce il Trattato di Amsterdam del 1996.

Il Trattato di Amsterdam, e quello di Maastricht, hanno introdotto modifiche fondamentali al trattato istitutivo della Comunità. Essi infatti - prevedendo l'"Unione europea" e la "moneta unica" – hanno inciso in modo assai rilevante sugli Stati membri, sottraendo loro, e conferendo alla Banca centrale europea, quel pilastro (e simbolo) della sovranità statale che è rappresentato dalla potestà di emissione monetaria. Inoltre con il Trattato di Amsterdam sono state invece impostate due fondamentali politiche europee. La prima è quella della cooperazione rafforzata: in una Comunità di quindici Stati, e che in futuro sarà forse composta da venti o venticinque membri, gli Stati che vorranno procedere più speditamente sulla via dell'integrazione lo potranno fare mediante un processo che, disciplinato dai trattati comunitari, le istituzioni sono chiamate a dirigere. La seconda è la giuridicizzazione del terzo pilastro (giustizia e affari interni). Non c'è più in materia la disciplina prodotta dalla sola cooperazione intergovernativa, sorta dalla stipula di convenzioni fra Stati membri: le Comunità sono ora chiamate ad adottare atti organici; e questi ultimi assomigliano, almeno sino a un certo punto, agli atti adottati nel trattato istitutivo della Comunità europea.

La struttura dell'Unione Europea è una struttura unica, che si articola in tre pilastri: il primo è quello delle Comunità europee, cioè le tre comunità integrate; il secondo è quello della politica estera e sicurezza comune, il terzo è quello della giustizia e affari interni. L'Unione europea che cos'è? Essa non è altro che l'involucro (e il collante) che tiene insieme questi tre pilastri. E nel Trattato di Maastricht esistono delle clausole, iniziali e finali che danno sostanza e significato a questo collante. Quando ad esempio un nuovo Stato entra a far parte dell'Unione esso non potrà scegliere a discrezione fra uno dei tre pilastri: il nuovo Stato diventa automaticamente membro di tutti e tre i pilastri. Si spiega perché l'art. 3 del Trattato afferma che l'Unione dispone di un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei propri obiettivi, rispettando e sviluppando l'acquis communautaire. Si vuole in sostanza che questo quadro istituzionale unico riesca a tenere insieme tutto l'edificio comunitario.

Sin qui il quadro formale, disegnato dai trattati. Bisogna però dire che la realtà è differente: i tre pilastri hanno caratteri distintivi peculiari. Ciò è ampiamente dimostrato dalle funzioni della Corte di giustizia. Quest'ultima svolge infatti un ruolo che è notevole per quanto riguarda il primo pilastro ed assai significativo in relazione al terzo pilastro (giustizia e affari interni); ma non svolge nessun ruolo in relazione al secondo pilastro (cioè la cooperazione in materia di politica estera e difesa), che sinora ha rappresentato una materia di competenza puramente intergovernativa. Riflessioni analoghe vanno sviluppate in merito alle funzioni del Parlamento europeo, che sono assai avanzate in relazione al primo pilastro, decisamente carenti sugli altri due.

Va detto che la Corte di giustizia per lungo tempo ha svolto un controllo finalizzato ad assicurare la democraticità dell'edificio comunitario, esercitando un ruolo di supplenza del Parlamento europeo; questo perché il controllo politico da parte del Parlamento all'origine è stato insignificante e, in prosieguo, comunque assai modesto. Ma ancora oggi, come risulta dalle norme istitutive del Trattato, e dallo Statuto della Banca centrale, il controllo sulla BCE è affidato alla Corte di giustizia. In sostanza la BCE, istituita sul modello della Bundesbank, è stata blindata: per escludere intromissioni di carattere politico, essa è sottratta ad ogni controllo del Parlamento europeo.

Per quanto riguarda invece il secondo pilastro, mentre il ruolo del Parlamento europeo appare piuttosto modesto, non rileva nemmeno un ruolo di supplenza da parte della Corte di giustizia. Quest'ultima, infatti, può incidere solo su atti che risultino giuridicamente vincolanti. Peraltro è questo un contesto in cui più che le impalcature costituzionali conta l'azione, e su questo versante sinora l'Unione è stata piuttosto inerte.

L'Unione europea conta ovviamente degli organi di governo. Fra questi, quello che tiene insieme tutti e tre gli edifici è un organo intergovernativo: il Consiglio europeo. Esso è composto da capi di Stato e di Governo ed ha nei confronti del Parlamento europeo solo l'obbligo di presentare una relazione, sulla quale però non si innesta alcun rapporto fiduciario. Va detto che il motore dell'edificio comunitario risiede nel Consiglio europeo, che emana i grandi indirizzi della politica europea.

Vi sono delle disposizioni piuttosto interessanti, che sono state inserite con il trattato di Amsterdam, in virtù delle quali il Consiglio, nella composizione dei capi di Stato e di governo, agisce insieme ad altri organi dell'Unione: il riferimento va all'art.7, che riguarda la sospensione di uno stato membro che abbia violato in modo grave i diritti dell'uomo. Bisogna dire che per una Comunità che si vuole indirizzata in senso federale questa è una disposizione decisamente singolare. La sospensione dell'esercizio del diritto di voto, o addirittura l'espulsione di uno Stato membro, è previsione frequente nell'ambito di una organizzazione internazionale: non può però aver luogo in una organizzazione di carattere federale. Questa norma in realtà si spiega come clausola di salvaguardia nei confronti di quei Paesi dell'Est europeo di cui, da una parte, si prospetta a breve l'ingresso nell'Unione, dall'altra, si paventa il ritorno a politiche illiberali, in quanto contrarie ai diritti dell'uomo. Quando il Consiglio decide in materia lo fa su proposta della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo.

Per quanto concerne la procedura di emendamento dei trattati intervengono Commissione, Consiglio e Parlamento europeo. Egualmente nella procedura di ammissione intervengono Consiglio, Commissione e Parlamento europeo: quest'ultimo decide a maggioranza assoluta e, votando un parere difforme, può bloccare l'ammissione di nuovi Stati; poiché il Consiglio decide all'unanimità, anche un solo voto contrario può bloccare l'ammissione di nuovi Stati. Questo è stato il meccanismo attraverso il quale si è impedito per lungo tempo alla Turchia di candidarsi all'ammissione all'Unione europea; oggi la Turchia è ufficialmente "Paese candidato" all'ammissione, ma continua a pendere su di essa la spada di Damocle del Parlamento europeo: esso, infatti, votando un parere difforme, potrebbe bloccarne l'ammissione.

I poteri delle istituzioni variano da pilastro a pilastro.

Sono abbastanza sistematizzati per quanto riguarda il primo pilastro che è quello più sviluppato. Qual è il rapporto istituzionale che si è qui prodotto? Si cerca di realizzare un rapporto fiduciario fra Parlamento europeo e l'esecutivo (organo bicefalo perché composto dalla Commissione, che è un organo di individui, nominati di comune accordo fra gli Stati membri, e il Consiglio, che è invece un organo di Stati). Sulla strada della realizzazione di un vero e proprio rapporto di fiducia fra Parlamento e Commissione si sono fatti dei chiari passi avanti: in virtù dell'art.214, ult. co., del Trattato sulla Comunità europea (nella versione emendata dal Trattato di Amsterdam) i membri della Commissione e il Presidente sono soggetti collettivamente ad un voto di approvazione del Parlamento europeo. Di questa investitura, introdotta dal Trattato di Amsterdam, sa qualcosa la Commissione Prodi che, trovandosi a fronteggiare una maggioranza parlamentare di centro-destra, quindi con una differente estrazione politica dalla sua, ha dovuto conquistare l'approvazione del Parlamento.

Il Parlamento europeo ha inoltre la possibilità di sfiduciare l'esecutivo, attraverso una mozione di censura (art.201 del Trattato): se la mozione di censura (che si vota a scrutinio pubblico, non prima di tre giorni dal deposito) è approvata a maggioranza dei 2/3 dei membri che compongono il Parlamento europeo, i componenti della Commissione debbono abbandonare le loro funzioni. E' da dire comunque che nella storia del Parlamento europeo una mozione siffatta (sebbene presentata quattro volte) non è mai stata approvata. La ragione è semplice: il Parlamento poteva sfiduciare la Commissione, ma siccome questa era designata di comune accordo dagli stati membri, in ciò essa radicava la sua forza. E' noto però che il Parlamento è riuscito comunque a far dimettere la Commissione Santer, in seguito a scandali che sono sorti intorno al comportamento di alcuni membri della Commissione.

In merito ai poteri di bilancio è indiscutibile la loro importanza ai fini della qualifica del Parlamento europeo. Anzi alcuni studiosi hanno significativamente rilevato che il Parlamento europeo è rimasta una delle poche assemblee rappresentative che negli ultimi tempi hanno visto aumentare, anziché ridurre, i poteri di bilancio. Va detto però che in questa materia il P. controlla le spese ma non le entrate. Queste ultime sono rigorosamente predeterminate dai trattati, attraverso il sistema delle risorse proprie (che, per inciso, ormai "proprie" non sono, dal momento che una quota consistente è direttamente imputata a carico degli Stati membri). Viceversa in materia di spesa il Parlamento ha conseguito poteri assai incisivi. Attualmente, in virtù dell'art.272, paragrafo 8, può rigettare a maggioranza dei 2/3 il bilancio e costringere il Consiglio a presentarne uno nuovo; in questo caso la Commissione dovrà accontentarsi di spendere 1/12 delle risorse, secondo le procedure stabilite dal Trattato. Si tratta di una prassi non insolita: l'esercizio provvisorio del bilancio si è verificato in due circostanze (1980 e ‘82).

Per quanto riguarda la procedura di formazione delle norme essa si svolge mediante un procedimento triangolare in cui intervengono Consiglio, Commissione e Parlamento. Con il Trattato di Amsterdam è stata valorizzata la procedura di codecisione Parlamento-Consiglio a scapito di altri meccanismi, come la procedura di cooperazione (che rimane nei trattati solo per ciò che riguarda l'Unione economica e monetaria). Deve però essere sottolineato che, rispetto agli ordinamenti interni, al Parlamento europeo non spetta un potere di iniziativa: quest'ultima potestà spetta alla Commissione.

Dove invece si è incentrato un bilanciamento del potere degli esecutivi è nel controllo giurisdizionale, che è diventato assai incisivo e pregnante.

Il sindacato da parte della Corte di Giustizia delle Comunità si espleta attraverso la procedura di infrazione. Attraverso essa la Commissione o uno Stato membro (ma quest'ultimo difficilmente assume l'iniziativa, per motivi di opportunità politica) possono trascinare uno Stato innanzi alla Corte di Giustizia delle Comunità europee per violazione di una norma comunitaria. Si tratta di una procedura che purtroppo l'Italia conosce assai bene, giacché il nostro Paese è stato più volte oggetto di giudizio di infrazione, spesso per la mancata trasposizione delle direttive nell'ambito dell'ordinamento interno entro i tempi dovuti. In merito bisogna dire che frequentemente all'Italia è mancata una adeguata opera di negoziazione politica in seno alla Commissione, al momento della formulazione della normativa comunitaria; salvo poi accorgersi – ma quando la direttiva è ormai stata adottata – che essa è inappropriata: il caso esemplare è quello della recente, contestata direttiva in materia di biotecnologie.

La Corte di Giustizia ha un ruolo assai importante anche in merito al controllo della legittimità degli atti e ai ricorsi in carenza, cioè i ricorsi finalizzati a costringere la Comunità ad agire.

In merito alla moneta unica va fatta un'osservazione preliminare. E' noto che uno dei massimi simboli della sovranità statale è quella monetaria: ebbene, in questo contesto le banche nazionali sono ormai ridotte a organi sussidiari della BCE. Infatti, lo spazio che residua a favore delle banche nazionali è – aldilà dei desideri dei governatori – assai esiguo: permangono spazi in materia di vigilanza sugli enti creditizi, ma, per tutto ciò che concerne la politica monetaria, la BCE gode di una potestà esclusiva. Inoltre anche il potere del Parlamento europeo è assai ristretto: può esprimere parere riguardo alla nomina dei membri della BCE; quest'ultima è obbligata a presentare una relazione all'Assemblea parlamentare su cui può innestarsi un dibattito interno; ma per il resto la BCE deve vivere – sul modello delle Bundesbank – in una condizione di splendido isolamento.

La BCE è obbligata dal trattato istitutivo a vincolare la sua azione all'obiettivo fondamentale della difesa della stabilità dei prezzi. Tuttavia, per la consapevolezza dei pericoli che una politica monetaristica rigida avrebbe comportato su questioni di grande impatto sociale (come la disoccupazione), immediatamente dopo la creazione della BCE si è pensato di avviare un dialogo fra essa e le altre istituzioni europee. Sicché il Consiglio europeo di Colonia ha istituito un forum in cui sono rappresentati Consiglio, Commissione, Banca centrale e parti sociali, che attivano sulle questioni suddette una concertazione.

In relazione alla crescita dei poteri della Comunità viene subito in considerazione l'art.308 del Trattato (ex art.235), che codifica la teoria dei poteri impliciti della Comunità. Tale disposizione innesta un procedimento triangolare - consistente nella delibera del Consiglio all'unanimità; proposta della Commissione; consultazione del Parlamento europeo - qualora un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del Mercato comune, uno degli scopi comunitari, senza che il trattato abbia previsto i poteri di azione. L'art. 308 evita dunque che si faccia ricorso alla ordinaria procedura di emendamento del Trattato, tagliando completamente fuori i parlamenti nazionali che, viceversa, nella normale procedura di emendamento, mantengono una particolare incidenza, dovendosi autorizzare le ratifiche delle revisioni. D'altra parte con la procedura ex art.308 sono assai limitati anche i poteri del Parlamento europeo, il quale non può bloccare la procedura potendo solo esercitare poteri consultivi. La norma si spiega con la circostanza che il parlamento europeo nel 1958 era un'assemblea i cui membri erano designati con una procedura di II grado; da qui la scelta di premiare l'efficienza a scapito della democrazia. Si tratta di un indirizzo che poteva essere comprensibile quarant'anni fa, ma è sicuramente meno giustificabile oggi che il Parlamento europeo è eletto a suffragio universale.

La norma dell'art.308 ha prodotto importanti risultati (per esempio in materia ambientale molte direttive antecedenti all'Atto Unico sono state prese in virtù di essa). Oggi però l'importanza di questa procedura è fortemente sminuita per l'opposizione di un Paese membro, la Danimarca. Il governo danese nel 1980 ha presentato un memorandum alla Commissione in cui chiedeva di bloccare il ricorso all'art.308 per instaurare nuove politiche comunitarie, indicando, per queste necessità, il ricorso alla strada maestra dell'ordinaria procedura di revisione del Trattato. Va comunque notato che l'art.308 fa ancora parte integrante del Trattato: nulla vieta che in futuro – venendo meno l'opposizione danese – si possa ancora accedere alla procedura in esso prevista.

Dovrebbe invece godere di maggiori sviluppi il meccanismo della cooperazione rafforzata, che può essere esercitata nell'ambito del primo e terzo pilastro. La cooperazione rafforzata non rappresenta una procedura in deroga al Trattato, in quanto è in esso contemplata: ad esempio nelle materie del primo pilastro, il Consiglio decide a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione e parere del Parlamento. Gli Stati che attuano la cooperazione rafforzata hanno però due vincoli: non possono derogare all'acquis comunitario, cioè a quanto già acquisito con il processo d'integrazione; inoltre devono lasciare la porta aperta a chi è fuori della cooperazione rafforzata.

Esiste comunque la possibilità per gli Stati membri di opporsi al meccanismo della cooperazione rafforzata, attraverso ricorso al Consiglio europeo, nell'istanza che decide al massimo livello, cioè quella dei capi di Stato e di Governo. Il significato politico di questa procedura riecheggia il compromesso di Lussemburgo del 1966: la necessità che la nuova Europa, come sostenne all'epoca la Francia, non sia fatta dai burocrati della Commissione, bensì dagli Stati membri.

Il terzo pilastro riguarda la cooperazione in materia di giustizia e affari interni. A queste materie è stata aggiunta, con il trattato di Amsterdam, anche la cooperazione in materia di polizia e affari penali. Tali materie sono oggi in qualche modo uscite dall'ambito della cooperazione puramente intergovernativa, perché nel loro ambito si possono adottare atti giuridicamente vincolanti all'interno degli Stati, come le c.d. decisioni quadro.

Si può anche procedere mediante la normale cooperazione intergovernativa, cioè redigendo progetti di convenzioni di cui si raccomanda l'adozione degli Stati membri. E anche qui si è compiuto un passo avanti rispetto a Maastricht, perché non è necessario che la Convenzione sia ratificata da tutti gli Stati affinché entri in vigore: è sufficiente che essa sia ratificata dalla maggioranza dei quindici Stati membri.

Anche nell'ambito del terzo pilastro esiste un controllo della Corte di Giustizia, sia pure non così penetrante come nel primo pilastro; il Consiglio adotta gli atti su proposta di uno Stato membro o della Commissione e il Parlamento europeo esprime un parere. Qui dunque i poteri del Parlamento sono quelli della procedura di base del primo pilastro (prima delle modifiche intervenute).

E' significativo però che una parte del III pilastro sia ormai stata comunitarizzata: la materia dei visti, asilo, immigrazione, libera circolazione delle persone interessa oggi un titolo del Trattato. E' previsto un periodo transitorio di cinque anni in cui il Consiglio delibera all'unanimità, dopodiché esso decide, sempre all'unanimità, quali settori assoggettare alla piena comunitarizzazione, sicché l'atto viene innestato nel processo di integrazione europea. Avremo in questo caso avviato un sistema di codecisione da parte del Parlamento europeo e sarà rafforzata anche la competenza della Corte di giustizia (la competenza a titolo pregiudiziale è opzionale per quanto riguarda il terzo pilastro: lo Stato deve precisare se accetta questo tipo di competenza e indicare quali sono le Corti interne che possono far rinvio alla Corte di giustizia delle Comunità europea).

Per quanto riguarda il secondo pilastro (politica estera e difesa), tutte le riflessioni appena svolte appaiono inapplicabili: siamo nell'ambito delle competenze intergovernative che devono essere esercitate dai singoli Stati. C'è una ragione di fondo: questo secondo pilastro è stato fissato nei trattati piuttosto recentemente, cioè dall'Atto unico del 1986; prima la politica estera e di sicurezza comune (PESC) veniva attuata nell'ambito del Comitato Davignon e dei vertici dei capi di Stato e di Governo. Si è dunque nell'ambito della pura sfera politica ed è difficile, per non dire impossibile, che vengano adottati atti giuridicamente vincolanti (e d'altra parte non è che la politica estera e di difesa dello Stato italiano sia justiciable innanzi al Consiglio di Stato o alla Corte di Cassazione).

Tuttavia, se una posizione comune in materia di politica estera tocca gli interessi comunitari, tale posizione deve essere incanalata nel processo comunitario: per esempio, se gli Stati membri della Comunità europea decidono di adottare un embargo nei confronti di uno Stato terzo, poiché la materia della politica commerciale dipende dalla competenza esclusiva della Comunità, questa posizione comune deve essere incanalata nel processo comunitario (e quindi, ad esempio, viene adottato un regolamento), a norma dell'art.301 del Trattato. Ciò si è verificato nel caso dell'embargo comunitario avverso l'Iraq e la Serbia-Montenegro.

Per quanto riguarda gli altri organi della Comunità, la Commissione è associata al lavoro della Presidenza in materia di politica estera e sicurezza comune: essa può presentare proposte al Consiglio e richiedere anche una riunione d'urgenza. Il Parlamento europeo è informato dalla presidenza e dalla Commissione; può svolgere interrogazioni; può formulare interrogazioni al Consiglio; ma non va oltre questo. Non esistono poi in materia competenze della Corte di giustizia, a meno che una posizione comune venga incanalata nel processo comunitario. Resta ovviamente esclusa la possibilità di impugnare innanzi alla Corte una posizione comune: quel che si impugna è un atto giuridicamente vincolante, che traduce in norme comunitarie una posizione comune, a norma dell'art. 301 del Trattato.

Alcuni autori vedono nell'Unione europea una sorta di Stato prefederale o federazione in progress; Ronzitti però ravvisa sempre un cordone ombelicale fra Comunità e Stati. Questa impressione è rafforzata dalla constatazione che nel secondo pilastro il processo integrativo non è molto spinto: si fa sempre riferimento agli strumenti della cooperazione intergovernativa. Mentre nel terzo pilastro il riferimento è sempre alle convenzioni internazionali. Probabilmente questo processo d'integrazione in senso federale si apprezza non tanto nei rapporti fra le istituzioni, quanto nelle relazioni fra Unione europea e Paesi membri, ove sensibilmente si avverte la prevalenza del diritto comunitario sugli Stati.

Per quanto riguarda la sovranità monetaria anche qui si tratta essenzialmente di un fenomeno "giuridico" e non di un fenomeno strutturale. Se uno Stato in futuro deciderà di riappropriarsi della sovranità monetaria potrebbe farlo (ijn violazione dei trattati). Dunque il processo è davvero irreversibile? Nei trattati non c'è scritto nulla e la prassi non offre indicazioni in tal senso: la Svezia aveva tutti i requisiti per far parte dell'unione monetaria, ma non desiderava farne parte ed è stato escogitato un escamotage per consentirle di restarne fuori.

Il punto che non bisogna mai perdere di vista è che i rapporti fra le istituzioni comunitarie vanno apprezzati all'interno di ciascun pilastro, aldilà dell'art.3 del Trattato dell'Unione, che attribuisce all'Unione un quadro istituzionale unico. Se si vuole ammettere il quadro istituzionale unico bisogna però riconoscere che i poteri sono molto diversi fra pilastro e pilastro.

Certamente questi pilastri non sono delle monadi; al contrario c'è un osmosi fra pilastro e pilastro che non può che favorire il processo d'integrazione europea. Ciò soprattutto vale per i rapporti fra terzo e primo pilastro: una parte del terzo è infatti stata travasata nel primo, per quanto riguarda visti, asilo e immigrazione. Anche per quanto riguarda il secondo pilastro, posizioni comuni, cioè posizioni prese a livello politico dal Consiglio, possono essere incanalate nel processo d'integrazione comunitario. Indubbiamente questo spinge verso una configurazione della costruzione europea come un edificio prefederale o federazione in progress e verso l'armonizzazione di questo quadro istituzionale che, ci dicono i trattati, è unico.

Roberto NANIA pone l'attenzione sul rapporto dei tre saggi, commissionato da Romano Prodi, che è stato consegnato il 18 ottobre al Presidente della Commissione europea. Sembrerebbe emergere dalle considerazioni del rapporto sull'assetto istituzionale della Comunità una preoccupazione gravissima sulla sfida storica prodotta dall'allargamento della comunità. Mentre i cultori della scienza costituzionale si sono sempre preoccupati del deficit di democraticità delle istituzioni comunitarie, della possibilità di realizzare un rapporto fiduciario fra Parlamento e Commissione, della responsabilizzazione politica, improvvisamente viene fuori un rapporto che mette al primo posto delle questioni istituzionali comunitarie l'efficienza degli organi di governo.

Si parla per il 2000 di una riforma radicale non solo dell'assetto istituzionale ma anche dei principi fondamentali che finora hanno retto il funzionamento delle istituzioni: primo fra tutti il principio dell'unanimità. Il rapporto mette in evidenza la necessità di rompere il cordone ombelicale fra gli organi comunitari e gli Stati sul presupposto che gli organi comunitari non possono essere la proiezione degli Stati. Nania domanda innanzitutto se è plausibile quanto lascia immaginare il rapporto, cioè la rottura di questo legame Stati membri/organi comunitari. Inoltre si chiede se questo indirizzo non possa determinare un corto circuito: nel momento in cui il processo d'integrazione in senso federale sembra concretizzarsi, esso si scontra con l'ingresso di nuovi Stati. Ciò che non significa solo aumento numerico delle componenti della Comunità, ma anche integrazione di Stati che non offrono garanzie di compiuta assimilazione nei valori fondamentali intorno ai quali si è costruita l'Unione.

Gaetano AZZARITI, rileva come la ricostruzione proposta nell'introduzione di Ronzitti evidenzi un ruolo importante dei singoli Stati e dei Governi nazionali nel concreto modo di operare dei Trattati. Il che dovrebbe consigliare maggiore prudenza ai sostenitori delle tesi più spinte – ed attualmente molto diffuse – degli europeisti "euforici", che tendono a negare ogni ruolo ai singoli Stati nazione.

Con maggiore realismo appare necessario sottolineare come il processo di integrazione (ed in esso il rapporto tra le distinte sovranità) viaggi a diverse velocità. Molto avanzata è la cessione di sovranità degli Stati per quanto riguarda le fonti: un processo che data dal Trattato di Roma e dalla scelta della diretta applicabilità dei regolamenti comunitari (art. 189). Oltre alle fonti, anche in altri settori si è giunti ad una forte devoluzione di competenze sovrane agli organi comunitari (si pensi, da ultimo, all'unione monetaria ed alla creazione della Banca europea). Ma, assai meno significativa appare la cessione di sovranità sul piano dei rapporti politico-istituzionali. Improprio sarebbe allora non tenere conto della realtà nei suoi diversi aspetti.

Così, con riferimento espresso alle ipotesi di definizione di una Costituzione europea che superi quelle nazionali, Azzariti, ritiene che debbano considerarsi – oltre all'opportunità stessa di un progetto istituzionale che si proponga il superamento del costituzionalismo nazionale a favore di un vago costituzionalismo europeo, che appare spesso frutto di semplificazioni teoriche o di ideologismi politici – i concreti fenomeni e processi in corso. Così, evidenti appaiono le difficoltà che in una prospettiva di Costituzione europea, vengono frapposti dal mantenimento delle prerogative nazionali (e dei Governi in particolare) nell'ambito dei rapporti propriamente politici ed istituzionali. Le Costituzioni, infatti, sono in larga parte dedicate ad organizzare il raccordo tra i poteri (nonché alla tutela di diritti fondamentali), e la circostanza che non siano cedibili i diritti politici sul piano istituzionale rappresenta un ostacolo a qualunque discorso su ipotetiche costituzioni europee. D'altronde, analoghe riflessioni potrebbero proporsi con riferimento anche ai diritti fondamentali e alle difficoltà che la loro effettiva tutela costituzionale incontra a livello europeo.

Cesare PINELLI sottolinea la necessità di distinguere l'elemento prescrittivo dall'indagine sul funzionamento del sistema comunitario. Ronzitti ha seguito questa strada quando, in ordine all'accostamento al modello federale, ha separato i rapporti fra istituzioni comunitarie dai rapporti fra diritto interno e comunitario.

Pinelli condivide questa distinzione e la avvalora. Circa dieci anni fa una corrente di studiosi sollecitava la trasformazione del Consiglio dei ministri in una seconda Camera a livello comunitario. Una siffatta riforma, che sarebbe stata assai significativa, non ha avuto alcun esito; ciò conferma le analisi di Ronzitti riguardo le difficoltà di assimilare le istituzioni comunitarie al modello federale.

Altra questione è quella dell'accostamento del rapporto Parlamento europeo-Commissione al rapporto Parlamento-Governo: qui si ravvisa un'incessante marcia di avvicinamento alla forma di governo parlamentare. Anche per quanto riguarda il rapporto fra diritto interno e comunitario certamente le modalità assomigliano al modello federale. Non è però così in riferimento al potere giudiziario. Certamente la Corte di Giustizia si è assunta in via pretoria dei poteri significativi, poi riconosciuti dai trattati di Maastricht e Amsterdam; ma non è assolutamente possibile assimilarla alla Corte suprema americana. Se fosse così, dovremmo trattare le corti costituzionali nazionali alla stregua della corte di uno Stato membro statunitense: ciò è impossibile, perché le Corti costituzionali hanno rispetto alle Corti supreme un potere infinitamente maggiore.

Pinelli pone due domande. Secondo alcuni, il principio di sussidiaretà sarebbe stato introdotto nel Trattato sull'Unione Europea soprattutto per impedire un ricorso indiscriminato all'art.235, che nell'esperienza comunitaria aveva costituito un'arma potente e virtualmente illimitata per erodere la potestà degli Stati: condivide Ronzitti questa ipotesi? Il secondo quesito riguarda la norma sulla violazione grave e persistente dei diritti umani: non solo questa è una prova del fatto che non ci si trova innanzi ad uno Stato federale, perché in una forma di Stato siffatta tale disposizione sarebbe inammissibile, ma oltretutto ciò è previsto anche nel Consiglio d'Europa. Si immagini che uno Stato sia contemporaneamente membro del Consiglio d'Europa e dell'Unione europea e che in questo Paese si verifichi una violazione grave e persistente dei diritti umani; le procedure escludono, più o meno, le Corti e il potere giudiziario: decidono gli Stati. Cosa succede allora in questi casi? Ammettendo che gli Stati interessati siano membri di entrambe le organizzazioni decide il Consiglio d'Europa o l'Unione?

Ronzitti, riguardo la possibilità di recidere definitivamente all'interno dell'Unione il cordone ombelicale con gli Stati membri, sottolinea che tale questione era già stata posta sul tappeto all'epoca del Trattato di Amsterdam, senza però approdare a nulla. Ciò è avvenuto per una serie di problemi. Il principale è costituito dalla composizione della Commissione: se la Commissione continuerà ad allargarsi, come si dice, dai quindici attuali sino a venti o, addirittura, venticinque membri, la Commissione diventerà elefantiaca, con enormi difficoltà di funzionamento.

La preservazione dell'edificio comunitario, a questo punto, non potrà che passare attraverso il meccanismo della cooperazione rafforzata. Non si può tacciare di antidemocraticità tale sistema, perché esso non esclude affatto che Paesi in ritardo possano partecipare, in un secondo momento, a tali forme avanzate di integrazione. D'altra parte meccanismi analoghi non sono sconosciuti nemmeno agli Stati federali: come è noto, Portorico fa parte degli Stati Uniti ma con status diverso rispetto agli altri Stati.

Quando si parla di integrazione dei Paesi dell'Est bisogna ricordare che alcuni di essi sono assai sviluppati, ma altri potrebbero avere seri problemi e sul piano economico e sul piano dei diritti fondamentali. In questi casi la cooperazione rafforzata potrebbe essere una buona soluzione: è vero che si tratta di una sorta di discriminazione, ma è di carattere transitorio e avrebbe il pregio di non mettere a repentaglio la speditezza del processo d'integrazione. D'altra parte bisogna rammentare che il meccanismo di unione monetaria è ancora più rigido: in questo caso non si tratta infatti di un opzione volontaria offerta agli Stati; questi dovranno obbligatoriamente uniformarsi a parametri assai rigorosi e sostenere un esame, solo superato il quale entreranno a far parte della moneta unica.

In definitiva la costruzione europea è un edificio che ancora si basa sui trattati e vive sui trattati. Ciò è dimostrato in varie circostanze, come nel caso dell'art.235 (l'attuale 308, secondo la nuova numerazione): come accennato, la Danimarca nel 1980 ha bloccato il processo di applicazione di questo articolo ed esso non ha più avuto storia. Contano i trattati e i rapporti politici fra gli Stati membri: certo nella Organizzazione per la sicurezza e cooperazione economica (OSCE) formalmente anche Stati esigui come S. Marino o il Principato di Monaco potrebbero bloccare una decisione comune; di fatto però questo non è mai successo perché sono sempre gli Stati più forti a condurre il gioco.

Nania richiama ancora la notizia secondo cui, laddove il presidente Prodi ha richiesto ai Commissari, sul presupposto che la Commissione non possa essere un'assemblea di delegati nazionali, l'impegno a dimettersi qualora egli lo reputi necessario. Si tratta ancora di una richiesta autonoma, non formalizzata nei Trattati, ma che certo instaura una convenzione che potrebbe avere un significato preciso nel senso della autonomia della Commissione dagli Stati. Si potrebbe a breve immaginare una richiesta (riuscita) di dimissioni del presidente Prodi a un proprio commissario?

Ronzitti obietta che bisogna vedere se questo meccanismo avrà successo. A proposito di dimissioni, il presidente della BCE doveva durare in carica otto anni e invece i governi hanno richiesto che durasse in carica quattro anni (si è detto per motivi di età). Ciò ha prodotto una chiara violazione del Trattato da parte degli Stati che in realtà continuano a fare quello che vogliono. Questo succede perché e' difficile spezzare il legame fra Stati e Comunità.

D'altra parte, come detto, esistono dei sistemi d'integrazione differenziata che sono legittimi in base ai trattati e che potrebbero preludere ad un rafforzamento dell'Unione. Inoltre, per quanto riguarda i diritti fondamentali, bisogna rilevare un indiscutibile progresso sul piano dell'integrazione, in quanto è in via di realizzazione una Carta dei diritti fondamentali, la cui redazione, al vertice di Colonia, è stata affidata ad un gruppo di lavoro.

In ordine al legame tra la redazione di una catalogo di diritti inviolabili e la natura costituzionale dei Trattati, Ronzitti rileva come la stessa Corte di Giustizia delle Comunità europee dà a questi ultimi valore costituzionale. Il fenomeno integrativo è in alcuni settori più spinto di quanto avviene negli Stati federali: per fare un esempio, il mutuo riconoscimento con riguardo alla libera circolazione delle merci è più forte nell'ambito dell'Unione europea di quanto avvenga negli stati federali. Se è vero, dunque, che la Corte di giustizia non può essere considerata un tribunale costituzionale in senso proprio, è altrettanto vero che tale organo si pronuncia su fenomeni che dimostrano un grado di integrazione abbastanza profondo.

Con riguardo all'art.235 (l'attuale art.308) del TCE quale chiave di espansione dell'ordinamento comunitario a settori nuovi, Ronzitti ricorda che l'uso di esso è possibile in materie soggette alla competenza concorrente e che, come detto, alcuni stati (la Danimarca tra tutti) hanno espresso la loro contrarietà all'utilizzazione di tale norma per fondare nuove politiche della Comunità.

Ronzitti prende dunque in esame l'art.7 del Trattato sull'Unione, e nota come esso preveda che la valutazione circa l'esistenza di violazioni che abilitano il Consiglio a sospendere alcuni dei diritti di uno Stato membro derivanti dai Trattati, compresi quelli di voto, è fatta dal Consiglio a livello di Capi di stato e di governo, dunque a livello del massimo consesso politico. E' evidente nel Trattato il legame con la Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo del 1950, richiamata dall'art.6. Ne discende che se uno Stato viola persistentemente i diritti dell'uomo così come sono sanciti dalla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, questo diventa un fatto rilevante anche per quanto riguarda l'Unione Europea; ciò che rileva è la differenza nella composizione degli organi competenti in un caso e nell'altro, perché un conto è il Comitato di Ministri del Consiglio d'Europa che comprende ormai un grande numero di paesi, un altro è invece il Consiglio dell'Unione Europea, il quale è un organo più elitario rispetto al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa e del quale fanno parte alcuni Stati che suscitano serie perplessità circa il rispetto dei diritti dell'uomo. Ronzitti ritiene che molto dipenderà anche da come verrà redatta la Carta dei Diritti Fondamentali, e quali saranno gli organi di garanzia di questi diritti fondamentali sanciti nella Carta. La Corte di Giustizia -che già applica i diritti dell'uomo in quanto principi comuni agli Stati membri – è stata associata alla redazione della Carta dei Diritti Fondamentali e quindi sarà necessario verificare se potrà entrare a far parte del processo di applicazione dell'art. 7. Per ora non è rintracciabile un disegno di tale natura, dal momento che gli Stati vogliono tenere saldamente nelle loro mani questo potere sanzionatorio, anziché affidarlo ad un organo imparziale quale la Corte di Giustizia delle Comunità Europee, la quale - specialmente con la sua giurisprudenza pretoria molto avanzata - potrebbe adottare decisioni di segno opposto alle valutazioni politiche degli Stati: ad esempio, potrebbe darsi che l'entrata della Turchia nella Comunità Europea si riveli politicamente opportuna e quindi a la decisione presa a livello di Consiglio di Capi di Stato e di Governo potrebbe essere completamente diversa da quella della Corte di Giustizia delle Comunità Europee.

Sergio PANUNZIO chiede a Ronzitti un chiarimento circa un suo dubbio sulla cooperazione rafforzata: può questa risolvere i problemi di sovraffollamento derivanti dal sopraggiungere di altri Stati, visto che nel sistema della cooperazione rafforzata l'accesso dei nuovi membri non può essere loro impedito?

Ronzitti conferma che giuridicamente l'accesso alla cooperazione rafforzata non può essere impedito (purché il nuovo stato aderente rispetti le decisioni di base e quelle già adottate nell'ambito della cooperazione rafforzata), ma politicamente le cose potrebbero presentarsi in modo differente. Per quanto riguarda l'Unione Monetaria, giuridicamente si può impedire a uno Stato il quale non rispetta quei parametri di far parte dell'Unione Monetaria, ma anche in tal caso il futuro non è così certo. Si supponga che l'Italia non rispetti più quei parametri: nulla è previsto con riguardo all'eventuale espulsione dal meccanismo. Esiste il cosiddetto Patto di crescita e di stabilità, in virtù del quale si può essere condannati a pagare una pesante sanzione di natura pecuniaria che viene acquisita al bilancio della Comunità: si finirebbe dunque per pagare due volte, dal momento che la presenza di inflazione dà luogo alla sanzione, mentre non è possibile uscire dall'Unione Economica Monetaria. Questo per dire che la concreta agibilità politica di tali meccanismi previsti nei Trattati è tutta da dimostrare. A tale proposito basti pensare come non sia infrequente la violazione da parte di uno stato del diritto comunitario allo scopo di forzare gli argini ed innescare dinamiche di mutamento normativo. Per fare un esempio, la Francia ha violato il diritto comunitario in relazione all'importazione di ovini dalla Nuova Zelanda perché questo era contrario ai propri interessi, violando un regolamento non per negligenza, ma in esecuzione della decisione politica diretta a portare la questione in seno al Consiglio dei Ministri e a far modificare il regolamento.

Paolo RIDOLA compie un'osservazione di carattere generale circa l'approccio allo studio degli assetti istituzionali comunitari, prendendo spunto da quello che pare essere il filo conduttore della relazione di Ronzitti, che si tratti di assetti istituzionali incomparabili rispetto a quelli elaborati, con riferimento agli ordinamenti statali, dalla teoria delle forme di stato e di governo. Ridola condivide pertanto l'approccio di Ronzitti, rilevando come, d'altro canto, il dibattito tra i costituzionalisti italiani su questi temi lasci complessivamente inappagati, poiché esso tende a cristallizzarsi intorno a due posizioni probabilmente senza via d'uscita. Da una parte, ci si imbatte spesso nel tentativo di appiattire lo studio delle istituzioni comunitarie su categorie concettuali peraltro di grande solidità e non prive di fascino, elaborate da oltre un secolo dalla dottrina costituzionalistica, ma modellate sulla realtà delle esperienze statali, e proprio la relazione di Ronzitti ha dimostrato che questa è una strada non convincente e forse improponibile. Dall'altra, è diffuso un atteggiamento concettuale speculare, quello di chi ritiene che tali elaborazioni e tali categorie abbiano raggiunto negli anni un livello tale di perfezione e di solidità, un livello così alto, sì da rendere improponibile di trasferire nella dimensione comunitaria concetti "luminosi", come quelli di costituzione, di legalità, di divisione dei poteri, di federalismo, etc. Ridola osserva che entrambe le prospettive sollevano perplessità, e denotano un vizio d'origine comune, la tendenza ancora forte fra i costituzionalisti a restare ancorati all'ottica della teoria dello stato, o meglio a una teoria della costituzione ancora essenzialmente ed esclusivamente riferita allo stato. Ridola dichiara di non condividere l'approccio di chi sembra ritenere che i processi di globalizzazione e di integrazione sovranazionale abbiano comportato una crisi inarrestabile delle categorie e degli istituti consolidati del diritto costituzionale. Se ci si colloca nell'ottica di una teoria della costituzione, che trascende l'esperienza storica degli ordinamenti statali, proprio lo studio della "costituzione" comunitaria può divenire per i costituzionalisti una sfida affascinante per la comprensione di trasformazioni profonde che sono in atto da qualche decennio nel costituzionalismo di questo secolo. Ridola accenna a due profili. La prima sfida è quella di un multilevel constitutionalism (secondo la felice espressione di Ingolf Pernice), di un costituzionalismo che tende a disporsi su più livelli "costituzionali" in un rapporto di comunicazione e di interdipendenza: il livello comunitario, quello statale e quello delle articolazioni regionali o federali. La seconda sfida è quella rappresentata da un assetto costituzionale chiamato a sorreggere un sistema di multiple demoi, secondo la definizione di Weiler: non c'è più un demos, che è stato il mito intorno al quale i costituzionalisti hanno costruito le loro elaborazioni teoriche, ci sono invece multiple demoi. Questo è un altro profilo assai interessante nell'approccio allo studio delle istituzioni comunitarie, le quali rappresentano un modello di ordinamento costituzionale ad elevato livello di complessità. Ma questo elevato livello di complessità non si inserisce in un quadro di trasformazioni del costituzionalismo non del tutto inedito nei suoi tratti essenziali, non rappresentano forse l'estremo approdo di tendenze di sviluppo in atto da alcuni decenni, con le quali conviene misurarsi certo con consapevolezza critica di studiosi, ma anche non senza fiducia?

Adele ANZON chiede a Ronzitti se ritiene che le entità sub-statali (Regioni, Stati membri, Stati federali e simili) abbiano, specie a seguito delle previsioni del Trattato di Maastricht, una qualche collocazione nella forma di Governo della Comunità e se comunque prevede che la loro rilevanza in sede comunitaria (ad avviso della stessa Anzon al momento estremamente modesta) potrà avere un qualche sviluppo nel futuro oppure continuerà ad essere sacrificata al famoso cordone ombelicale che lega direttamente (ed esclusivamente) la stessa Comunità (e l'Unione) agli Stati membri.

Ronzitti rileva come la raffigurazione del sistema comunitario quale insieme di ‘demoi molteplici' - di comune interesse per i costituzionalisti e gli internazionalisti - se da un lato indica una direzione di marcia rinvenibile in molti ordinamenti interni, dall'altro non nasconde elementi contraddittori al processo di integrazione. Per fare un esempio, il principio di sussidiarietà è stato inventato proprio perché la Comunità risultava troppo invasiva: l'accentramento, reso necessario dalla costruzione dell'integrazione, è ora da smantellare, ed infatti la direzione attuale è quella opposta. Ciò ricorda quanto avviene nelle Nazioni Unite (con speciale riguardo all'uso della forza nelle relazioni internazionali), dove si assiste ad un processo che dà la sensazione che gli stati vogliano riappropriarsi di qualcosa dopo averlo ceduto.

Per quanto riguarda la domanda della Anzon riguardante le comunità substatali (Regioni e Comuni), esiste una istituzione (il Comitato delle Regioni), ma è un organo di consultazione, provvisto di un peso di gran lunga minore del Comitato economico e sociale: prima addirittura si serviva del Segretariato di quest'ultimo. Sono stati fatti dei tentativi durante il negoziato di Amsterdam di rafforzare questo Comitato, ma quello che si è riusciti a fare è stato soltanto di dare al Comitato delle Regioni un Segretariato autonomo. Ronzitti esprime la convinzione che le Regioni possono far sentire la loro voce in due modi: primo, attraverso la cooperazione transfrontaliera, mediante intese a livello di enti omologhi siti a cavallo della frontiera. In secondo luogo, le Regioni ormai cominciano a far sentire la loro voce - ed in alcuni stati in maniera molto potente - nell'ambito delle Rappresentanze Permanenti: ad esempio, in quella tedesca i Länder sono molto potenti, tanto che un Ministro del Länd può far parte del Consiglio Comunitario, ed è stato modificato il Trattato proprio a questo riguardo. Per quanto riguarda l'Italia, qualche passo avanti c'è stato, perché ora le Regioni possono aprire degli uffici di rappresentanza a Bruxelles (prima ciò era negato, perché il Commissario di Governo impugnava le spese effettuate in proposito dalle Regioni). Le Regioni possono far sentire la loro voce attraverso le Rappresentanze Permanenti a Bruxelles nella misura in cui il loro Stato glielo consenta: per quanto riguarda i Länder, essi hanno una voce in capitolo piuttosto robusta nell'ambito della Rappresentanza tedesca. I Länder hanno una voce talmente potente che spesso il negoziato si blocca - specialmente in materia agricola - perché il rappresentante tedesco deve ascoltare la posizione dei Länder, quindi non si può progredire con il negoziato. Per quanto riguarda l'Italia, nell'ambito della Conferenza permanente Stato-Regioni si affrontano anche questioni di diritto comunitario; non è chiaro però fino a che punto la Conferenza riesca ad incidere sulla formazione della politica comunitaria.