L'attuazione degli obblighi comunitari: legge comunitaria e ruolo delle Regioni
Introduttore: prof.ssa Adele Anzon
30 marzo 2001

Resoconto redatto dal dott. Giuseppe Colavitti

Adele ANZON, considerato l'uditorio presente, ritiene di dover dare per ampiamente conosciuti i molteplici aspetti di incidenza del diritto comunitario sull'articolazione regionale dello Stato, e per quanto più in particolare riguarda il tema di oggi, il processo di progressiva e massiccia «comunitarizzazione» di settori sempre più ampi attribuiti nell'ordinamento interno alla competenza propria delle Regioni, nonché la vicenda che ha portato dall'esclusione di ogni intervento delle stesse Regioni al riconoscimento della loro competenza ad eseguire e ad attuare il diritto comunitario concernente le materie di loro spettanza.

Al fine di introdurre il dibattito odierno le pare invece più appropriato limitarsi a considerare gli svolgimenti di questo ultimo quinquennio, nel quale, all'accrescersi della «coscienza comunitaria» delle Regioni e dunque ad un loro maggiore dinamismo nelle «materie comunitarie», si sono accompagnate importanti novità sia sul piano legislativo sia su quello della giurisprudenza costituzionale.

Per apprezzare queste novità occorre però riassumere lo stato della questione quale si presentava agli albori del quinquennio considerato. Per ragioni di tempo non sarà possibile sfiorare, sia pure limitatamente alla posizione delle Regioni, le pur rilevanti connessioni del tema di oggi con quello della fase «ascendente» dell'elaborazione della normativa comunitaria.

In via di estrema sintesi, ricorda che la partecipazione regionale alla fase discendente si è realizzata, fin dall'inizio, in due differenti modi, o meglio, su due differenti livelli: da un lato, mediante il coinvolgimento delle Regioni nelle operazioni di adeguamento di competenza statale, effettuate principalmente con la legge comunitaria annuale; dall'altro, in sede regionale, mediante l'attività di esecuzione o di attuazione nelle materie di competenza regionale.

La partecipazione regionale all'attività statale non è certo senza significato perché, essendo, quella statale, la sede nella quale si fa il punto delle necessità attuative, e in cui si decidono, in concreto, i modi di attuazione degli atti comunitari, è anche la sede nella quale possono verificarsi per così dire «a monte» possibili interferenze tra le competenze statali e quelle regionali e dove quindi è utile per le Regioni essere presenti. Agli inizi del periodo da considerare, la posizione delle Regioni era descritta dall'art.10 della «legge La Pergola» che istituisce una sessione comunitaria semestrale della Conferenza Stato-Regioni, la quale, tra l'altro, esprime pareri obbligatori «sugli indirizzi generali relativi …all'attuazione degli atti comunitari che riguardano le competenze regionali», nonché sulle modalità di adeguamento in sede regionale. Si tratta di poteri consultivi non vincolanti dei quali è difficile valutare l'effettivo peso, sia perché incidono solo sugli «indirizzi generali» di attuazione - e non per esempio su singole tipologie di atti e tanto meno su singoli atti - sia perché sono condizionati alla previa informazione sul tipo e sulla consistenza della normativa da attuare, informazione per la quale la Conferenza resta dipendente dallo stesso Governo al quale deve esprimere i propri pareri.

Quanto poi ai poteri delle Regioni di eseguire o attuare, nei rispettivi ambiti, i diversi atti comunitari riguardanti materie di loro competenza, ricorda che tali poteri erano disciplinati fondamentalmente da tre atti legislativi ordinari statali: il D.P.R. n. 616 del 1977, la legge n.183 del 1987 (c.d. «legge Fabbri») e la c.d. «legge La Pergola» (legge n. 86 del 1989). Secondo tale normativa, l'attuazione regionale è consentita secondo due tipologie di interventi, corrispondenti alle due figure tipiche di fonti comunitarie di riferimento. Come si sa, tale tipicità si è attenuata nel tempo, ma questa impostazione è rimasta ferma ed è tuttora attuale.

Tralascia, per non complicare eccessivamente un quadro già di per sé non limpido, il problema della partecipazione regionale all'attuazione di atti comunitari diversi da regolamenti e direttive, in particolari delle decisioni del Consiglio e della Commissione (art. 6 «legge La Pergola»).

L'«applicazione» dei regolamenti comunitari è assegnata, nelle materie di competenza, alle Regioni dall'art. 6, comma 1 del D.P.R. n. 616/1977. Questa era ed è rimasta l'unica disposizione in proposito per quanto riguarda le Regioni. In particolare, all'inizio non si è avvertito e in prosieguo non si è ritenuto necessario affrontare il problema, messo in luce dalla sentenza n. 304 del 1987 della Corte costituzionale, dell'attuazione dei regolamenti comunitari non autoapplicativi, dei regolamenti che non richiedono cioè una mera attività amministrativa di esecuzione, ma una vera e propria attività normativa di attuazione. Secondo la Corte Costituzionale, anche tale attività spetterebbe alle Regioni.

Una normativa più ampia è dettata invece per l'attuazione delle direttive comunitarie, per la quale sono prescritte diverse forme. Innanzi tutto è prevista l'attuazione in via legislativa e ne è assegnata la competenza alle Regioni secondo il doppio regime dettato dall'art. 9 della «legge La Pergola» (nel testo ancora vigente nei primi anni novanta) rispettivamente per le materie di competenza esclusiva e per quelle di competenza concorrente, prevedendo solo per la prima competenza la possibilità di attuazione immediata da parte del legislatore regionale, mentre, per la competenza concorrente, l'intervento attuativo di quest'ultimo era subordinato all'entrata in vigore della prima legge comunitaria successiva alle direttive da attuare. Per entrambi i casi tuttavia era sempre fatto salvo l'intervento della legge statale per porre le disposizioni di principio vincolanti il legislatore regionale e ritenute necessarie per la corretta attuazione delle direttive. Questo doppio regime è stato oggetto di immediate e costanti critiche, che ritenevano ingiustificata la differenziazione del modo di operare del vincolo delle direttive sulle Regioni a seconda del tipo di competenza di incidenza.

Accanto all'attuazione delle direttive in via legislativa è prevista anche, sia per lo Stato, sia per le Regioni, una attuazione in via regolamentare e amministrativa distinta, a sua volta, in diverse ipotesi.

Per quanto riguarda le Regioni, nel periodo considerato, l'unica ipotesi di attuazione in via non legislativa, è quella contemplata dall'art.11 della «legge Fabbri» n. 183 del 1987, in ordine a materie non disciplinate da legge e non coperte da riserva di legge, nelle quali è consentita, oltre che al Governo, anche, appunto, alle Regioni in genere (e quindi a tutte le Regioni, e per ogni tipo di competenza) l'attuazione con regolamento o con atto amministrativo generale.

Altre ipotesi di attuazione in via regolamentare o amministrativa sono invece (unitamente a quella dell'art. 11 «legge Fabbri» ora esaminato) riservate allo Stato: la prima è quella a mezzo di regolamento c.d. «autorizzato» (il c.d. «regolamento di delegificazione»), e riguarda materie già coperte da legge ma non riservate alla legge (art. 4 «legge La Pergola»); il ricorso a tale regolamento dovrebbe in principio – ma vedremo subito quanto ciò sia problematico - ritenersi limitato all'ambito della competenza statale e operare sulla base di autorizzazione disposta dalla stessa legge comunitaria o anche dai decreti delegati conseguenti (ovvero da altra apposita legge). Infine, riservata allo Stato in ogni caso, e quindi, verosimilmente, anche nelle materie di competenza regionale, è l'ipotesi dei c.d. «adeguamenti tecnici», mediante decreti ministeriali, di direttive già recepite (cfr. art. 20, legge n.183 del 1987).

In ogni caso, come si sa, l'attribuzione della competenza attuativa alle Regioni non ha mai significato che tale attività fosse rimessa in toto alle Regioni medesime. Infatti, al riconoscimento di simile competenza facevano da contrappunto apposite previsioni legislative di poteri di ingerenza, nelle medesime sfere, riservati ad autorità statali. Si tratta di poteri sostitutivi da esercitarsi dal Governo nelle forme previste dall'art. 6, D.P.R. n. 616/77, e dall'art. 11 della «legge La Pergola» nel caso di «inattività amministrativa» regionale tale da comportare inadempimento degli obblighi comunitari. Inoltre, rimaneva riservata allo Stato, anche nelle materie «comunitarie», la generale funzione di indirizzo e coordinamento delle attività regionali (art. 4, D.P.R. 616 e art. 3, legge 382/1975, art. 9, comma 5, «legge La Pergola» per le direttive). Per quanto riguarda poi le facoltà di ingerenza nell'attività legislativa di attuazione di direttive, spetta alla legge dello Stato il potere di adottare norme di principio vincolanti per l'attuazione regionale, ed è previsto una sorta di potere sostitutivo per così dire «in prevenzione», mediante l'adozione immediata, in attesa delle apposite leggi regionali, di una normativa completa, anche di minuto dettaglio, con valore suppletivo rispetto alla sopravveniente legislazione regionale. Da notare che tale normativa può essere adottata dallo Stato non solo con legge, ma anche con regolamento di delegificazione, con ciò configurandosi una delle più criticate modalità di ingerenza statale, che è stata anche - come si vedrà tra poco - oggetto di una pronunzia della Corte costituzionale.

Questo intricato quadro normativo è stato integrato e in parte chiarito da alcune importanti sentenze della Corte costituzionale, le quali hanno razionalizzato il modello ricavabile dalla legislazione ricordata. Quanto al quadro generale dei rapporti tra Stato e Regioni negli «affari comunitari», la Corte ha dichiarato che nelle materie di loro competenza, l'applicazione dei regolamenti e l'attuazione della normativa comunitaria spetta in via di principio alle Regioni e l'ingerenza dello Stato deve considerarsi eccezionale e può essere consentita solo se ha un idoneo fondamento giustificativo nella necessità di perseguire, mediante interventi e strumenti di vario tipo, interessi nazionali territorialmente non localizzabili né frazionabili, oppure nell'esigenza di assicurare il tempestivo e corretto adempimento dei corrispondenti obblighi comunitari (compreso il caso di comprovata urgenza).

Tali eccezionali poteri di ingerenza trovano dunque il loro fondamento in precisi limiti costituzionali interni, imposti in via generale dalle norme costituzionali all'esercizio di tutte le attribuzioni regionali. Rispetto a questa impostazione, per la quale ogni limite alla competenza regionale proveniente dalla normativa comunitaria è filtrata da limiti di carattere costituzionale interno, anche perché l'ordinamento comunitario è indifferente all'articolazione interna delle competenze nell'ambito degli Stati, del tutto anomala sembra la notissima sentenza n. 399 del 1987, la quale ammette che norme del diritto comunitario derivato (regolamenti) possano (sulla base dell'art. 11 Cost., e nel rispetto dei controlimiti) derogare all'ordine interno delle competenze redistribuendo direttamente le competenze attuative tra Stato e Regioni. Vedremo poi quale seguito ha avuto nel corso dell'ultimo quinquennio questa pronunzia di difficile lettura e a lungo rimasta isolata.

Questa giurisprudenza sui rapporti comunitari è poi accompagnata dal consolidarsi del principio di leale collaborazione, inteso come principio di grado costituzionale, fondato sull'art. 5 Cost., che governa l'intero ambito dei rapporti tra Stato e Regioni, e dunque anche i rapporti coinvolgenti l'adempimento di obblighi comunitari (un esempio in tal senso è la stessa sentenza n. 304 del 1987, ma ne esistono numerose altre).

Nella giurisprudenza di questo periodo emerge, anche per l'attività di adeguamento all'ordinamento comunitario, pure l'altro problema cruciale della legittimità dell'ingerenza statale nelle materie regionali mediante atti non legislativi, in particolare, mediante regolamenti dell'Esecutivo, oltre che con atti di indirizzo e coordinamento e atti sostitutivi.

Quanto ai regolamenti veri e propri, la Corte, anche se non con riferimento specifico al settore che ci interessa, ha mantenuto un atteggiamento estremamente indeciso, ora negando che il loro carattere di fonte secondaria sia idoneo di per sé a ledere le competenze legislative regionali - in quanto capace di esplicare al massimo una efficacia solo suppletiva nei confronti di successive leggi regionali - ora affermandone la capacità lesiva per vizio di competenza per il solo fatto di penetrare, eventualmente anche in violazione dell'art. 17 comma 1, lett. b), legge n. 400 del 1988, con norme di dettaglio nella materia regionale. Nei rapporti comunitari la situazione di incertezza sulla legittimità di interventi statali del genere si è protratta fino alla recente sentenza n. 425 del 1999, della quale parlerò più avanti, dopo avere accennato alle novità sopravvenute nell'ultimo quinquennio.

A partire dall'inizio degli anni novanta si verificano importanti novità sulla scena comunitaria. Innanzi tutto è da segnalare l'avvento del Trattato di Maastricht e la potente spinta all'integrazione che ha impresso alla costruzione europea, nonché, in particolare, la previsione del principio di sussidiarietà e l'istituzione del Comitato delle Regioni. Sono tutte vicende che non concernono direttamente la fase interna di attuazione del diritto comunitario, ma che indubbiamente hanno ulteriormente accresciuto la sensibilità comunitaria delle Regioni inducendole ad una maggiore attenzione e ad un maggiore attivismo anche nell'adeguare i rispettivi ordinamenti al diritto comunitario. Nel medesimo senso hanno indubbiamente influito anche le varie forme di «presenza» sulla scena comunitaria ad esse consentite a partire circa dalla metà degli anni novanta (leggi nn. 52 del 1996, 128 del 1998, e D.P.R. n. 271 del 1998) e consistenti nell'apertura di uffici di collegamento, in contatti diretti con le autorità comunitarie, nella partecipazione alla Rappresentanza permanente dell'Italia con membri indicati ed esperti regionali designati dalla Conferenza Stato-Regioni; nella segnalazione, sempre a mezzo della Conferenza, degli argomenti e questioni di particolare interesse per le amministrazioni regionali che il Ministro per gli Affari esteri dovrebbe prendere in considerazione nella formulazione delle direttive alla Rappresentanza permanente. Tali forme di «presenza» a Bruxelles consentono di acquisire informazioni dirette e continue sull'attività comunitaria e possono perciò essere molto utili anche nell'attività regionale interna di attuazione delle politiche comunitarie.

Per quanto riguarda il versante dell'adeguamento interno, le innovazioni legislative intervenute in questi ultimi anni sono molteplici, ma di esse è tutt'altro che facile tracciare un quadro chiaro e completo perché si sono succedute disordinatamente, mediante iniziative puntuali effettuate da vari atti legislativi, e sono state per di più oggetto di continui aggiustamenti.

Tali innovazioni provengono sia dai vari provvedimenti legislativi che hanno realizzato finora la c.d. «riforma Bassanini», sia da numerose modifiche alla «legge La Pergola» da parte di singole leggi comunitarie. A queste innovazioni si deve aggiungere l'influenza della riforma costituzionale in tema di autonomia statutaria e forma di governo regionale, che pur non toccando specificamente il tema dei rapporti comunitari, ha avuto e può avere notevoli ripercussioni sul loro assetto.

Prima di parlare delle novità concernenti l'attuazione in sede regionale, accennerò anche qui alle novità concernenti il coinvolgimento delle Regioni nell'attività di attuazione dello Stato. Iniziando dalla «riforma Bassanini», ricordo che, nell'ambito del massiccio potenziamento dei poteri della Conferenza Stato-Regioni, essa ha attribuito alla medesima Conferenza la facoltà di esprimere parere obbligatorio, non solo sugli indirizzi generali della politica di attuazione statale, ma anche in ordine a singoli atti attuativi dello Stato e, precisamente, sullo schema del disegno di legge comunitaria annuale (art. 5, comma 1, lett. b, D.P.R. n. 281/97, legge n. 128/1998), nonché sugli schemi di disegni di legge, decreti legislativi o regolamenti del Governo in materie regionali, dunque anche su quelli attuativi di norme comunitarie (D.P.R. n. 281/1997, art. 2, comma 3). Lo stesso decreto, inoltre, ha riconosciuto alla Conferenza, ma con particolare cautela, di esprimere pareri anche sugli schemi di atti amministrativi dello Stato che, nelle materie di competenza regionale, danno attuazione alle direttive comunitarie ed alle sentenze della Corte di Giustizia (art. 5, comma 2, D.P.R. n. 281 del 1997): nel caso però non si tratta di pareri obbligatori, ma di pareri da pronunziare soltanto su richiesta dei Presidenti regionali e col consenso del Governo. E' superfluo sottolineare la grande importanza della partecipazione della Conferenza alla determinazione - sia pure e sempre con poteri consultivi - del contenuto di singoli atti che in qualunque modo riguardino le Regioni.

Per quanto riguarda poi l'attività di esecuzione/attuazione della normativa comunitaria da parte delle Regioni, occorre distinguere tra attività legislativa e attività amministrativa (ivi compresa quella regolamentare). Cominciando dalla prima, la prima e più nota tra le innovazioni introdotte di recente sta nella parificazione di tutte le competenze regionali in ordine all'attuazione delle direttive. La legge n. 128 del 1998 (art. 13) ha stabilmente innovato alla distinzione dell'art. 9 della «legge La Pergola», prevedendo che tutte le Regioni possano identicamente dare attuazione immediata alle direttive, sia nell'ambito della competenza esclusiva, che in quello della competenza concorrente, dovendo solo indicare, nelle rispettive «leggi», il numero identificativo della direttiva attuata. Questa pur importante innovazione, che corrisponde in pieno a tutte le critiche mosse al doppio regime prima previsto, è stata però superata da una innovazione recentissima e ancor più radicale, operata dalla legge comunitaria per il 2000, della quale è però opportuno parlare dopo avere accennato agli sviluppi della giurisprudenza costituzionale intervenuti nel frattempo.

Quanto poi all'esecuzione/attuazione in via amministrativa, la prima e principale innovazione consiste ovviamente nell'ampliamento del campo di intervento regionale per l'attuazione in via amministrativa di atti comunitari, in corrispondenza con l'ampliamento generalizzato della loro dotazione complessiva di competenze a seguito del massiccio conferimento di funzioni amministrative realizzato con i vari provvedimenti legislativi della «riforma Bassanini». Nel settore che ci interessa, disposizioni espressamente dedicate ai rapporti «comunitari» (art. 1, comma 4, legge 59/97 e art. 2, D.P.R. n. 112 del 1998) prevedono che allo Stato restino riservati solo «il coordinamento dei rapporti con l'Unione Europea e i compiti preordinati ad assicurare l'esecuzione a livello nazionale degli obblighi derivanti dal Trattato sull'Unione Europea», mentre «ogni altra attività di esecuzione» - diversa dunque dal coordinamento e dai compiti preordinati ad assicurare l'esecuzione degli obblighi comunitari - sia ripartita tra Stato e Regioni ed enti locali a seconda delle rispettive competenze quali risultano dalle norme vigenti. Sembra dunque che, per l'intero spettro delle funzioni amministrative conferite, i compiti di attuazione in via amministrativa degli obblighi comunitari restano assegnati alle Regioni (e agli enti minori), restando riservati allo Stato - relativamente alle funzioni conferite - soltanto il potere di indirizzo e coordinamento e il potere sostitutivo (in via amministrativa), per i quali sono anche previste nuove modalità procedurali (rispettivamente, art. 8, legge n. 59 del 1997, e art. 5, D.P.R. n. 112 del 1998).

Ma l'amplissimo campo riservato, anche a seguito della riforma Bassanini all'esecuzione e all'attuazione amministrativa di atti normativi comunitari, è limitato, oltre che a vantaggio degli enti locali minori, in un duplice senso. Innanzi tutto, l'area delle competenze a qualsiasi titolo trasferibili in astratto alle Regioni può essere, ed è stata, ristretta a causa delle numerose riserve allo Stato di «compiti di rilievo nazionale» in quasi tutti i settori interessati dal trasferimento, riserve operate, sulla base di una espressa autorizzazione della legge di delega, dai decreti legislativi di attuazione con una tecnica non diversa da quella già ampiamente sperimentata del «ritaglio» generalizzato per ragioni di interesse nazionale (vedi per esempio, in tal senso, sia il D.P.R. n. 112 del 1998, sia il D.P.R. n. 143 del 1997).

In secondo luogo, ulteriori limiti alla competenza regionale potrebbero essere stati introdotti a partire dalla legge comunitaria n. 128 del 1998, e ripetuti con formulazione quasi identica nella successiva legge comunitaria per il 1998 (n. 52 del 1999), che - facendo contemporaneamente salvi i ricordati artt. 11 (attuazione di direttive in via amministrativa in materie non già legificate né coperte da riserva di legge) e 20 (adeguamenti tecnici mediante decreti ministeriali di direttive già recepite) della «legge Fabbri» n. 183 del 1987 - contemplano l'attuazione di direttive mediante regolamento ministeriale o mediante atto amministrativo, dettando modalità procedurali, tra cui, in particolare, l'attribuzione alle Regioni «nelle materie di loro competenza» di un potere di indirizzare alla Presidenza del Consiglio «proposte» in merito al contenuto dei provvedimenti. Sia che si limitino a disciplinare modalità procedurali da seguire per l'applicazione degli articoli fatti salvi, sia che invece prevedano, rispetto a questi, un'ipotesi aggiuntiva, e cioè un ulteriore facoltà, per lo Stato, di attuare direttive in via regolamentare o amministrativa (anche in materie non «libere» da leggi? anche in casi diversi dagli adeguamenti tecnici?), tali disposizioni appaiono lesive della competenza delle Regioni poiché consentono un generale e indiscriminato intervento statale nelle materie regionali - per di più senza l'appropriato supporto legislativo (tale non potendo considerarsi queste generiche previsioni né la mera inclusione delle direttive nell'elenco allegato alla legge comunitaria) - e corrispondentemente comprimono ingiustificatamente e oltre misura la competenza locale riducendola ad un mero potere di proposta. Che si tratti di censure di costituzionalità non proprio peregrine è dimostrato in primo luogo dal fatto che la previsione di simile potere statale è stata impugnata dinanzi alla Corte costituzionale e su di essa il giudizio è ancora pendente, in secondo luogo dal fatto che nell'ultima legge comunitaria (n. 422 del 2000) questa previsione è scomparsa e vi è contemplata, oltre all'attuazione mediante delega legislativa, solo l'attuazione mediante regolamento «autorizzato». Naturalmente, però, non si può prevedere quale sarà l'esito finale della vicenda.

Della giurisprudenza costituzionale dell'ultimo quinquennio Adele Anzon si limita a segnalare le pronunzie su tre argomenti: la capacità del diritto comunitario derivato di redistribuire le competenze tra Stato e Regioni in deroga a norme costituzionali, i poteri statali di ingerenza nelle funzioni regionali relative all'adempimento di obblighi comunitari, la potestà dello Stato di penetrare con fonti regolamentari negli ambiti regionali interessati dal diritto comunitario. Ometto, per le solite ragioni di tempo, di prendere in considerazione la pur significativa giurisprudenza che ha assoggettato al controllo di «costituzionalità» la normativa interna di attuazione (sia essa statale che regionale) per contrasto con il diritto comunitario, se impugnata in via di azione (a differenza, com'è noto, che nel caso di impugnativa incidentale).

Quanto al primo punto, la sentenza n. 126 del 1996 riprende l'impostazione della ricordata e lontana sentenza n. 399 del 1987, rimasta isolata. Nel fare il punto sulle linee essenziali che debbono caratterizzare l'assetto complessivo, in materia, dei rapporti tra Stato e regioni, non si limita a ribadire l'impostazione per la quale la competenza regionale è la regola e quella dello Stato l'eccezione, da giustificare con l'esistenza di particolari presupposti ricavabili dai limiti costituzionali interni alle competenze regionali, ma aggiunge che l'assetto dei rapporti di competenza tra Stato e Regioni sia essere direttamente disegnato dai singoli atti di diritto comunitario derivato, anche in deroga all'ordine costituzionale delle competenze - purché nel rispetto dei «principi costituzionali fondamentali e inderogabili» - per non meglio precisate «esigenze organizzative proprie dell'Unione Europea». Non starò a ripetere qui le ragioni di critica a simile impostazione che ho già espresso in un commento alla sentenza. Mi basta aggiungere che la sentenza n. 425 del 1999 ha smentito questa impostazione, tornando a quella tradizionale. Essa infatti testualmente dichiara che «l'esistenza di una normativa comunitaria comportante obblighi di attuazione nazionali non determina, di per sé, alcuna alterazione dell'ordine normale delle competenze statali, regionali o provinciali, conformemente al principio che l'ordinamento comunitario è, in linea di massima, indifferente alle caratteristiche costituzionali (accentrate, decentrate, regionali o federali) degli Stati membri, alla luce delle quali hanno da svolgersi i processi nazionali di attuazione»; lo Stato tuttavia, come titolare della responsabilità sul piano comunitario per l'adempimento degli obblighi relativi, deve usare tutti gli strumenti che ne assicurino il corretto adempimento. In tal modo, mi sembra, ogni possibile deroga all'ordine «normale» delle competenze è nuovamente ricondotto, come avveniva in passato, ai limiti alle competenze regionali ricavabili dal diritto costituzionale interno.

Quanto ai poteri (di indirizzo e coordinamento, sostitutivi o suppletivi) di ingerenza dello Stato nell'attività regionale di attuazione degli obblighi comunitari, finalizzati al perseguimento di istanze unitarie e infrazionabili, la Corte (sentenza n. 20 del 1997) ha dichiarato - nel ritenere inammissibile la relativa richiesta referendaria - che la riserva allo Stato di tali poteri, imposta dal principio di unità e indivisibilità della Repubblica ex art. 5 Cost., è costituzionalmente necessaria e non può perciò essere rimossa. Si è poi ulteriormente consolidato il principio di leale collaborazione come principio costituzionale generale concernente tutti i rapporti Stato-Regioni nelle ipotesi di competenze interferenti, compresi anche i «rapporti comunitari» ( vedi specialmente sentenze nn. 242/97, 398 e 408 del 1998). Infine, quanto alla intricata questione dell'ammissibilità o meno di regolamenti statali recanti norme di dettaglio a carattere suppletivo in materie oggetto di normativa comunitaria, la Corte, uscendo dall'incertezza che affliggeva la sua precedente giurisprudenza in proposito, con la sentenza n. 425 del 1999 ne ha definitivamente sancito la piena legittimità in via di principio, conferendo così un crisma di piena legittimità anche alla corrispondente previsione della «legge La Pergola». Ha ritenuto dunque che le norme regolamentari, da un lato, per il loro carattere suppletivo, dall'altro per essere fondate su un adeguato supporto legislativo costituito dall'atto comunitario da attuare e dall'autorizzazione legislativa interna al ricorso al regolamento, non ledono le potestà legislative esclusive delle Province autonome poiché non impediscono al loro legislatore di legiferare. La Corte ha così respinto implicitamente le tesi (a mio avviso fondate) che ritengono inammissibile l'ingresso, anche solo temporaneo, di regolamenti nelle materie regionali per violazione del principio della riserva di legge in tema di rapporti di competenza tra Stato e Regioni. Accanto al riconoscimento apodittico dell'idoneità delle fonti comunitarie a soddisfare il principio di legalità e quello della riserva di legge, ormai peraltro espresso in varie decisioni, ulteriori perplessità infine suscita la piana ammissione di norme di dettaglio cedevoli senza la previa determinazione legislativa delle necessarie disposizioni di principio, alla quale la stessa «legge La Pergola» sembra condizionare la possibilità di adottare norme del genere.

Ma l'impostazione di quest'ultima sentenza è forse meglio comprensibile se si ha presente l'attuale stato complessivo dei rapporti tra fonti statali e regionali, in cui si è generalizzato il ricorso al regolamento di delegificazione «suppletivo» in tutte le materie regionali (vedi art. 20, comma 2, della legge n. 59 del 1997, nella recentissima versione introdotta dalla legge n. 340 del 2000), nonché lo stato del sistema delle fonti propriamente regionali.

La realizzazione del c.d. federalismo amministrativo da un lato, l'introduzione della forma di governo di tipo para-presidenziale dall'altro, fortemente sbilanciata a favore della Giunta e del «Governatore», hanno prodotto una tendenza stabile e progressiva non solo alla «delegificazione», ma alla «amministrativizzazione» dei rapporti di competenza tra Stato e Regioni e della stessa potestà regionale. Insomma, sia a livello statale, sia e ancor più a livello regionale, la legge o l'atto equiparato, appaiono fortemente recessivi a favore non solo degli atti normativi regolamentari, ma degli atti amministrativi. Negli ordinamenti regionali la legge tende, appunto, a scomparire a vantaggio degli atti della Giunta e tale tendenza trova significative conferme nel dibattito sul contenuto dei nuovi statuti.

Il ruolo garantista della legge, il principio di legalità e la riserva di legge, la certezza del diritto sembrano diventati articoli fuori moda. C'è chi prospetta l'idea che il pervasivo ed imperante principio di sussidiarietà imponga, per assicurare la necessaria flessibilità degli interventi dello Stato, l'abbandono del troppo rigido strumento della legge a favore dell'assai più duttile e flessibile atto dell'Esecutivo. Insomma, il principio di sussidiarietà, peraltro tuttora privo di formale riconoscimento costituzionale, implicherebbe la rinuncia a principi basilari dello Stato di diritto.

Un sintomo concreto ed eclatante di tali tendenze nel settore specifico degli affari comunitari sta, sul fronte delle fonti regionali, nella sorprendente modifica, apportata dall'ultima legge comunitaria (art. 6, comma 9, legge n. 422 del 2000) al sistema di attuazione delle direttive. Nella formulazione introdotta dalla legge n. 128 del 1998, che aveva parificato la situazione della competenza concorrente e di quella esclusiva, consentendo per tutte l'attuazione immediata da parte delle Regioni, appariva chiaro che tale attuazione dovesse avvenire con legge regionale, dal momento anche che poneva l'ulteriore condizione che «le leggi» regionali attuative in via immediata dovessero indicare gli estremi identificativi della direttiva attuata. L'ultima legge del 2000, con un breve comma immerso in un lungo elenco di modifiche alla legge la Pergola, dispone di sostituire, nella disposizione che pone tale onere, alla parola «leggi», la parola «provvedimenti», con l'evidente scopo di sottrarre l'attuazione regionale delle direttive alla riserva di legge e di consentirla anche con atti diversi, regolamentari o anche amministrativi. In conclusione, si prefigura una massiccia amministrativizzazione dell'attuazione regionale delle direttive, perfettamente in linea con l'idea di potenziare il ruolo del regolamento regionale, e in genere degli atti della Giunta, a danno della legge.

Ciò però, oltre che a gravi obiezioni di principio, crea anche numerosi problemi pratici. Mentre infatti si potrebbero anche ammettere simili immediati interventi amministrativi o regolamentari regionali nel caso in cui la direttiva da attuare sia sufficientemente analitica, perché quest'ultima potrebbe ritenersi idonea a far dire rispettato il principio di legalità (come suggerisce da ultima la sentenza n. 425 del 1999 della Corte costituzionale), certamente ciò non potrebbe valere nel caso della direttiva per così dire tipica, che lascia spazi di scelta più o meno ampi alla discrezionalità delle autorità nazionali. La spicciativa modifica finale della «legge La Pergola», rischia allora di abbandonare i modi di attuazione delle direttive all'arbitrio delle autorità regionali, favorendo anche qui la indiscriminata fuga dalla legge, alla quale è difficile trovare un rimedio anche giurisdizionale. A tutto ciò si aggiungono poi le complicazioni che possono sorgere, per esempio, in relazione al mancato adeguamento di tali atti regionali a sopravvenute disposizioni di principio poste dallo Stato. Come rimediare all'inerzia regionale: mediante l'immissione di norme di dettaglio statali adottate in via preventiva e suppletiva con la stessa legge o con regolamento autorizzato (art. 9, comma 4, «legge La Pergola»), oppure con il ricorso ai poteri statali sostitutivi da azionare per l'inadempimento dovuto ad inattività amministrativa della Regione?

La preoccupazione che le difficoltà prodotte dal dilagare della fonte regolamentare e/o dell'atto amministrativo sia a livello statale che nell'ambito regionale sia realistica sembra dimostrato dal fatto che essa è stata evidentemente condivisa dai promotori (tra i quali il Ministro per le politiche comunitarie) di un disegno di legge di modifica della «legge La Pergola» - considerato favorevolmente, a quanto risulta, anche dalla Conferenza Stato-Regioni, ma ormai decaduto - il quale, tra l'altro, prevedeva testualmente (art. 11), sulla scorta, probabilmente, di una soluzione già sperimentata da qualche Regione: «Le Regioni possono, secondo le norme dei rispettivi ordinamenti statutari, adottare annualmente leggi recanti disposizioni per l'adempimento, anche mediante regolamenti regionali, degli obblighi comunitari vertenti su materie di competenza regionale». Il progetto cercava così, mediante l'introduzione di una specie di legge comunitaria regionale, di dare un minimo di ordine e certezza nella scelta (e nei rapporti) tra fonti da utilizzare per l'attuazione, nelle Regioni, delle direttive comunitarie. Il progetto è decaduto, ma il problema permane.

Adele Anzon aggiunge infine alcune considerazioni sulle ripercussioni sul tema dell'adeguamento regionale al diritto comunitario che potrà eventualmente esplicare la riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione, recentemente approvata dal Parlamento e sottoposta al referendum costituzionale. Per quanto riguarda l'argomento dei «rapporti comunitari», non sembra che la riforma abbia introdotto novità significative. L'art. 3, che modifica l'attuale art. 117, prevede innanzi tutto espressamente che la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni sia soggetta ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. Fin qui nulla di veramente nuovo rispetto a quanto si ricava dall'art. 11 Cost.. Quanto alla distribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni, lo stesso art. 3, nel procedere poi all'applicazione del criterio rovesciato della enumerazione statale, attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato i rapporti dello Stato con l'Unione Europea, e a quella concorrente - secondo la distinzione principi/dettaglio - i «rapporti con l'Unione Europea delle Regioni».. Le ulteriori disposizioni specificamente dedicate alla partecipazione regionale al processo di integrazione europea sono poi estremamente generiche, lontane anni luce da corrispondenti disposizioni adottate da altre Costituzioni di Paesi dell'Unione europea, e tali da rimettere sostanzialmente (così come del resto è oggi) l'intero problema al legislatore ordinario statale, e ciò sia per la fase ascendente (dove si prevede semplicemente che le Regioni «partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari»), sia per la fase discendente. Per quest'ultima, in particolare, si dispone testualmente che le medesime Regioni nelle materie di loro competenza «provvedono all'attuazione e all'esecuzione ... degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza». Si tratta, come si vede, di una previsione che si limita a costituzionalizzare espressamente ciò che già è, sulla base dell'ordinamento attuale, pacificamente riconosciuto, e che per il resto rinvia in toto alla legge statale ordinaria senza ulteriori e più specifiche indicazioni. In teoria la situazione normativa ordinaria vigente potrebbe rimanere pressoché intatta. L'adempimento degli obblighi comunitari in via amministrativa o regolamentare dovrebbe poi seguire la distribuzione delle competenze corrispondenti secondo il modello generale disegnato dall'art. 4 in base a principi che ricalcano quelli anticipati dalla riforma Bassanini. Non esiste alcuna clausola di riserva allo Stato di compiti o poteri legislativi per ragioni di interesse nazionale, né la previsione di una generale funzione di indirizzo e coordinamento. Tuttavia l'art. 6 attribuisce un pressoché illimitato potere sostitutivo al Governo, che «può sostituirsi a organi delle Regioni .. nel caso di mancato rispetto …della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità o la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali…La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.» Questa disposizione costituirà, secondo Adele Anzon, la chiave di volta di tutti i futuri rapporti di competenza tra Stato e Regioni.

Per quanto riguarda il nostro tema, essa attribuisce al Governo generici e non precisati poteri sostitutivi per sopperire al mancato rispetto della normativa comunitaria. Non è sancito che la sostituzione debba avvenire con atti amministrativi o con atti normativi privi di forza di legge. Tuttavia il riferimento espresso ed esclusivo al Governo sembra legittimare il sospetto che, seguendo la rilevata tendenza alla «delegificazione» dei rapporti tra Stato e Regioni, la disposizione favorirà, anche nel campo degli «affari comunitari», l'esercizio normale dei poteri sostitutivi mediante atti non legislativi. Inoltre, data la mancata considerazione analitica dei poteri sostitutivi, e la mancanza di un loro collegamento con l'inerzia regionale (si parla solo di mancato rispetto della normativa comunitaria), non può escludersi che questa clausola autorizzi la sopravvivenza almeno di tutti poteri già conosciuti di ingerenza statale nelle materie o anche di poteri nuovi che, per di più in forma non legislativa, si possono tradurre in compressioni difficilmente limitabili alla sfera di autonomia delle Regioni.

Come primo passo verso il «federalismo» la riforma lascia a dir poco piuttosto perplessi.

Per concludere, Adele Anzon riassume il senso di quanto ho detto finora: il settore dell'attuazione degli obblighi comunitari nei rapporti tra Stato e Regioni registra i sintomi di una grave turbolenza del sistema delle fonti normative interne. Le ragioni di questa turbolenza non provengono però dall'ordinamento comunitario, né sono provocate dalla necessità di adeguamento del diritto interno al diritto comunitario. Esse risiedono esclusivamente nell'evoluzione dell'ordinamento interno e delle sue istituzioni, e trovano nel settore degli affari comunitari solo un campo particolarmente fertile in cui radicarsi.

Almeno di questo, dell'abbandono dei principi dello Stato di diritto, le maggiori responsabilità non ricadono certo sul diritto comunitario. Se così fosse, ci troveremmo dinanzi ad uno dei «controlimiti».. Ma, appunto, non pare proprio che sia questo il caso.

Interviene Roberto GUIZZI, che si complimenta con Adele Anzon per la ricchezza e la completezza della relazione introduttiva; a proposito della attuazione degli obblighi comunitari con atto amministrativo, non ritiene che vi sia una grande differenza rispetto alla previgente disciplina, salvo quella, invero stravagante, per cui le direttive attuate con questa modalità non saranno più indicate in un apposito allegato alla legge, ma verranno citate nella relazione governativa d'accompagnamento (il che renderà il tutto meno conoscibile all'esterno); già in passato erano assai numerose le direttive comunitarie che venivano attuate in via amministrativa.

Più grave semmai la previsione dell'art. 6, comma 4, lett. b, dell'ultima legge comunitaria; anche in questo caso, però, può esservi un'attenuante, se pensiamo che lo scrupolo del legislatore potrebbe essere stato quello di arrivare ad una soglia di maggiore chiarezza e certezza, dato che in passato non era sempre evidente quali fossero le direttive attuate. Quanto al d.d.l. AC 7546, cui si riferiva Adele Anzon, osserva che probabilmente lo scopo del legislatore è in questo caso quello di perfezionare congegni di interazione delle Regioni nella fase cd. ascendente del diritto comunitario, piuttosto che occuparsi propriamente della fase discendente. Le Regioni, nel parere prodotto in merito attraverso la Conferenza Stato-Regioni, sembrano accedere anch'esse a quest'ordine di considerazioni.

Marco OROFINO, a proposito della riforma del Titolo V della Costituzione, per la quale Adele Anzon ha affermato non esservi molte novità in tema di attuazione degli obblighi comunitari (potestà esclusiva per lo Stato nei rapporti con l'Unione europea, potestà concorrente per le materie di interesse regionale) si chiede se la ripartizione indicata non si muova in una direzione opposta al modello del decentramento cooperativo, nel senso di una certa separatezza tra Regioni e Stato.

Federico SORRENTINO, associandosi ai complimenti per la relazione introduttiva, osserva che la progressiva sostituzione dell'attuazione legislativa degli obblighi comunitari con l'attuazione amministrativa è addebitabile, più che alle dinamiche proprie dell'integrazione europea, alla crisi del sistema italiano delle fonti. Per un verso si consente alle Regioni di attuare le direttive prima o indipendentemente dall'attuazione statale; per altro verso si mantiene quel meccanismo per cui lo Stato adotta la legge di recepimento ed indica i principi fondamentali della materia così condizionando i successivi adempimenti regionali. Il sistema appare nel complesso corretto: risponde alla logica per cui la legge cornice non condiziona l'esercizio della potestà legislativa delle Regioni (analogamente a quanto si fece nel 1971 con la modifica della legge Scelba). L'idea del provvedimento che si inserisce in questi meccanismi crea problemi sia sul terreno del rispetto del principio di legalità, sia con riguardo a quella nota giurisprudenza costituzionale che coglieva nell'elenco di cui all'art. 117 Cost. altrettante riserve di legge regionale. Circa i poteri sostitutivi del Governo, la relativa disposizione della legge di riforma del Titolo V Cost. può essere interpretata come attributiva al Governo di qualsiasi potere sostitutivo, ma forse andrebbe più correttamente interpretata come disposizione di eccezione posta a tutela dell'interesse nazionale, nel quadro però dei principi generali, e cioè nel rispetto del principio di legalità e degli altri principi generali che disciplinano il riparto di attribuzioni legislative tra Stato e Regioni (vedi sentenza n. 150/1982).

A Sergio STAMMATI sembra debba esprimersi ampia perplessità a proposito della tesi (che non gli sembra peraltro condivisa dalla relatrice) per la quale il principio di sussidiarietà si ripercuoterebbe sul sistema delle fonti, in guisa da esigere la preferenza per l'utilizzazione del provvedimento amministrativo anziché di quello legislativo, anche nelle ipotesi nelle quali ciò debba suonare a detrimento del principio di legalità. Se così fosse, il principio di sussidiarietà assumerebbe il rango di un vero e proprio superprincipio, al quale sarebbe dato di regolare tutti gli altri. Per quanto gli risulta dalla letteratura (a partire dal classico Isensee), una configurazione di questo tipo non è stata mai affacciata e se ipotesi di contrasto fra i due principi sono state adombrate (per esempio nella relazione tenuta in passato da Pinelli sul tema, in questo ciclo di seminari), essendo peraltro tutte da discutere, esse sono state sciolte a favore del principio di legalità e nel senso dell'inattuabilità di quello di sussidiarietà. Quest'ultimo, insomma, dovrebbe applicarsi, se l'ordinamento costituzionale vi consenta, all'interno dei principi che definiscono la forma dello Stato, dai quali verrebbe così a dipendere almeno finché non fosse condotto a un limite che ne implicherebbe la negazione: nel mentre che, a propria volta, signoreggerebbe rispetto ad altri principi, come quelli di proporzionalità e di efficienza, ai quali è affidato il compito di regolare e graduare i mezzi di applicazione del potere giuridico, dopo che siano stati definiti gli scopi (con il concorso del principio di sussidiarietà) verso i quali quel potere è volto.

Passando ad altra, minore, questione, chiede all'introduttrice qualche delucidazione teorica relativamente a quella che è stata da Lei definita forma «parapresidenziale» del governo regionale e qualche informazione più precisa relativamente all'affermazione che le modifiche costituzionali introdotte dalla legge costituzionale n. 1 del 1999 avrebbero condotto, anziché a una reazione attivistica, in forma anche legislativa, dei consigli regionali, che si percepiscono declassati nella nuova strutturazione delle relazioni fra i massimi organi regionali, una reazione apatica dei medesimi, che avrebbe liberato completamente il campo all'attività dei governi (sono ancora giunte?) regionali.

Chiede, infine, all'introduttrice, se ritiene che le finalità enunciate nella formula costituzionale (art. 7 della legge che modifica il Titolo V - II parte - della Costituzione), identiche a quelle dell'art. 72 cpv. GG., Le appaiano generiche, in se stesse, o in relazione al collegamento di esse al potere sostitutivo del Governo, il cui rango formale è fra l'altro incerto e discutibile.

Salvatore Alberto ROMANO osserva che, rispetto alle logiche tradizionali del principio di legalità e di preferenza della legge, i nuovi indirizzi lasciano indubbiamente perplessi. Il che porta alla seguente riflessione; se, nonostante un humus culturale sfavorevole, tali indirizzi si stanno comunque consolidando, ciò non significa forse che tali esiti rispondano ad esigenze concrete della società attuale? Se è certo auspicabile cercare di inserire i cambiamenti in quadri di riferimento che tengano conto delle esigenze sistematiche generali, pur tuttavia non andrebbero assunte posizioni di ostilità troppo drastiche.

Sergio PANUNZIO ritiene che il quadro si complicherà ancora di più allorquando entrerà in vigore il nuovo art. 121 Cost., che assegna alle Giunte il potere di adottare i regolamenti regionali, sottraendo la relativa competenza ai Consigli regionali: non sarà allora solo un problema di differenza di atti normativi, ma più effettivamente una questione di diversità di soggetti istituzionali.

Adele ANZON, rispondendo alle obiezioni mosse da Stammati, conferma le tendenze esposte nella relazione introduttiva. Chiarisce poi che, parlando di forma di governo «di tipo para-presidenziale», non ha inteso definire la nuova forma di governo regionale, ma soltanto sottolineare che, con il recente mutamento nel senso di un loro deciso rafforzamento, anche l'attività normativa tende a concentrarsi sugli Esecutivi regionali. Conferma che anche tra i funzionari regionali è diffusa la constatazione che il tipo della legge regionale sia sempre più recessivo rispetto alla proliferazione degli atti di Giunta. Quanto ai poteri sostitutivi del Governo previsti dall'art. 6 del progetto di riforma costituzionale, mette in rilievo che essi non sono collegati ad alcuna inerzia delle Regioni ; circa il rilievo di Stammati per cui la formula che ne indica i presupposti sarebbe uguale a quella dell'art.72 del Grundgesetz, osserva che nel caso tedesco si tratta di una competenza formalmente legislativa, mentre nel caso italiano no; osserva inoltre che l'intervento «concorrente» del Bund è previsto non in via generale, ma in ordine a materie espressamente elencate. Anche solo per queste ragioni le due ipotesi debbono ritenersi molto diverse. Sul principio di sussidiarietà conferma che la tesi riferita nell'introduzione (e contestata da Stammati) non è da lei condivisa , ma è stata sostenuta in sede di commento al D.P.R. n. 112 del 1998. Quanto alle osservazioni di Romano, è ben possibile che vi siano delle esigenze sociali alla base di certi mutamenti dell'ordinamento rispetto al quadro costituzionale vigente, ma allora è necessario riformare la Costituzione, posto che a costituzione invariata certi limiti non possono essere superati. Sulle recenti modifiche della legge La Pergola di cui all'ultima legge comunitaria, è vero, come afferma Guizzi, che l'indicazione delle direttive nel relativo atto di attuazione è utile, ma ciò non comporta di per sé che debba trattarsi di un atto amministrativo, e non di una legge, come in passato. Rispondendo ad Orofino osserva che la ripartizione di competenza tra centro e periferia non significa che non si voglia realizzare un regionalismo cooperativo, ché la cooperazione è una modalità di esercizio di competenze necessariamente ripartite, anche se secondo moduli di integrazione e non di mera separazione e contrapposizione.

Salvatore Alberto ROMANO replica che la Costituzione attuale ormai non ci consegna più la struttura fondamentale dell'organizzazione amministrativa. Le leggi Bassanini, in particolare, hanno di fatto già modificato radicalmente l'assetto costituzionale dell'amministrazione, e dato che la Corte costituzionale non le ha dichiarate incostituzionali, ci troviamo ormai di fronte alla necessità di prendere atto che molti principi fondamentali sono ormai collocati in fonti diverse dalla Costituzione: nel diritto comunitario o nella legislazione ordinaria. Gli esempi sono innumerevoli; si pensi alle autorità indipendenti, munite di potestà regolamentari, o alla concreta organizzazione dei pubblici uffici, sempre più sottratta, di fatto, alla riserva di legge di cui all'art. 97 Cost.. In altre parole, non sarà il caso di rielaborare le categorie tradizionali, ed in ispecie il principio di legalità, per tenere conto di questa nuova realtà, che è un dato normativo e giuridico e non solo sociologico?

Anna MOSCARINI concorda con l'esigenza di una riforma dell'art. 11 Cost. nel senso della introduzione nel testo costituzionale di una «norma comunitaria» che consenta di chiarire il ruolo del diritto comunitario nel sistema delle fonti. Quanto al problema della riserva di legge ed ai rischi connessi alla crisi della medesima, ritiene che la questione debba essere affrontata nella prospettiva di un sistema delle fonti integrato con il livello comunitario, di guisa che, come sembrano indicare alcuni spunti giurisprudenziali della Corte costituzionale e della dottrina, il rispetto della riserva di legge sia soddisfatto già a livello comunitario.

Gaetano AZZARITI esprime un apprezzamento per l'introduzione di Adele Anzon, che con chiarezza analitica ha mostrato, nel campo dell'attuazione degli obblighi comunitari da parte delle Regioni, la gravità di un fenomeno spesso denunciato dalla dottrina giuridica: la progressiva confusione del sistema delle fonti e la debolezza dei principi che hanno retto nel passato il loro ordine.

Su un piano diverso sembrano però collocarsi le considerazioni esposte nell'intervento pronunciato da Romano. Osservazioni legate al modo di percepire le trasformazioni politiche in atto, e che portano Romano a concludere con la provocatoria affermazione che l'amministrazione "non sta in Costituzione".

La denuncia così formulata va discussa. Sotto un certo profilo, non è affatto nuova. Sabino Cassese ha sempre sostenuto che la Costituzione non è mai riuscita a plasmare effettivamente l'amministrazione (è "passata sopra" la pubblica amministrazione). Anche altri autorevoli studiosi, pur ritenendo incidenti le disposizioni costituzionali sull'amministrazione, non hanno mai sostenuto l'esistenza di un preciso modello costituzionale di pubblica amministrazione; si pensi alla nota tesi di Mario Nigro, secondo il quale in Costituzione sono presenti non uno, bensì tre diversi modelli di amministrazione.

La tesi esposta in questa sede sembra però volere andare ben oltre le posizioni richiamate. La questione posta da Romano è, tradotta in termini "brutali", quella dell'inutilità radicale della Costituzione. Una Costituzione che, ormai, non "serve più", non solo all'amministrazione, ma anche a spiegare il sistema delle fonti, a dettare regole sociali e politiche, insomma ci sarebbe da prendere atto - sembra questo l'invito di Romano - della fine della parabola del costituzionalismo. Una prospettiva inquietante - e non solo per i costituzionalisti - ma che non sembra condivisibile.

Così non sembra congruo richiamarsi alla "costituzione materiale", che avrebbe ormai modificato (ma, secondo la tesi sostenuta, meglio sarebbe dire che avrebbe ormai stravolto) la Costituzione ritenuta "formale". In tal modo si finisce per tradire il significato proprio della "realistica" ricostruzione che Mortati, con l'invito a prestare attenzione al senso materiale delle costituzioni, invitava a fare. Mortati, infatti, non tendeva tanto a contrapporre la Costituzione formale a quella materiale, quanto ad assegnare alle forze politiche (e poi anche sociali) "dominanti" il compito di realizzare i fini fondamentali ("materiali") della Costituzione. E' vero che oggi, soprattutto da parte delle forze politiche, il concetto di costituzione materiale - in considerazione di più o meno presunte distonie rispetto alla costituzione "scritta" – è usato strumentalmente, al fine di giustificare strappi o forzature del sistema costituzionale complessivo, ovvero per legittimare modifiche alla Costituzione vigente. Ma non perciò il richiamo al presunto necessario realismo che dovrebbe conseguire ad un'analisi sul senso materiale della costituzione appare meno infondato.

In effetti, l'"iperealismo" di queste tesi non sembra "realisticamente" considerare che "fare a meno" della Costituzione e dei sui vincoli nei confronti del libero sviluppo dei rapporti sociali e politici, finanche nel momento della determinazione delle regole giuridiche, rischia alla fine di incrinare le stesse basi su cui si regge la dimensione giuridica tout court, almeno per come si è andata configurando in epoca moderna. Insomma, per dirla in breve, una volta accettata l'idea che si possa fare a meno della "norma fondamentale", non è facile opporsi a chi dovesse ritenere superati o superabili anche ogni altro vincolo che il giuridico "per sua natura" tende a porre.

In fondo, anche se non nei termini tanto "drammatici" ora richiamati, è questa la ragione che fa rimanere perplessi dinanzi alle tesi, frequentemente sostenute, che debbano essere le leggi ordinarie ad indicare la strada alle - ed anche ad anticipare le - modifiche al testo costituzionale vigente. Alcune delle forzature costituzionali che si sono volute imporre nel corso degli ultimi anni, com'è nel caso delle riforme della pubblica amministrazione e del c.d. federalismo amministrativo "a costituzione vigente", possono ritenersi esemplificazioni di questo modo di pensare. Forzature che hanno finito per indebolire alcuni principi importanti per la tenuta del nostro sistema costituzionale, da quello di gerarchia delle fonti a quello di riserve di legge; con conseguenze che non possono dirsi positive e che in fondo - tornando al tema della riunione odierna - spiegano anche le disinvolte procedure di attuazione delle direttive e in genere degli obblighi comunitari da parte delle Regioni (ma anche da parte dello Stato, principalmente tramite le spregiudicate formulazioni contenute nelle leggi "comunitarie"), che sono state denunciate con forza da Adele Anzon e dagli interventi che sulla sua introduzione si sono succeduti. D'altronde, una volta assegnato al principio di realtà il ruolo di "norma fondamentale", non ci si può poi stupire se le altre regole - comprese quelle che vengono poste dal diritto "più alto" - siano tutte subordinate alla realizzazione dell'effettività.

Adele ANZON conclude riaffermando che le discrasie tra legislazione ordinaria e Costituzione si traducono inevitabilmente nella incostituzionalità della prima, a meno che non si cambi la Costituzione. Quanto alla possibilità che la riserva di legge possa esser soddisfatta mediante la normativa comunitaria, sostenuta dalla giurisprudenza costituzionale, rileva che comunque certamente inidonea allo scopo sarebbe la direttiva comunitaria «tipica», non avendo essa il contenuto normativo analitico e circostanziato necessario a dare adeguato fondamento all'atto dell'autorità che deve intervenire e a circoscriverne sufficientemente la discrezionalità; in altre parole, si tratterebbe di un atto che, in ragione del tipo di normazione che le è proprio, sarebbe naturalmente inadatto a soddisfare il principio della riserva di legge anche sul piano sostanziale.