Sergio Bartole, dopo aver premesso che il tema del federalismo risulta un po’ stantio e comunque compromesso dall’uso simbolico, ideologico – come ritengono anche i Proff. Carli e Zaccaria – che si fa tradizionalmente dell’espressione "federale", esordisce sottolineando l’opportunità di tentare di capire perché si fa uso dell’espressione "federale" e quali sono conseguentemente gli obiettivi, dichiarati e non, che un progetto di revisione costituzionale che si definisce federale, persegue.

Osserva, quindi, come il tema in questione sia reso particolarmente problematico dalla circostanza che questa riforma viene configurata come un passaggio dall’ordinamento regionale all’ordinamento federale, sul presupposto che sia possibile distinguere nettamente ciò che c’era prima da ciò che dovrebbe esserci dopo.

A ciò si aggiunga, prosegue, che mentre in passato in materia di Stati federali esistevano delle certezze - la coesistenza di più sovranità, l’ordinamento fatto di Stati, gli ordinamenti creati attraverso una pattuizione fra eguali che dava vita ad un ordinamento diverso costituivano tutte posizioni che convergevano, in maggiore o minore misura, su un dato comune e sia il contenitore che le entità componenti avevano una qualificazione giuridica analoga – attualmente, invece, - come insegna in un bell’articolo anche il Prof. Mauro Volpi - è difficile trovare elementi che valgano a distinguere tra loro i vari ordinamenti federali anche perché non sono rinvenibili caratteri sempre e necessariamente ricorrenti: la modalità di elencazione delle funzioni, ad esempio, è smentita dalla esperienza canadese, così come l’appartenenza in capo alle entità componenti di poteri di relazioni estere contraddice le vecchie classificazioni.

Quando si parla di questi elementi tipici, spiega Bartole, qualcuno li definisce come una sorta di elementi residui rimasti dall’antica sovranità e perpetuati all’interno dell’ordinamento federale, dimenticando che in realtà nell’ordinamento federale tali elementi acquistano una loro individualità e vengono conformati in modo completamente diverso e nuovo, non tenendo conto che certi poteri, i quali a parere di alcuni dovevano spettare fin dall’inizio alle entità componenti, sono stati alle stesse attribuiti soltanto in virtù di recenti riforme: basti pensare, ad esempio, al potere estero dei Länder austriaci.

Basti pensare, ancora, al potere di darsi un ordinamento costituzionale, che è diverso da ordinamento federale a ordinamento federale (solo in alcuni ordinamenti federali l’ordinamento costituzionale dell’entità componente è presidiato da una propria Corte costituzionale), per finire a quello che dovrebbe essere l’elemento qualificante e realmente innovativo, l’elemento sine qua non della presenza di un ordinamento federale, l’esistenza di un Bundesrat, di una camera rappresentativa degli enti e non delle popolazioni, quindi qualche cosa di molto più incisivo dello stesso Senato americano (qual è oggi e non qual era ieri quando i senatori venivano eletti delle assemblee degli Stati).

Se si considera, prosegue Bartole, che gli elementi che potrebbero apparire "tipici" non sempre ricorrono, riesce estremamente difficile arrivare a una definizione di Stato federale sulla base di essi, come risulterebbe altrettanto inadeguato affermare che gli Stati federali si differenziano in ragione di certe peculiarità della forma di governo. Per fare un esempio, spiega Bartole, non si può dire che uno Stato è federale perché ha un Bundesrat, mentre si può dire che uno Stato ha un Bundesrat perché è uno Stato federale.

Secondo Bartole esiste una identità degli enti componenti e probabilmente tale identità viene tutelata attraverso misure diverse, tuttavia non sembra possibile individuare né cosa sia esattamente questa identità che sta dietro agli ordinamenti federali, né percepire un ruolo speciale degli enti componenti degli Stati federali, con la conseguenza che tutto il dibattito politico sul tema sembra risolversi in una grande divagazione, in un grande happening, che è servito ai politici per dividersi, per schierarsi senza che poi alla fine nessuno dica realmente perché vorrebbe uno Stato federale.

A parere di Bartole, nel concetto di "federalismo" al centro del dibattito c’è una certa ambiguità. Tale ambiguità è probabilmente determinata dal fatto che nessuno dichiara apertamente che cosa vuole: sintomo di tale ambiguità è la tendenza di certi partiti, che avrebbero naturaliter una vocazione centralista, a trasformarsi improvvisamente in federalisti.

Alla luce di tali considerazioni, Bartole suggerisce di cercare, non tanto la conformità del testo del d.d.l. D’Alema-Amato ad un ipotetico modello di Stato federale, quanto, piuttosto, di tentare di capire perché si è ritenuto di predisporre un progetto che si dichiara come progetto di ordinamento federale, tentando nel corso di questa operazione di colmare anche il deficit culturale del discorso.

Bartole osserva, quindi, come non sia da sottovalutare anche la responsabilità della dottrina costituzionalista per la mancanza di serietà nel dibattito sul federalismo e sottolinea come spesso ci si è fatti prendere la mano dalla tentazione di rincorrere i vari progetti predisposti in materia, quasi che la cosa più importante fosse individuare quale di essi attribuisse più poteri alle entità componenti, quale riuscisse meglio nell’elargire funzioni, prerogative costituzionali, neanche poi che fosse vero e dimostrato che elargire più poteri, più funzioni sia la soluzione delle soluzioni, essendo comunque necessario un certo equilibrio, una certa misura.

Bartole, quindi, ammette di aver partecipato sempre con un certo disagio ai dibattiti sul tema e fa notare che probabilmente la stessa dottrina costituzionalista ha concorso a determinare questo deficit culturale, cui a suo parere è ancora possibile porre riparo.

Con riguardo, in particolare, al d.d.l. in commento, Bartole, interrogandosi sul futuro di tale progetto, presume che di esso si farà un uso strumentale, simbolico, in occasione delle imminenti elezioni regionali e che, comunque, non sarà approvato prima delle elezioni politiche.

Secondo Bartole, il punto di partenza va cercato nella Lega, perché essa ha posto il problema dello Stato federale, inteso come misura di tutela di identità etniche e culturali.

Dopo aver rammentato poi che qualcuno ha fatto riferimento a Häberle, qualcun altro è arrivato a sostenere che in Italia ci sono tante etnie - affermazione che lascia sorpreso non solo il Prof. Massimo Luciani in un recente articolo -, Bartole sottolinea che, comunque, chi si è occupato di minoranze nazionali spesso ha parlato dell’esistenza di tante etnie, di tanti gruppi diversi culturalmente e linguisticamente quasi che l’Italia fosse una sorta di Svizzera o una sorta di Russia, dove si rilevano circa 127-128 minoranze nazionali, e conclude affermando che l’idea della Lega di dare vita ad uno stato federale corrisponde, se non proprio all’idea di creare una Svizzera, al proposito di tutelare comunità etnicamente e culturalmente diverse.

Ricorda, inoltre, che, nel dirigere per conto dell’Istituto Regioni del CNR una ricerca diretta all’analisi della legislazione delle regioni ad autonomia ordinaria volta a verificare se effettivamente la legislazione di queste regioni ponesse in evidenza queste diversità etnico-culturali, egli ha avuto modo di constatare che le peculiarità rilevate nella legislazione regionale esaminata non perseguivano mai obiettivi di tutela dell’identità di una comunità come tale, quanto, piuttosto, finalità di promozione turistica, di tutela ambientale etc.

D’altro canto, Bartole esclude che la Costituzione consenta di considerare le differenze etnico-culturali come la base, il fondamento del pluralismo autonomistico: se ciò fosse vero, infatti, tutte le regioni dovrebbero, ad esempio, poter adottare perfino quei provvedimenti di restrizione dell’elettorato che sono presenti in Trentino Alto Adige, in particolare nella provincia di Bolzano; dovrebbe esserci la possibilità di contenere l’arrivo di chi viene da fuori; dovrebbe esserci, addirittura, quasi una sorta di istituzionalizzata diffidenza dell’alieno, dove l’alieno potrebbe essere addirittura il cittadino di un altra regione.

Il quadro, conclude Bartole, deve restare unitario sulla base di valori civili e non di valori etnici.

Quindi si chiede se il federalismo dovrà nascere dall’alto o dal basso.

Se, infatti, dovesse nascere dal basso, prosegue, allora sarebbe ammissibile pensare ad una individuazione delle funzioni dei vari enti sulla carta, come avviene in Spagna: ci sarebbe una lista di funzioni nella Costituzione e le Regioni, all’atto del loro costituirsi, avrebbero la possibilità di scegliere le funzioni che preferiscono o che, comunque, ritengono più adeguate al soddisfacimento delle proprie esigenze. Laddove, invece, un federalismo che nasca per altre ragioni, per esempio, in funzione della razionalizzazione dell’esercizio del potere, di un alleggerimento delle funzioni del centro, di una riduzione del peso che grava sullo Stato centrale, dovrebbe, probabilmente, essere improntato ad una eguale distribuzione delle funzioni anche perché, altrimenti, una distribuzione diversa e sbilanciata, creerebbe più problemi al centro di quanti non ne risolverebbe.

Un secondo elemento molto importante di cui tener conto, a parere di Bartole, è quello degli accordi fra le entità federate, fra le entità componenti.

Un dottissimo conoscitore delle dottrine di lingua tedesca come il Prof. Cervati senza dubbio conosce, rammenta Bartole, il libro sul federalismo asimmetrico di Pernthaler, nel quale si insegna che proprio attraverso gli accordi fra Länder anche l’Austria parrebbe essere diventata un ordinamento federale asimmetrico, nel senso che i Länder, convenendo sull’esercizio in comune di funzioni, avrebbero in qualche modo reso differenziata e complicata la mappa della geografia politica e amministrativa austriaca, dando vita a diverse situazioni, con l’effetto di una sostanziale mancanza di uniformità.

Ritiene che anche questo discorso non possa essere totalmente condiviso e rammenta che il Prof. Pizzetti in uno degli articoli sulla riforma regionale in senso federale sosteneva, in un passaggio, che se le regioni italiane avessero potuto disporre dei poteri di pattuizione, di accordo fra di loro, come quelli di cui dispongono, ad esempio, i Cantoni svizzeri, la Padania sarebbe già stata costituita.

Affermazione rischiosa a parere di Bartole, in quanto i poteri di accordo, di contrattazione fra entità componenti hanno sempre un limite che in molte Costituzioni è espresso: si tratta, ad esempio, del divieto di creare consorzi di carattere generale o, come stabilisce la giurisprudenza della Corte suprema americana, del divieto di creare autorità sovrastatali che siano in grado di competere con l’autorità politica centrale, e conclude nel senso che, anche nell’ipotesi in cui le Regioni avessero potuto esercitare i poteri di contrattazione dei cantoni svizzeri, in Italia non sarebbe stato possibile costituire la Padania. La collaborazione fra Regioni di cui altra volta ha parlato, è - dice Bartole - altra cosa.

In particolare, precisa Bartole, vi sarebbe stata la necessità di Carte costituzionali scelte in modo del tutto autonomo ed adottate con la espressa convinzione di dare un ordine interno alle entità componenti, fino al punto addirittura da richiedere l’esistenza di Corti costituzionali interne alle singole entità componenti, con l’effetto di una frammentazione in senso forse organicistico della struttura statale.

Tale ipotesi di lavoro, prosegue Bartole, confligge, inoltre, con l’ipotesi, da altri prospettata, dell’avvento delle macro-regioni - ammesso che l’articolo 131 della Costituzione consolidi una realtà, una carta geografica di identità culturali ed etniche differenziate - ipotesi che comporta, comunque, la necessità di superare quanto disposto dall’articolo 132 della Costituzione. Tale disposizione, infatti, nel prevedere che la fusione di regioni esistenti e la creazione di nuove regioni debba avvenire con legge costituzionale, comporta, di fatto, la possibilità che assemblamenti assentiti dalle popolazioni interessate possano poi essere rifiutati dal Parlamento nazionale.

Bartole conclude sostenendo che, se si aderisce all’idea in base alla quale il federalismo nasce in funzione della tutela di una serie di realtà diverse etnicamente e culturalmente, dovrebbero trarsi tutta una serie di conseguenze che, in realtà, non sono nel progetto di legge in commento e che non sono neppure, probabilmente, pensabili nell’odierno federalismo: le stesse dottrine di Häberle, infatti, per quanto apprezzabilissime, si scontrano con la realtà, a prescindere dal fatto che i parametri per la costituzione della geografia dei Länder in Germania non sono solo parametri storico culturali, ma sono anche economici e sociali, riguardando le dimensioni dei trasporti e tutta una serie di altri fattori.

Tutto ciò dimostra, a parere di Bartole, che il federalismo, in realtà, serve ad altre cose e non serve solo a quelle evidenziate da Häberle.

Quanto al d.d.l. D’Alema – Amato, egli ritiene che il testo vada esaminato partendo dall’esame del nuovo articolo 117 della Costituzione proposto nel progetto.

Secondo Bartole, il nuovo articolo 117 non prevede una assunzione di attribuzioni da parte degli enti decentrati "alla carta": la distribuzione della potestà legislativa è fissata una volta per tutte, c’è una ripartizione stabilita in Costituzione. L’unica apertura, a parere di Bartole, è quella lasciata dal secondo comma del nuovo articolo 131, laddove si stabilisce che: "forme e condizioni particolari di autonomia, che non concernono le materie di cui al secondo comma dell’articolo 117, possono essere stabilite anche per altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, nel rispetto dei principi di cui all’art. 119".

Nel commentare tale disposizione, Bartole sottolinea, in primo luogo, che il procedimento in essa delineato affida comunque la decisione allo Stato, spettando alle Regioni esclusivamente l’iniziativa e, in secondo luogo, fa notare la peculiarità del regime al quale il nuovo articolo 131 sottopone la legge dello Stato, ordinaria e non costituzionale, deputata all’approvazione di forme e condizioni particolari di autonomia.

Il terzo comma del nuovo articolo 131 stabilisce, infatti, che: "La legge di cui al secondo comma del presente articolo è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa con la Regione interessata, ed è sottoposta a referendum limitato ai cittadini elettori della Regione stessa. Non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza assoluta dei voti validi".

A parere di Bartole, un provvedimento, come quello di cui al terzo comma del nuovo art. 131 Cost., dovrebbe richiedere non un referendum limitato alle regioni interessate bensì un referendum nazionale.

A tal proposito, Bartole rammenta che quando in Svizzera si è dato vita al Cantone del Giura non è stata interpellata soltanto la popolazione del Giura, ma è stata sentita anche la popolazione del Cantone di Berna dal quale il Cantone del Giura veniva staccato e, infine, l’intera popolazione svizzera, in quanto con la creazione del Cantone del Giura sarebbe comunque cambiata l’architettura complessiva del sistema federale.

Bartole ha la sensazione che la norma in esame riecheggi previsioni analoghe contemplate nelle prime versioni dei testi elaborati dalla Commissione Bicamerale: sembrerebbe, a parere di Bartole, una norma costruita ad uso della Regione Veneto e probabilmente oggi non più rispondente alle esigenze manifestate in passato da questa Regione.

Precisa, comunque, di essere convinto che le rivendicazioni della Regione Veneto non fossero propriamente rivendicazioni di autonomia quanto, piuttosto, di infrastrutture (ad es. di una migliore rete stradale).

Bartole, quindi, illustra il significato della disposizione del nuovo articolo 123 della Costituzione, introdotto dalla Legge costituzionale 1/99, sottolineando come tale norma costituisca un grande progresso con riguardo alla potestà di ogni regione di darsi un proprio Statuto.

Secondo Bartole, almeno sotto il profilo dell’ordinamento politico, tale disposizione sembra diretta a favorire una larga autonomia. Non va tuttavia sottovalutato che, per quanto concerne la legge elettorale, il nuovo articolo 123 stabilisce, a salvaguardia dell’unicità del sistema politico-partitico, che la relativa legge regionale sarà tenuta comunque a rispettare i limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.

In ogni caso, spiega Bartole, tutto dipende dal tipo di principi che si andranno ad adottare: se i principi riguarderanno non soltanto la libertà di voto, le modalità della propaganda elettorale ma anche lo stesso sistema elettorale – se, per esempio, l’opzione proporzionale/uninominale sarà risolta al livello di legge statale - i margini di innovazione del sistema politico regionale saranno decisamente ridotti.

Bartole giudica molto aperta la formula adottata nel nuovo articolo 118, dedicato agli accordi fra le Regioni, non essendo rinvenibili in tale disposizione quei limiti che sono invece previsti dalla Costituzione spagnola.

Tale norma, al contrario, nel prevedere che "la legge regionale ratifica le intese con altre regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni anche con individuazione di organi comuni" sembra consentire, a suo parere, che si possa arrivare persino all’esercizio congiunto di più funzioni contemporaneamente.

L’aspetto limitativo di tale disposizione è probabilmente costituito, a parere di Bartole, dal fatto che deve trattarsi di organi comuni e che quindi non potranno essere creati, ad esempio, un consorzio, un ente comune diverso ma, quindi, solo organi con singole e determinate funzioni.

Inoltre, prosegue Bartole, per la stipulazione degli accordi con enti di altri Stati sarà, comunque, necessaria la legge dello Stato.

Successivamente passa all’esame dell’articolo 117, come riformulato dal d.d.l. in commento, nella parte in cui stabilisce che la potestà legislativa è ripartita fra lo Stato e le Regioni nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, interrogandosi sul senso di tale previsione.

Tale norma, infatti, stabilisce che è "il riparto" a dover rispettare i vincoli comunitari e non, piuttosto, l’esercizio delle funzioni, consentendo, in tal modo, una rottura del riparto a vantaggio del livello comunitario.

Infine, secondo Bartole, il d.d.l. non ha apportato una sostanziale modifica all’articolo 132 Cost., in quanto non è stato modificato quel potere di diniego dello Stato ad eventuali unioni o fusioni assentite dalle popolazioni interessate.

Nell’esprimere un primo giudizio sul d.d.l., sulla base degli articoli esaminati, Bartole sottolinea la prevalenza di un quadro unitario anche se con un alleggerimento del peso che grava sul centro.

Ritiene, inoltre, interessante la possibilità che tale quadro unitario sia comunque aperto all’eventuale sostituzione con un quadro comunitario.

Anche nella giurisprudenza della Corte costituzionale, prosegue, sono rinvenibili alcune pronunce nelle quali si accenna alla possibilità che regolamenti e direttive comunitarie sovvertano l’ordine delle attribuzioni, tuttavia, se tale possibilità appare accettabile per l’ordinamento comunitario non altrettanto può dirsi per i vincoli internazionali.

L’impressione di Bartole è che con questa norma si voglia aprire l’ordinamento verso l’alto e consentire una mobilità di funzioni forse addirittura maggiore di quella che è consentita verso il basso.

A tal proposito, Bartole sottolinea come nel d.d.l. D’Alema-Amato non vi siano espresse indicazioni in ordine all’applicazione della sussidiarietà verso il basso, mentre sono rinvenibili maggiori possibilità di avocazione verso l’alto.

Manca, inoltre, una norma come quella, ad esempio, dell’articolo 72 della Costituzione tedesca, nella quale si stabilisce che i Länder possono, in alcune materie ricadenti nella competenza centrale, esercitare, fino a quando non intervenga nel rispetto di dati presupposti una legge federale, funzioni anche legislative.

Un canone importante, prosegue Bartole, è quello enunciato all’articolo 114 che, nel prevedere che l’esercizio delle funzioni pubbliche è ripartito sulla base dei principi di sussidiarietà e di differenziazione, fornisce una qualche indicazione degli obiettivi. A parere di Bartole, gli obiettivi sottesi al d.d.l. vanno, in primo luogo, nel senso di un alleggerimento del centro, nei limiti in cui ciò sia voluto dal centro; in secondo luogo, nel senso di un avvicinamento della sede decisionale alle comunità interessate, avvicinamento che diventa un fatto istituzionale laddove si stabilisce che le funzioni amministrative sono esercitate dai Comuni salvo tutte le deroghe possibili.

Per quanto riguarda la potestà legislativa, prosegue Bartole, restano consacrati i modelli di riparto tradizionali: c’è, in sostanza, una ripartizione di tipo verticale fra i principi stabiliti dalle leggi dello Stato e la normativa di dettaglio.

A parere di Bartole sulle disposizioni in materia di potestà legislativa le aspettative erano, se non addirittura di una maggiore fantasia in astratto, quanto meno di una maggiore consapevolezza dei problemi che le scelte della Costituente hanno determinato in termini di giurisprudenza della Corte costituzionale.

Secondo Bartole, nella giurisprudenza della Corte costituzionale sono rare le pronunce in cui la Corte abbia riconosciuto l’invasività delle leggi statali di quadro rispetto alle competenze regionali. Rammenta poi di avere verificato personalmente, in occasione di un apposita indagine da lui condotta per gli studi Amorth, l’assenza di pronunce della Corte in tal senso, se non sul terreno degli atti di indirizzo e coordinamento, giudicati a volte dalla Corte troppo puntuali.

Comunque la sensazione di Bartole è che sostanzialmente i poteri del centro restino e che resti anche il controllo: ciò non significa che non vi sia un alleggerimento del centro, ma che si tratti di un alleggerimento controllato dal centro medesimo.

D’altronde, prosegue Bartole, il d.d.l. D’Alema-Amato non considera le Regioni come espressione di una realtà preesistente che in qualche modo vuole essere tutelata, ma come enti che vengono creati per ragioni di convenienza, di praticità del governo complessivo del sistema.

Secondo Bartole questa chiave di lettura spiega perché, per esempio, il d.d.l. pone sullo stesso piano Regioni, Comuni, Provincie e persino una creazione del tutto artificiale come le città metropolitane: se, infatti, chi ha difeso i comuni contro le regioni ha parlato delle 100 città sostenendo che la storia italiana è fatta di 100 città, tutto ciò alla fine riveste un significato relativo perché, al momento opportuno, ragioni di efficienza, di convenienza consentono di sostituire alle 100 città le città metropolitane (cfr. ad esempio l’iniziativa del Sindaco di Trieste di costituire l’area metropolitana di Trieste, senza tener conto che i comuni circostanti interessati sono solo quattro e che per di più sono garantiti nella loro autonomia da accordi internazionali per la tutela della minoranza slovena; identica l’iniziativa del Sindaco di Gorizia, entrambi con lo scopo di inglobare Monfalcone).

Ribadisce, inoltre, come l’esistenza di una tutela eguale per comuni e provincie stia a dimostrare l’assenza nel d.d.l. di un intento di tutela delle comunità regionali come tali.

Non è rinvenibile, pertanto, a parere di Bartole, una visione organica, unitaria della comunità regionale, logica conseguenza è l’assenza nel testo del progetto della previsione di un Senato delle regioni.

L’idea del Bundesrat, spiega Bartole, è un’idea felicissima di per sé, perché risolve molti problemi, ma è chiaro che se si parte dalle impostazioni da cui sono partiti i legislatori costituenti in Italia in questi anni, è difficile arrivare al Bundesrat perché bisogna cambiare la filosofia interpretativa del sistema regionale, dovendosi sostituire ad un disegno di sistemazione efficiente del potere una sistemazione diversa e una preoccupazione diversa per le stesse identità delle entità componenti.

In conclusione Bartole osserva che, a suo parere, il d.d.l. in esame ha sostanzialmente lo scopo di completare, a livello costituzionale, la Legge Bassanini, di dare copertura costituzionale a tale legge e quindi, più che una riforma che anticipi il futuro, deve considerarsi come una riforma che insegue il passato.

Dopo aver espresso vivi apprezzamenti per la presentazione del disegno di legge svolta da Bartole, Stelio Mangiameli, tra le ragioni che spingono la classe politica a varare un progetto di carattere federale, ne individua alcune: la crisi dello Stato sociale che - per problemi di bilancio - vede ridurre i propri compiti; la perdita di pezzi di sovranità verso l’alto a favore dell'integrazione europea; ed, infine, il mutare del quadro per effetto della globalizzazione, rispetto al momento in cui fu adottata la Carta costituzionale entro la quale lo Stato nazionale è inserito.

A questi elementi, Mangiameli aggiunge anche la modifica del sistema elettorale che, divenendo prevalentemente maggioritario, ha diminuito il rapporto tra rappresentanza parlamentare e corpo sociale. Infatti, se con il proporzionale, prosegue Mangiameli, il consenso andava curato e coltivato assiduamente dal rappresentante, con il maggioritario a turno unico questo bisogno di cura e di ascolto dell’elettorato non c’è più, le candidature sono distribuite dalle segreterie dei partiti e si basano sull’immagine nazionale delle coalizioni. Ed il risultato di ciò, secondo Mangiameli, non può che essere una certa assenza dal territorio, un allontanarsi dell'autorità che spinge il cittadino a rivolgersi ai centri di potere che gli sono più prossimi. Per queste ragioni, egli rileva che nel corpo sociale si è sviluppata la richiesta di un ordinamento federale e in tal senso sottolinea che la Lega ha costituito un canale di rappresentazione di questo bisogno, pur presente anche in altre parti del territorio nazionale come, ad esempio, nel meridione.

Mangiameli ritiene, inoltre, che non sia opportuno puntare ad una conformità del testo con un modello ipotetico di ordinamento federale, giacché si è abituati a parlare di federalismo in tanti modi diversi e, nel disegno di legge, sembra scorgersi la scelta a favore di quello che - nel dibattito tra i costituzionalisti di lingua anglosassone e tedesca - viene chiamato federalismo organico. Così facendo – ammonisce Mangiameli - si rischia di superare quella che è stata la nostra tradizione, il regionalismo cooperativo, in quanto non vi è presente più un vero e proprio riparto di competenze ma, piuttosto, un unico spazio dove operano sia lo Stato centrale sia le componenti della federazione (e, ovviamente, uno dei due soggetti deve definire il ruolo e i compiti dell’altro).

Per Mangiameli, la preferenza per il federalismo organico emerge dal fatto che è la federazione a definire puntualmente, di volta in volta, le esigenze, modulando quali possono essere i compiti delle entità ad essa collegate. Peraltro, egli rileva che l'assetto del disegno di legge è migliore rispetto a quello proposto dalla Bicamerale che invece conservava come criterio gli "interessi nazionali". Tale criterio poteva intervenire in relazione a qualsiasi competenza ed avere effetti dirompenti. Nel disegno governativo questo scompare, sia in sede di controllo sia in sede di riparto delle competenze. E per Mangiameli ciò è avvenuto anche perché le possibilità di riserva delle regioni rispetto ai poteri del centro sono molto ridotti: per esempio, all'articolo 118 dove l’accordo delle regioni per il migliore esercizio delle funzioni dovrebbe portare ad una forma di sussidiarietà verso l’alto e ad impedire – se le regioni optano per questa situazione – che intervenga lo Stato. In secondo luogo, per Mangiameli, l'assenza della dicitura "interessi nazionali" si è determinata perché, guardando all’esperienza degli ordinamenti federali, non ce n’è uno nel quale le competenze della federazione non si siano allargate: in America, l’allargamento dei poteri federali è stato enorme, in Germania, i Länder sono stati di fatto spogliati delle loro competenze (si pensi alla riforma del 1968, quella sui compiti comuni, che ha tolto ai Länder competenze esclusive facendole diventare competenze comuni). Tra l’altro, Mangiameli sottolinea che il riparto di competenze ricalca l’ordinamento kelseniano, in quanto Kelsen – in riferimento alla Costituzione austriaca del 1920 – affermava che l’ordinamento federale era un ordinamento unitario e, in base a ciò, doveva essere creato dall’alto con una certa logica di ingegneria costituzionale, senza determinare alcun problema di rappresentanza.

D’altronde, nota Mangiameli, il Bundesrat austriaco non è mai stato come quello tedesco in quanto, pur essendo una sorta di seconda camera su base regionale, non ha mai avuto quell’impronta forte che c’è in Germania, dove invece i governi dei Länder lo caratterizzano.

Peraltro, nonostante per anni egli sia rimasto su una posizione di difesa ad oltranza del modello costituzionale, contro tutte le deviazioni della giurisprudenza costituzionale e del legislatore, Mangiameli sottolinea ora che, in una fase di riforma costituzionale così impegnativa, è necessario abbandonare questa visione poiché, in modo aprioristico, essa pretende di tutelare un'autonomia delle regioni che non c’è e non c’è mai stata. Quanto al progetto in discussione, Mangiameli ritiene che esso sia compatibile con la struttura e con la tradizione del nostro sistema.

Egli, invece, individua qualche limite nella legge costituzionale n. 1 del 1999 nella quale sembra essere presente quasi un senso di rinuncia a dirigere il processo di riforma regionale. In proposito, Mangiameli pone in evidenza come, pur in presenza della elezione diretta del Presidente della Regione, vi sia la possibilità che lo statuto preveda qualcosa di diverso, permettendo alle Regioni di essere reali protagoniste di un processo costituente.

Un’ultima osservazione viene espressa da Mangiameli in merito ai principi fondamentali in materia elettorale. Questi dovrebbero avere tre caratteristiche. Anzitutto non dovrebbero coprire l’intero spazio delle scelte politiche previste dal legislatore ma lasciare le scelte effettive al legislatore regionale; in secondo luogo, dovrebbero consentire scelte territorialmente diversificate; infine, dovrebbero non essere direttamente applicabili, ma richiedere, necessariamente, l’ulteriore passaggio della legge elettorale. Queste tre caratteristiche, rileva Mangiameli, nonostante qualcuno in dottrina le abbia esternate, non sono mai state accolte dalla giurisprudenza costituzionale.

Sergio Lariccia ritiene molto convincente la relazione introduttiva al disegno di legge in materia di federalismo amministrativo. In particolare, mettendo in luce i primi due punti della relazione laddove si afferma che c’è una crisi della società, dello Stato, dei partiti politici, delle istituzioni, che rendono necessaria un'innovazione, una serie di procedure e di novità sostanziali. Riguardo a questi problemi Lariccia sottolinea come ponendo a raffronto le premesse ed i risultati concreti, questi ultimi non siano stati così incoraggianti.

Partendo dalla parte conclusiva della relazione di Sergio Bartole, anche per Lariccia questo progetto appare un tentativo di razionalizzare, di completare il disegno delle leggi Bassanini. Ciò nonostante, egli esprime dubbi sul disegno di riforma dell'amministrazione impostata sulla base dell’art. 3 della legge 59/97 e sottolinea come, in un recente fascicolo della rivista "Giurisprudenza costituzionale", in una nota a sentenza, anche Giuseppe Ugo Rescigno abbia ribadito le perplessità su questo processo di delegificazione, a suo avviso contrario ai principi della Costituzione. Se è vero che è possibile fare una riforma che si propone di proseguire il disegno della legge Bassanini, Lariccia si chiede se sia possibile fornire risposte alle numerose domande che un processo come quello delle riforme Bassanini ha avviato. Quanto poi alla decisione che appare espressa nella relazione al testo normativo, di rinviare il problema non soltanto della seconda Camera, ma anche di un nuovo assetto del sistema delle fonti e del rapporto tra Parlamento e Governo -perchè su questi temi controversi e dirompenti è necessario un ulteriore approfondimento delle forze politiche – egli rileva che sia seria e condivisibile. Lariccia, peraltro, si interroga se sia possibile organizzare, prevedere, un sistema di ordinamento federale della Repubblica nello stesso momento in cui si ritiene di non dire nulla sulla seconda Camera. E, ricordando ciò che scriveva Giorgio Pastori sul progetto di riforma costituzionale, sottolinea che, se non si riesce a fare qualcosa sulla seconda Camera, probabilmente non si potrà avviare un sistema di autonomia coerente con le istanze di un sistema realmente autonomistico. Inoltre, Lariccia si chiede se sia ammissibile non toccare i due temi delle fonti del diritto e del rapporto Parlamento-Governo.

Successivamente interviene Vincenzo Cerulli Irelli, relatore di maggioranza alla Camera sul testo in discussione. Egli è d'accordo con le osservazioni fatte da Mangiameli sul testo, sull’ispirazione e anche sui suoi limiti, ma ritiene che comunque si tratti di un disegno sicuramente più avanzato di quello austriaco, probabilmente un po’ meno avanzato di quello spagnolo e, certamente meno avanzato di quello tedesco. In tal senso, sarebbe d’accordo anche ad espungere la parola federalismo, ma sottolinea che ciò non è, sul piano politico, possibile. Pertanto, Cerulli Irelli sottolinea come questo progetto possa essere definito come il testo "del quanto è possibile", affermando che, naturalmente, l’assenza del Senato delle Regioni rende impossibile parlare non solo di federalismo, ma anche di regionalismo compiuto. Comunque, il tema della seconda Camera per Cerulli Irelli non è, al momento, affrontabile e rileva che (trascurando il discorso sulla Conferenza permanente), forse si potrebbe positivamente introdurre soltanto una soluzione intermedia, come ad esempio la Commissione Bicamerale per le questioni regionali, magari in composizione allargata ai rappresentanti dei governi regionali, intesa come luogo parlamentare di espressione di un parere vincolante su alcuni tipi di leggi.

Cerulli Irelli è d'accordo anche con Bartole per quanto concerne la copertura costituzionale delle Bassanini e ricorda come non solo con le Bassanini, ma anche con i provvedimenti di carattere finanziario di questi anni (oggi ci troviamo di fronte ad una finanza regionale della quale circa il 60% è coperto da mezzi propri) e, con la legge costituzionale n. 1 del 1999, il quadro dei rapporti tra Stato e Regioni sia molto modificato. E, in tal senso, sottolinea il fatto che per queste elezioni per la prima volta concorrano personalità politiche di rango primario (anni fa si diceva che al momento in cui Andreotti si fosse presentato come presidente della Regione Lazio, il regionalismo si sarebbe davvero realizzato). Egli sottolinea come, pur essendo avvenuti molti cambiamenti in questi ultimi anni, l’assenza di una copertura costituzionale determini molte difficoltà. Peraltro, Cerulli Irelli ritiene che nella norma finanziaria ci sia l’affermazione importante della pertinenza dei tributi ricevuti dal territorio alle Regioni – almeno in certi limiti – ed anche la questione delle autonomie speciali. Continuando nella analisi del progetto, egli afferma che questa norma rappresenta il recupero di quell'idea. Fermo restando che le regioni, almeno come trattamento di base, sono tutte uguali, evidenzia inoltre che, allorquando qualcuna fra esse proponga un progetto speciale di autonomia in termini di poteri di governo e di capacità di spesa, questo progetto dovrà essere sanzionato da una legge rafforzata.

Mauro Volpi condivide molto la parte introduttiva della relazione di Bartole, sottolineando come non vi sia un solo modello di stato federale, ma diversi stati federali e che non esiste una forma di governo federale, ma l’assetto federale e autonomistico caratterizza il funzionamento della forma di governo che però può essere la più diversa (presidenziale, parlamentare, direttoriale, semi-presidenziale).

Per quanto riguarda il progetto, Volpi è convinto che si tratti di una semplice razionalizzazione, alla luce della costituzione vigente e di quello che è stato fatto con le Bassanini, e non rinviene alcun cenno serio all’ordinamento federale. Che non ci sia un’anima e un’asse regionalista si desume, inoltre, dall’art. 117 dove, scorrendo le materie, si scopre che la competenza esclusiva legislativa rimane allo Stato e che la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali di provincie, comuni e città metropolitane, sono temi sui quali le regioni non intervengono.

Per quanto riguarda la legge costituzionale n. 1 del 1999, Volpi sottolinea come le incongruenze siano molte e notevoli.

La prima incongruenza è il fatto che agli statuti è attribuita la competenza di determinare la forma di governo, ma si rimette la legge elettorale regionale ai principi delineati dalla legge nazionale (art. 122).

Nell’elezione diretta del Presidente della Giunta, Volpi ravvisa tre discipline diverse: una di principio, costituzionale (elezione del Presidente della Giunta, nomina degli assessori, scioglimento automatico in assenza del Presidente); un’altra, contenuta negli statuti; un’altra ancora, transitoria, una norma lunga e complessa che, nella pratica, modifica l’attuale legge elettorale. Per Volpi questa legge non soddisfa neppure le esigenze di autonomia che le stesse regioni avevano avanzato, introducendo in Costituzione delle regole costituzionali che nascono già decostituzionalizzate.

Secondo Beniamino Caravita la novità dell’elezione diretta del Presidente della Regione è diventata un luogo di fortissima attrazione di personale politico di livello nazionale (addirittura nei congressi dei partiti si manifestano divisioni se un ex ministro debba o meno fare il Presidente di una Regione; se è stata presentata la candidatura del Presidente della Commissione di vigilanza RAI-TV, ecc.) e ciò testimonia, in modo evidente, la sempre maggiore rilevanza assunta dalle Regioni. Proprio questo appare per Caravita come il fenomeno fondamentale dei prossimi anni che potrebbe ricalcare quello dell’emersione di una classe politica di livello nazionale nata dall’esperienza dell’elezione diretta del Sindaco. Infatti, continua Caravita, gli ultimi dieci anni sono stati segnati, a livello di classe politica nazionale, dall’emergere delle figure di Sindaci che oggi in qualche modo dominano la vita politica nazionale, da Rutelli a Bianco, da Cacciari a Bassolino. Pertanto, per Caravita, potrebbe essere possibile nei prossimi dieci anni assistere al fenomeno di una classe politica che emerga dal livello regionale. Nella sua ipotesi si sottraggono a tale indirizzo solo due Regioni, Emilia Romagna e Toscana, in quanto esse hanno già vissuto, negli ultimi 10 anni, un fenomeno inverso, avendo avuto una classe politica regionale che è diventata classe politica nazionale (Bersani e Chiti); tale fenomeno, peraltro, era stato già conosciuto negli anni precedenti dal Veneto.A questo dato di grande interesse, Caravita accosta anche il momento della redazione degli statuti da parte delle Regioni.

In merito alla legge n. 1 del 1999, Caravita sottolinea di non essere d’accordo con quanto obiettato da Mauro Volpi, poiché, pur riconoscendo il fatto che non è una legge chiarissima, la recente innovazione legislativa gli appare essere una legge buona ed importante, anche se evidentemente problematica e scritta più sull’impeto della passione politica che sul ragionamento giuridico. In merito, comunque, è contrario alla lettura drastica che ne ha fatto Mauro Volpi e, parlando della decostituzionalizzazione dell’elezione diretta del presidente della Regione, ribadisce che, anche in presenza di un problema di rapporto principio- norma transitoria–statuti, il passaggio dal principio alla norma transitoria era necessario, considerato il lasso di tempo ed anche in funzione del fatto che sarebbe stato impossibile sia approvare una legge elettorale nazionale, sia modificare tutti gli statuti.

Certamente - prosegue Caravita - l’art. 5, comma 2, della legge n. 1/99, serve anche a bloccare tutti gli articoli degli Statuti che regolano il rapporto di fiducia Consiglio-Giunta, ma, se non ci fosse stato, sarebbe sorto il problema dell’elezione diretta. Per questo, ribadisce Caravita, la norma transitoria è necessaria: sia per gli stretti tempi a disposizione, sia per il problema di superare le norme degli statuti regionali.

Continuando la sua analisi, Caravita sottolinea due problemi: l’incompatibilità dei parlamentari europei e l’immediata decorrenza o meno della potestà regolamentare alle Giunte o ancora ai Consigli in base all’art. 121 nuova formulazione. Infine, Caravita si chiede quale sia la collocazione delle città metropolitane e se esse possano e debbano somigliare alle città-stato sul modello tedesco (ad es. Amburgo e Brema).

In chiusura di intervento, egli indica alcuni spunti di riflessione.

Per quanto riguarda la potestà legislativa, Caravita sottolinea come la potestà legislativa dell’art. 117 si muova in continuità con l’attuale art. 117 e con la Bicamerale, sottolineando che si tratta comunque di un elenco poco coraggioso, non perché sia lungo o corto, ma perché non fornisce risposte al problema ordine pubblico e sicurezza. Sottolinea, tra l’altro, per quanto riguarda l'istruzione universitaria, il problema di abbandonare l’autonomia delle singole microuniversità al sostegno statale piuttosto che a quello regionale. Riguardo alla legislazione elettorale, egli concorda pienamente con Volpi. Infine, per la tutela dell’ambiente, afferma che la disciplina prevista rappresenta un passo indietro rispetto alle cose già affermate addirittura dalla Corte costituzionale.

Un elenco così composto per Caravita modifica anche il giudizio sulla possibilità di differenziazioni ai sensi dell’art. 15, cioè ai sensi dell’art. 131. Egli è convinto, come Cerulli Irelli, che la cosa più interessante del d.d.l. D’Alema-Amato sia l’apertura verso il regionalismo differenziato anche se sottolinea, in merito all'autonomia finanziaria, una certa mancanza di coraggio giacchè si poteva affermare che le imposte raccolte nella regione (come prevedeva un progetto della Regione Lombardia) fossero tutte di spettanza regionale salvo, naturalmente, quello che sarebbe stato attribuito allo Stato per far fronte al servizio del debito pubblico, alle funzioni di sua competenza, ad interventi volti a favorire lo sviluppo economico ed alla perequazione finanziaria a favore delle comunità regionali nelle quali la capacità fiscale per abitante fosse inferiore a certi parametri.

Con questo sistema, per Caravita, si sarebbe invertita la logica, fissando in Costituzione la spettanza regionale del gettito fiscale raccolto a livello regionale e salvando il principio per cui questo gettito sarebbe stato in parte riversato allo Stato. Così facendo si sarebbe evitato che anche il nuovo art. 119 presentasse tutti i limiti del precedente.

Riprendendo la parola, Vincenzo Cerulli Irelli osserva che, se è vero che le grandi città italiane hanno oggi un peso in termini politici e finanziari e in termini generali di capacità di governo rapportabile e in qualche caso superiore a quello delle Regioni, allora di questa realtà l’ordinamento deve prendere atto. Per questo oggi sarebbe impensabile una qualche riforma che assoggettasse il governo locale interamente o quasi alla potestà legislativa o, ancor più, finanziaria, delle regioni. In Francia avverrebbe lo stesso se oggi le regioni dovessero essere costituite. Per Cerulli Irelli, infatti, il sistema di governo comunale è così forte che non potrebbe essere soppiantato. In tal senso afferma che, in merito alle città metropolitane, egli non vede alcun problema, prevedendosi una divisione del territorio della Repubblica in Province, salvo che per le aree metropolitane dove, se i comuni si riuniscono in città metropolitana, può operare la città metropolitana. In quelle aree – prosegue Cerulli Irelli - al posto della Provincia c’è la città metropolitana.

Per quanto riguarda la finanza, egli condivide la posizione di Beniamino Caravita anche se ritiene che la "riferibilità territoriale dell’imposta" rappresenti un passo avanti molto importante; non a caso, anche da parte federalista - pensando per esempio a Tremonti che proponeva qualcosa di molto simile al pensiero di Caravita – è riconosciuto il forte passo in avanti. Ribaltare del tutto il criterio, affermando la proprietà dell’imposta da parte dell’ente di governo territoriale che in parte la cede allo Stato per esigenze di carattere nazionale, vorrebbe però dire veramente federalismo e per questo secondo Cerulli Irelli non siamo ancora pronti.

Gaetano Azzariti prende spunto dalle considerazioni svolte da Bartole alla fine della sua introduzione, il quale ha indicato il principale intento di questa riforma federale dello Stato nell’esigenza di "costituzionalizzare" le riforme in corso di attuazione per via ordinaria. Azzariti, si chiede se quella seguita sia da considerarsi una strada obbligata e, comunque, quali siano le ragioni e le conseguenze della scelta che ha guidato il disegno di revisione costituzionale della forma di Stato.

Anzitutto, nota Azzariti, questo disegno riformatore non trova il suo fondamento nei tradizionali presupposti che hanno giustificato, nel corso delle passate esperienze storiche, lo Stato federale. Non si pone oggi in Italia infatti un grave problema di diversità di etnie, né c’è da realizzare l’unificazione nazionale: sono assenti cioè quelle condizioni che hanno determinato in passato l’opzione federale nella organizzazione degli Stati. Ma ciò non vuole dire che non vi siano altre ragioni che spieghino e giustifichino una trasformazione della nostra attuale forma di Stato. Principalmente, a parere di Azzariti, si tratterebbe di affrontare un grave problema che certo richiede una rimeditazione anche sul piano della definizione dei principi costituzionali e della forma di Stato in particolare: la questione della progressiva erosione della sovranità nazionale e della nuova prospettiva entro cui è necessario collocare la dimensione nazionale; una dimensione che va subendo radicali trasformazioni a causa dell’estendersi dei poteri sia a livello sovranazionale che subnazionale (al livello dell’articolazione interna degli Stati). Azzariti teme però che la riforma proposta non sia adeguata all’altezza ed allo spessore degli appassionanti e complicati, ma non per questo meno reali, problemi richiamati. Anche perché è stata indotta da altre ragioni. Ragioni tutt’altro che "indegne", ma più "contingenti".

La riforma è nata sulla spinta di forti ragioni politiche: al fine di dare una risposta politico-costituzionale alle richieste inizialmente della Lega (un raggruppamento politico che in momenti diversi ha assunto una posizione dichiaratamente secessionistica) e poi di gran parte delle formazioni politiche presenti nello scenario italiano. Nel complesso il sistema politico ha inteso così dare espressione e rispondere ad un antistatalismo diffuso nell’opinione pubblica e negli stessi comportamenti individuali, che da qualche tempo manifesta una chiara ed estesa ostilità nei confronti dello Stato centrale. Ciò che però sul piano politico non appare essere stato chiarito è il quadro di valori (non i meri principi d’organizzazione dello Stato) che si vogliono affermare con la riforma costituzionale (forse un’eccezione può riguardare le radicali proposte leghiste, che invece possono ritenersi espressione di un quadro di valori - ovvero disvalori - sufficientemente definito, sebbene d’ordine regressivo e la cui traduzione in un progetto di riforma costituzionale stravolgerebbe il vigente sistema e intaccherebbe lo stesso fondamento di legittimazione del nostro Stato costituzionale).

Se risponde al vero questa carenza di razionalizzazione delle domande politico-sociali e se, in più, questa riforma non riesce a collegarsi con le trasformazioni epocali che sono state da Azzariti evocate in precedenza (la progressiva erosione della sovranità nazionale e la nuova prospettiva entro cui è necessario pensare alla dimensione nazionale), sorge naturale un timore di una riforma costituzionale di non alto profilo. Ma, sottolinea Azzariti, ciò di per se solo non varrebbe a segnare negativamente l’intento riformista. In caso dovrebbe indurre a riportare il progetto di modifica del testo costituzionale all’interno dell’attuale sistema costituzionale; la revisione rappresentando allora un’opera di manutenzione ed adeguamento, non potendo invece (almeno per ora) aspirare a fondare valori nuovi che si propongono in alternativa a quelli già contenuti nel nostro testo costituzionale.

Nella prospettiva indicata appare chiaro che sbagliato sarebbe enfatizzare la portata innovativa (recte: "rivoluzionaria") dell’intento riformatore. Un errore nel quale è spesso caduto il ceto politico (alla ricerca di una nuova legittimazione anche sul piano costituzionale), e che - nel terreno specifico della modifica della forma di Stato - appare favorito dalla indeterminatezza della nozione di federalismo. Un errore al quale non sono stati immuni neppure alcuni costituzionalisti, che a volte più che riflettere sulle importanti ragioni di sistema e sulla coerenza delle soluzioni tecniche prospettate, hanno preferito dare sfogo alle proprie opinioni (o a quello del principe di turno), finendo per fare più politologia che diritto costituzionale.

In conclusione Azzariti tiene a precisare che l’esercizio della dote della moderazione cui dovrebbe ispirarsi un revisore consapevole dei limiti del suo operare (per le ragioni che sono state sopra poste in luce) non sempre è riscontrabile nel disegno di legge in discussione, anche se deve apprezzarsi il calo delle ambizioni "costituenti" rispetto alle ipotesi contenute nel precedente progetto della Commissione Bicamerale e relative alla modifica della forma di Stato.

A conclusione degli interventi, Sergio Bartole presenta alcune osservazioni. In primo luogo, gli sembra che sia necessario definire meglio le autonomie speciali. Non essendo ancora stato chiarito quali sono gli obiettivi della riforma, se queste dovessero rientrare in una ristrutturazione dell’amministrazione statale ed in una sua semplificazione, allora la diversificazione delle autonomie potrebbe risultare soltanto un elemento di complicazione e, a tale proposito, Bartole, provenendo da una Regione a statuto speciale, riconosce che la diversità delle situazioni talvolta è più uno svantaggio che un vantaggio.

Per Bartole - tutto sommato - il tempo delle regioni speciali è superato. Per questo egli ritiene che occorra prestare molta attenzione nel creare delle autonomie speciali perché queste poi determinano anche una specialità della struttura dello Stato, con il rischio di farne una sorta di vestito di Arlecchino.

In tal senso, proseguendo l’analisi, Bartole si chiede anche quali siano le ragioni della spinta di alcune regioni verso la specialità e si chiede perché gli industriali del Veneto chiedano questo adesso. La risposta che avanza è incentrata sul fatto che questi interessi hanno perso un altro canale di specialità che era quello della "mamma Democrazia Cristiana"; in precedenza, nota Bartole, essi avevano un canale di domanda politica privilegiato che hanno perso ed ora scoprono improvvisamente l’autonomia; se domani trovassero l'appoggio di un’altra forza sostitutiva della DC, probabilmente lascerebbero perdere la strada dell’autonomia.

La seconda osservazione di Bartole attiene al rapporto enti locali-regioni. Egli si chiede se sia giusto insistere pervicacemente nell’idea che gli enti locali debbano ricadere interamente nella competenza delle regioni. Guardando alla realtà, Bartole infatti ritiene che le regioni non si siano meritate di essere enti esponenziali privilegiati all’interno della struttura dell’ordinamento dello Stato. E' vero che le regioni obiettano di non aver avuto la possibilità - per colpa dello Stato - di esercitare questo ruolo, ma si potrebbe rispondere che evidentemente non hanno saputo esse stesse chiedere ed ottenere o guadagnare alcuni poteri. In tal senso, egli ritiene che anche la dottrina costituzionalistica abbia sbagliato nel continuare a pretendere interventi dallo Stato senza però pretendere di più dalle regioni, sottolineando, invece, come altrove le entità componenti degli ordinamenti federali abbiano una loro storia, una loro tradizione, un'identità matura. Tutto questo, per Bartole, in Italia non si è determinato, in quanto le regioni sono state create guardando registri e carte geografiche. Questo non può invece dirsi per le città. Bartole, peraltro, concorda con Azzariti sul fatto che il compito del diritto non è quello di conformare dall’alto la realtà, ma di dare conto di una realtà concreta e di dare a questa realtà un ordine giuridico, sottolineando come certamente ciò non comporti che la dottrina si astenga dall’ammonire, dal consigliare, dal suggerire.

In conclusione, Bartole invita ad un uso più accorto della parola "federalismo". Egli sottolinea, infatti, che la dottrina dovrebbe dire, a chi usa questa terminologia a sproposito, che sta sbagliando. La Spagna ha un ordinamento su base federale però non l’ha chiamato federale perché nella sua tradizione storica questo non c’era. Pertanto, egli esorta, con uno sguardo alla tradizione storica italiana, a scoprire che il federalismo non ci appartiene e che, solo perché ad un certo punto qualcuno è andato alle fonti del Po, non si può pensare di introdurlo. In fin dei conti, conclude Bartole, la Storia non si è mai fatta con il folklore.