Sergio Panunzio, dopo avere presentato il prof. Francisco J. Bastida Frejado, ordinario di diritto costituzionale nell'Università di Oviedo, gli dà la parola per introdurre la riunione sul tema "Le Assemblee regionali e l'Europa"

Francisco J. Bastida afferma che l’oggetto di questa riunione è l’analisi del ruolo dei parlamenti regionali nella costruzione dell’Unione Europea. Il tema è particolarmente rilevante sia per quanto riguarda la garanzia del livello di autonomia politica delle Regioni sia con riferimento al deficit democratico che la Comunità Europea si porta dietro dalla sua nascita. Afferma inoltre che non parlerà delle Regioni europee in generale, bensì specificamente di quelle che hanno parlamenti, cioé, assemblee legislative. L’integrazione europea interessa queste Regioni in una maniera differente rispetto alle altre.

L’attenzione per questo tema ha condotto alla creazione di una Conferenza di Assemblee Legislative delle Regioni d’Europa (CALRE), nel 1997, la cui prima riunione fu realizzata ad Oviedo (capitale del Principato di Asturias, una regione della Spagna settentrionale). La seconda, nel 1998 a Salisburgo e l’ultima l’anno scorso a Firenze.

La questione regionale ha trovato spazio solamente molto tardi nell’Unione Europea, in parte perché la Comunità Europea si contempla come associazione di Stati ed in parte a causa della difficile riconduzione in una categoria unitaria di enti territoriali infrastatali che hanno natura giuridica e politica, ambito e competenze molto diversi.

Il riconoscimento comunitario delle Regioni inizia da una prospettiva economica e sociale, soprattutto in relazione all’articolazione dei fondi strutturali. Ma anche nel momento in cui si passa ad un riconoscimento istituzionale delle Regioni come enti con personalità giuridica, si accettano come Regioni enti con una distinta dimensione giuridica e politica, identificate più per ciò che non sono - né Stati membri dell’Unione né meri enti locali - che per ciò che sono. Questo è ciò che succede con l’attuale Comitato delle Regioni creato dal Trattato dell’Unione Europea. Si è pertanto progressivamente passati dall’accettare il decentramento regionale dei paesi membri che già possedevano questa organizzazione territoriale, ad auspicare la generalizzazione di tale processo negli Stati membri con struttura territoriale unitaria e a far entrare le Regioni nello schema istituzionale dell’Unione, sebbene attraverso il citato Comitato delle Regioni, al quale sono assegnate funzioni di carattere meramente consultivo.

In un organigramma come quello descritto gli enti regionali con competenze legislative restano diluiti e sottovalutati in relazione al loro peso specifico politico ed istituzionale, poiché l’autonomia della quale godono non è meramente amministrativa, di carattere esecutivo, bensì di natura politica. La loro forma di governo è parlamentare, la loro Assemblea o Parlamento viene eletto mediante suffragio, esprime la rappresentanza politica del popolo della regione ed è titolare della potestà legislativa nell’ambito delle proprie competenze. La ripercussione dell’integrazione nella Comunità Europea dello Stato al quale appartengono è molto importante per gli enti regionali, perché la relazione di autonomia di tali enti regionali con il proprio Stato perde equilibrio a causa di questo ingresso. Un ingresso ed un successivo processo d’integrazione alla cui determinazione non partecipano direttamente, ma che, però, li riguarda in maniera fondamentale, visto che riduce la loro capacità di decisione e di attuazione di una certa volontà politica.

Il Trattato di Maastricht, in direzione di una maggiore partecipazione dei parlamenti nazionali alle questioni della Comunità Europea, disegna una Conferenza di parlamenti nazionali e del Parlamento Europeo al fine di ridurre questo deficit. Ma dimentica che anche i parlamenti regionali sono parlamenti europei e non concede loro la dovuta attenzione. Quando l’Unione esprime il desiderio di incorporare le Regioni alle istituzioni europee lo fa insomma con una considerazione del fenomeno regionale così indistinta che lascia nell’indifferenza Regioni che hanno autonomia politica ed organizzazione parlamentare. In questo modo, i parlamenti regionali sono vittime di un doppio oblio europeo. Come parlamenti regionali non sono tenuti in conto nella "Conferenza di parlamenti nazionali e Parlamento Europeo"; come parlamenti regionali mancano di protagonismo nel "Comitato delle Regioni". In esso sono infatti presenti le Regioni indipendentemente dalla natura della loro autonomia, ed esse sono rappresentate da membri che non sono designati direttamente dai parlamenti, bensì dallo Stato al quale appartengono (art. 263, TCE).

Per questa ragione è importante sottolineare l’iniziativa della creazione della CALRE. Un foro di parlamenti regionali con lo scopo di discutere e promuovere proposte su problemi specificamente parlamentari, diversi dalle questioni che interessano le Assemblee non parlamentari, cioè gli organi collegiali di vertice che reggono i destini di altre Regioni. Se il concetto di regione è diffuso e ambiguo, non così è il concetto di "parlamento". La Conferenza non dovrebbe cadere nell’errore di articolarsi come una riunione di Regioni dotate di parlamenti, bensì come una riunione di parlamenti di enti regionali, che dunque presentano problemi parlamentari specifici rispetto alle questioni europee, oltre ai problemi generali che hanno come qualsiasi parlamento degli Stati membri dell’Unione.

È senza dubbio preoccupante il deficit democratico che fino ad ora ha caratterizzato la costruzione europea, ma non lo è di meno il luogo comune nel quale si è spesso risolta questa critica, soprattutto allorché si argomenta che tale costruzione è opera degli organi di governo dell’Unione e degli Stati. È necessario analizzare effettivamente dove si collochi il deficit democratico, affinché i parlamenti, tanto nazionali che regionali, non cadano nell’errore di voler edificare una struttura europea parallela a quella esecutiva già esistente, con funzioni simili, ma di carattere parlamentare. Sarebbe un errore nel caso dei parlamenti nazionali - nonostante l’importante ruolo normativo - e lo sarebbe ancor di più nel caso dei parlamenti regionali, le cui competenze normative sono minori.

Forse il problema si radica nell’eccessiva frequenza con cui si guarda al fenomeno della costruzione giuridica europea con una visione ottocentesca. La formazione del Rechtsstaat o Stato di diritto esprime la tensione fra potere e legge; tra la doppia fonte di legittimità sovrana, il principio monarchico e il principio parlamentare. La lotta per lo Stato di diritto è consistita nella ricerca di canali giuridici per sottomettere lo Stato - l’Amministrazione regia - al diritto, inteso come creazione giuridica di un parlamento che rappresenti la Nazione, come è da tutti conosciuto. Tutta la teorizzazione del diritto pubblico di stampo germanico si basa su questa contrapposizione tra potere e diritto, tra Stato e Società, tra Re (Governo e Amministrazione) e Parlamento.

Di solito, quando si parla del deficit democratico dell’Unione Europea si vuol mettere in luce la burocratizzazione delle istituzioni europee e la creazione di norme, in fase sia ascendente che discendente, senza la sufficiente partecipazione dei parlamenti, unici rappresentanti della sovranità nazionale o, eventualmente, della cittadinanza europea. Di nuovo si presenta la dialettica tra "il potere" incarnato negli esecutivi nazionali ed europeo, e la posizione dei depositari della legittimità democratica, i parlamenti, fonte genuina della "legge".

L’architettura istituzionale e giuridica europea si presenta, così, come un edificio nel quale i parlamenti appaiono come soggetti indiretti ed esterni. Tuttavia, l’attuale realtà costituzionale è molto diversa e non consente di sovrapporre lo schema appena descritto. Il protagonismo dei governi e degli organi esecutivi nella costruzione europea non è un segnale del tanto inflazionato deficit democratico. Non ci sono due fonti di legittimità, una democratica, quella dei parlamenti, ed una non democratica, quella dei governi e delle amministrazioni burocratiche. Nel costituzionalismo contemporaneo solamente la democrazia è fonte di legittimità del potere, ed il principio di divisione dei poteri non giustifica alcun potere esterno rispetto all’ordinamento. Nei sistemi parlamentari quest’unica fonte di legittimità fa del Governo, almeno teoricamente, uno strumento della maggioranza parlamentare. Il Governo, quando agisce, lo fa con l’appoggio della maggioranza parlamentare che gli ha assegnato in forma espressa o presunta la propria fiducia. Non avrebbe senso che, esternamente, lo Stato manifestasse due volontà differenti, quella del proprio Governo e quella del proprio Parlamento, a maggior ragione se queste volontà fossero contraddittorie.

L’indirizzo politico del Governo, in materia di comunità europea o in qualunque altra, è quella avvallata dalla maggioranza parlamentare che lo appoggia e pertanto non soffre di una mancanza di legittimità democratica nella propria formazione ed espressione. Quindi, la necessità di una maggiore presenza dei parlamenti nella costruzione europea non può fondarsi nel deficit democratico delle decisioni governative. La volontà politica e giuridica dello Stato come tale deve essere solo una, indipendentemente da quale organo la formi e la esprima, e sarebbe totalmente illogico la creazione di fori nei quali uno stesso Stato o una stessa regione potessero manifestare volontà distinte, contrastandosi tra loro e rivendicando una presunta maggiore legittimità democratica.

Il deficit democratico nella costruzione europea ha cause diverse, alcune di origine indubbiamente europea, come lo scarso ruolo dal Parlamento europeo sia nell’attività legislativa che in quella di indirizzo e controllo, la qual cosa ha provocato il disinteresse dei partiti e dei cittadini per le elezioni di tali organi; altre cause sono dovute alla distorsione che produce nel principio di legalità statale la prevalenza o primazia di un diritto comunitario creato in maggior parte da organi governativi della Comunità, e con un ruolo nel complesso marginale del Parlamento Europeo.

Tuttavia, il suddetto deficit proviene anche, ed in misura importante, da una sorta di inibizione dei parlamenti nazionali e regionali rispetto alla loro "missione europea". L’inibizione ha tre versanti essenziali: la perdita di sovranità, l’insufficiente controllo governativo e la crisi della funzione rappresentativa dei parlamenti. Più che un deficit democratico vi è, prima di tutto, un deficit parlamentare.

È mancato un dibattito approfondito sulla perdita di sovranità che comporta l’integrazione europea. La questione della sovranità è stata tradizionalmente legata al potere costituente e al potere di riforma costituzionale. L’integrazione europea ha supposto un trasferimento di sovranità dagli Stati membri alle istituzioni europee. Ma questo trasferimento è rimasto giuridicamente e politicamente occulto a causa dei canali d’integrazione previsti dalle Costituzioni, che non sono quelli della riforma costituzionale, bensì quelli di abilitare la legge affinché lo Stato possa realizzare tale incorporazione nelle Comunità Europee. Con questo rinvio al legislatore la Costituzione degrada il problema della "cessione di sovranità", lo "decostituzionalizza" in maniera tale che dal punto di vista politico e giuridico la "cessione" non si presenta in termini di sovranità e resta almeno formalmente "incolume" il principio di sovranità statale, identificato con quello di sovranità nazionale.

Stando così le cose, fino al Trattato di Maastricht, i parlamenti non hanno affrontato questa questione cruciale, nonostante fossero formalmente i depositari della sovranità nazionale e materialmente il punto d’incontro tra sovranità e democrazia, e sono stati i Tribunali Costituzionali, soprattutto quello tedesco federale, che, con la sentenza del 12 ottobre del 1993, ha ammonito a proposito dei limiti e condizioni costituzionali a tale integrazione.

Il problema più immediato non risiedeva nella diminuzione della sovranità statale, bensì nella sua consegna al margine del procedimento espressamente stabilito nella costituzione per l’esercizio della sovranità popolare. Era ed è necessaria la "costituzionalizzazione formale" dell’incorporazione europea degli Stati membri. Ciò implica sopprimere le abilitazioni generiche al legislatore e vincolare le cessioni di sovranità giuridica dello Stato ai procedimenti formalmente previsti ad hoc, che sono quelli di riforma costituzionale, nei quali interviene l’organo o gli organi depositari della sovranità nazionale/popolare come soggetti dotati della capacità di legittimare tale cessione. In parte questo è ciò che è successo dopo la convulsa ratifica del Trattato di Maastricht, che mise in evidenza il deficit di legittimità costituzionale e parlamentare, e pertanto, di legittimità democratica, nella costruzione della Unione europea. La riforma dell’art. 23 della Legge fondamentale di Bonn ne è un buon esempio: l’integrazione della Germania nell’Unione europea trova ora come corrispondente l’integrazione dei principi dell’Unione europea nella Legge fondamentale. Si costituzionalizza così l’integrazione e si situa nell’ambito processuale della riforma costituzionale il trasferimento dei diritti di sovranità e, in generale, le modifiche o le aggiunte alla Legge fondamentale causate dai nuovi trattati dell’Unione.

Il problema della relazione sovranità-integrazione europea non riguarda solo i parlamenti nazionali ma anche quelli regionali, anche se a prima vista potrebbe sembrare il contrario.

Per la Comunità europea i membri sono gli Stati. La forma interna con cui essi si organizzano territorialmente è qualcosa che appartiene alla loro sovranità. Dal punto di vista comunitario l’integrazione europea non altera la distribuzione territoriale del potere che esiste in ogni Stato. In questo senso è abbondante la dottrina della Corte di giustizia delle Comunità Europee che afferma quello che viene chiamato principio di autonomia istituzionale. Anche le Corti costituzionali degli Stati membri sostengono lo stesso criterio e dichiarano che l’integrazione nell’ordinamento comunitario europeo non sarebbe un titolo di competenza nuovo o addizionale, cioè, non abiliterebbe lo Stato a sottrarre alle Regioni competenze autonome che gli vengono attribuite dalla Costituzione o dal blocco costituzionale (Costituzione più Statuti) . Tuttavia, ciò non è del tutto vero.

In primo luogo, la pratica dimostra che lo Stato si rifugia nelle proprie funzioni ed obbligazioni di coordinamento, controllo e responsabilità, al fine di oltrepassare il suo ambito di competenza a scapito delle Regioni e, in secondo luogo, ma più importante, l’integrazione in Europa interferisce sul modo in cui è concepita la relazione di autonomia fra lo Stato e le Regioni. Ciò che rimane compromesso con l’integrazione europea non è tanto il livello di competenze delle Regioni quanto il carattere della loro autonomia. Le Regioni o Länder in Germania, Austria, Belgio, Spagna, in parte Italia, etc. possiedono un’autonomia politica, cioè un parlamento con tutto quello che ciò comporta in quanto a rappresentanza e capacità rispetto alle decisioni politiche. Eppure questa autonomia politica si riduce ad un’autonomia amministrativa in relazione alle istituzioni europee e all’atteggiamento dello Stato di fronte a queste istanze, un atteggiamento che lo Stato realizza senza l’intervento decisivo di tali Regioni. Una voce così autorevole come quella di Francisco Rubio Llorente, ordinario di diritto costituzionale ed ex Vicepresidente del Tribunal Constitucional, lo sottolinea riferendosi al caso spagnolo. Secondo lui, "l’inserimento nella Comunità [europea] altera gravemente tutto il sistema di equilibri previsti nella Costituzione, e lo altera nel caso delle Comunità Autonome, non solo perché può togliergli facoltà esecutive, che di fatto non gli toglie né sarebbe grave, bensì perché gli toglie potere politico reale, nella misura in cui non partecipano alla formazione della volontà iniziale dello Stato in seno alla Comunità".

Insomma, l’integrazione europea comporta un deficit di sovranità statale connaturale al processo stesso e, pertanto, anche una perdita parziale del livello di autonomia che fino a quel momento le Regioni si vedevano attribuito. Ma non è detto che questa cessione debba comportare un deficit di sovranità nazionale né la trasformazione dell’autonomia politica in autonomia amministrativa. La fonte di legittimità ed il limite di tale cessione sono la sovranità nazionale e l’autonomia politica di quelle Regioni alle quali viene riconosciuta costituzionalmente. Queste Regioni devono partecipare necessariamente al processo d’integrazione europea; si tratta di un’esigenza costituzionale, poiché il sistema di creazione normativa dell’ordinamento statale nel suo insieme complesso (Stato-Federazione più Regioni-Länder) risulta alterato in maniera decisiva con la realizzazione di questa apertura "ad extra" dello Stato verso la Comunità Europea.

In qualunque modo possa realizzarsi l’integrazione europea, e cioè attraverso riforme costituzionali, o per mezzo di abilitazioni al legislatore previste nella costituzione, la partecipazione delle Regioni deve materializzarsi su due livelli che, dal punto di vista organico, si possono riassumere in uno: la articolazione del Senato o Camera Alta come una autentica Camera di rappresentanza territoriale, che conti in maniera decisiva nelle riforme costituzionali e nelle approvazione di leggi e trattati. Questa configurazione del Senato non deve costituire solo uno strumento di difesa degli interessi regionali di fronte alla possibile diminuzione di autonomia a causa della integrazione europea, ma anche, e prima di tutto, deve essere intesa come una via indiretta di participazione delle Regioni alla costruzione europea. L’integrazione in Europa ha messo in rilievo una nuova dimensione delle Seconde Camere, e i Parlamenti regionali dei Paesi della Unione dovrebbero approfittare di un foro come è la CALRE per studiare proposte di modifica dei Senati affinché questi siano autentiche Camere di rappresentanza territoriale e al fine di partecipare attraverso esse alle riforme costituzionali e, in generale, alla fase ascendente della formazione del diritto europeo. Anche se le successive fasi di integrazione della Comunità europea si costituzionalizzassero, cioè si realizzassero mediante un apposito organo di revisione della Costituzione, o mediante il potere legislativo costitutuzionalmente abilitato in maniera specifica allo scopo, il deficit democratico persisterebbe comunque, se in tali organi non fossero rappresentati effettivamente le Regioni dotate di autonomia politica. Non è politicamente né costituzionalmente logico riconoscere alle Regioni legittimazione ad intervenire nell’esercizio del potere territoriale dello Stato e non approfittare di questa legittimazione democratica per indirizzarla verso la creazione e l’irrobustimento della legittimità delle decisioni statali adottate con la partecipazione del Senato, soprattutto quelle che riguardano la suddetta struttura territoriale. Allo stesso modo, è incongruente che in virtù del principio di autonomia istituzionale, la Comunità europea si disinteressi del fenomeno regionale e non tenga conto in maniera specifica delle Regioni dotate di parlamento, quando la rappresentatività politica per la quale si caratterizzano può essere fonte di legittimazione della costruzione e della integrazione europee.

Si è menzionato il fatto che, in gran parte, l’isolamento delle Regioni nelle questioni europee è dovuto alla loro stessa inibizione rispetto a questi temi. Questo è ciò che è successo fino a poco tempo fa in maniera quasi generalizzata nell’ambito delle funzione di controllo dei parlamenti regionali. L’attaccamento ai temi tradizionali di esclusivo ambito e responsabilità regionale ha condotto questi parlamenti a estromettere dalla loro funzione di controllo questioni derivate dalla politica europea, come se queste fossero esclusivamente di competenza statale per la fase ascendente, e come se si trattasse di una attività puramente esecutiva e tecnica nella fase discendente.

Tuttavia, non esiste una materia europea che sia oggetto di distribuzione di attribuzioni, e che ricada nelle competenze dell’uno o dell’altro ente, statale o regionale; bensì esiste una dimensione europea delle competenze già assegnate, ed è in questo contesto che i parlamenti regionali possono sviluppare una attività quotidiana alquanto fruttifera, sia nel loro aspetto di parlamenti regionali (come organo istituzionale fondante i rispettivi enti regionali), sia nella loro dimensione di parlamenti europei (come organi parlamentari incardinati nel processo di creazione/applicazione del diritto comunitario europeo).

Il concetto di "controllo" deve essere inteso non solo nella sua accezione più conosciuta di vigilanza e supervisione sul governo, ma anche nel suo significato di orientamento politico del comportamento dell’esecutivo. Inoltre, si deve differenziare il concetto di controllo per mezzo del parlamento dal concetto di controllo nel parlamento. Il primo corrisponde al comportamento del parlamento come tale, cioè come organo che esprime la sua volontà sul comportamento del governo attraverso una decisione adottata dalla maggioranza dei suoi membri. Il secondo è quello che vede come protagonisti i parlamentari, o individualmente, o per il tramite dei gruppi nei quali si integrano, e che il parlamento attua come sede di dibattito e foro di confronto tra la politica governativa sostenuta dalla maggioranza e la valutazione che sulla stessa esprime l’opposizione.

La funzione parlamentare di indirizzo politico può essere più materiale ed effettiva nei parlamenti regionali che in quelli nazionali, i cui orientamenti politici nei confronti del governo sono più che altro formali, considerando la forte egemonia del governo sulla maggioranza parlamentare e sulle iniziative legislative. La questione riveste un grande interesse per la politica ed il diritto europei, dal punto di vista della prospettiva parlamentare regionale. In un Senato formato da senatori designati dai parlamenti regionali, questi avrebbero la possibilità di elaborare direttive politiche condizionanti l’attività della Camera Alta, e ciò rivestirebbe una certa importanza nell’ambito del processo di formazione della volontà statale nella cd. fase ascendente di creazione del diritto comunitario, e nell’ambito della decisione sulla distribuzione ed il controllo di gestione dei fondi strutturali europei.

In relazione al governo regionale, l’atto di indirizzo politico più importante è la legge finanziaria, nella quale si possono includere direttive sulla armonizzazione della politica di bilancio e sugli obiettivi economici dell’Unione europea, o sui finanziamenti regionali che devono completare quelli offerti dalla Comunità Europea attraverso i fondi strutturali. Tuttavia proliferano sempre più spesso leggi settoriali che approvano la cornice delle condizioni nelle quale deve svolgersi la politica regionale di applicazione del diritto comunitario in ciascun ambito di materie, siano esse l’agricoltura, la pastorizia, l’ambiente, etc..

Al margine dell’attività propriamente legislativa, la funzione d’indirizzo politico può svilupparsi con dichiarazioni di carattere generale, politicamente vincolanti; come attraverso la decisione sulla adesione o meno a sistemi di finanziamento, o l’opzione politica di continuare ad essere presenti in determinati fori di rappresentanza della Comunità (per esempio, il Comitato delle Regioni dell’Unione europea), o quella di entrare in altre istituzioni rappresentative (come la Conferenze di organi specializzati in questioni comunitarie: COSAC). I regolamenti parlamentari disciplinano questo tipo di dichiarazioni nelle quali il Parlamento esprime la propria posizione.

Una menzione a parte merita il crescente interesse dei parlamenti regionali nel partecipare alla pianificazione dei programmi di attuazione relativi ai fondi strutturali europei. In apparenza si tratta di un’attività propria dei governi regionali, ma alcune Assemblee legislative hanno deciso di approvare una cornice legale relativa a piani e programmi di sviluppo regionale dei fondi strutturali. In tali cornici il parlamento regionale non solo si riserva misure di controllo sull’esecuzione dei piani, ma influisce anche sul loro contenuto e fissa i procedimenti d’elaborazione dei programmi.

I parlamenti regionali devono poter intervenire in una materia di così grande rilevanza per la politica generale della regione, ma non sembra conveniente che all’improvviso si trovino coinvolti in una programmazione minuziosa del contenuto e della attuazione dei suddetti piani. Non devono dimenticare di essere organi parlamentari, e che il loro comportamento deve essere conforme alla loro funzione generale d’indirizzo e controllo senza assumere le responsabilità e le competenze proprie del governo.

Poiché l’attività di attuazione della normativa comunitaria presenta un forte carattere governativo, la funzione di controllo esercitata nei confronti del Governo è la più adeguata affinché il parlamento partecipi più intensamente alla fase discendente della formazione del diritto comunitario. Interrogazioni, interpellanze e mozioni, i dibattiti generali sulla azione politica e di governo, l’esame ed il dibattito delle comunicazioni, i programmi ed i piani dell’esecutivo, etc. sono canali attraverso i quali la minoranza può stimolare il dibattito parlamentare sulla politica governativa in relazione a questioni europee; per esempio, il grado e il modo di attuazione del diritto comunitario, così come la sua incidenza nella economia regionale, la posizione difesa dal governo nelle conferenze settoriali, l’adempimento dei programmi vincolati ai fondi strutturali, l’attività nel Comitato delle Regioni, etc.

Indipendentemente dal risultato positivo o negativo del controllo e dal fatto che la maggioranza imponga il suo criterio alla minoranza, il parlamento adempie con la sua funzione di controllo anche ad una funzione legittimatrice della politica regionale e, più concretamente, dell’integrazione della regione nelle questioni europee.

Per una miglior realizzazione della funzione di controllo, sia per ciò che riguarda l’indirizzo politico, sia per ciò che si riferisce alla vigilanza e supervisione, i parlamenti regionali dovranno dotarsi di una commissione parlamentare per le questioni europee, che si dedichi tanto agli aspetti propriamente istituzionali che a quelli di coordinamento delle commissioni che avessero in comune la dimensione europea delle proprie materie. Sarebbe anche consigliabile che i parlamenti avessero l’appoggio di un ufficio di documentazione e consulenza sulle questioni europee, la possibilità di consultare esperti in questo campo e che potessero contare sulla già menzionata rete informatica di collegamento tra parlamenti regionali, nazionali e parlamento europeo. A ciò si dovrebbe aggiungere la creazione da parte di ogni regione di un ufficio europeo a Bruxelles, come già hanno alcune Comunità autonome, e dotarlo di un carattere istituzionale, in maniera tale da non farne una dipendenza dell’esecutivo regionale, ma che esso consenta invece anche una rappresentanza parlamentare.

Il dibattito sul decentramento dello Stato e sulla partecipazione degli enti regionali alle decisioni statali è di per sé interessante in ogni paese, ma acquisisce nuovi stimoli ed una nuova luce in relazione ai rapporti tra i parlamenti regionali europei, non solo per lo scambio internazionale di esperienze e iniziative, ma anche per l’effetto europeo dell’esito di tali processi. Il desiderio delle istituzioni europee manifestato ultimamente a proposito del fatto che le Regioni non rimangano al margine del processo di costruzione dell’Unione può trovare nella Conferenza dei parlamenti regionali un foro di armonizzazione di formule di partecipazione delle Regioni all’integrazione europea.

La Conferenza deve servire affinché il carattere d’autonomia politica che hanno le Regioni dotate di parlamento non si diluisca in un’autonomia amministrativa ed oltrepassi la dimensione statale della propria relazione con lo Stato nazionale per accedere ad una dimensione propriamente europea. Una dimensione che finora non è stato particolarmente vantaggiosa per queste Regioni, poiché dal punto di vista costituzionale ha finito per "squilibrare" la loro posizione in relazione allo Stato, e dal punto di vista delle istituzioni europee essa ignora la loro singolarità politica, certamente distinta da quella delle altre Regioni. Se sul piano istituzionale quelle che ne escono pregiudicate sono le Regioni dotate di autonomia politica, sul piano organico si trovano svantaggiati i parlamenti regionali, perché i governi regionali, in quanto organi imprescindibili nel processo di attuazione del diritto comunitario, hanno trovato bene o male il proprio riconoscimento sia nelle Conferenze settoriali statali che nel Comitato delle Regioni delle Comunità europee.

I campi d’attuazione devono essere essenzialmente quattro.

Il primo è costituito dalla partecipazione delle Regioni nella Camera alta dei parlamenti statali, sia che operino nella loro condizione di organi di revisione costituzionale, sia che operino come assemblee legislative, e lo sviluppo delle relazioni tra parlamento statale e parlamenti regionali.

Il secondo è costituito dalla presenza diretta o indiretta dei parlamenti regionali nelle istituzioni europee e davanti alle stesse: riconoscimento della Conferenza da parte del Parlamento europeo e da parte del Comitato delle Regioni, rappresentazione speciale nel Comitato delle Regioni, partecipazione alla Conferenza di organi specializzati in questioni comunitarie, proposte sulla disciplina delle elezioni al Parlamento europeo, legittimazione attiva speciale delle Regioni con autonomia politica di fronte al Tribunale di giustizia delle Comunità europee, nel senso auspicato dal Comitato delle Regioni sulla Revisione del Trattato dell’Unione Europea e del Trattato costitutivo della Comunità Europea, riunione di rappresentanti degli Uffici regionali aperti a Bruxelles, etc.

Il terzo è costituito dallo scambio d’informazione e di esperienze tra le commissioni parlamentari settoriali e quelle competenti per le questioni europee, soprattutto per quanto riguarda le misure di controllo, tanto quelle di orientamento politico che quelle di supervisione della politica dei governi regionali.

Il quarto è costituito dalla determinazione dei mezzi necessari per affrontare questa attività: creazione di una Commissione permanente della Conferenza.

La CALRE non deve limitarsi agli aspetti giuridici del problema della posizione dei parlamenti regionali nell’Unione europea, poiché questi sono organi di rappresentazione politica e non solamente organi di decisioni giuridiche. Ciò vuol dire che anche senza competenza specifica in materie determinate, le assemblee legislative regionali sono legittimate ad intervenire nella loro funzione generale di indirizzo politico e ad esprimere politicamente la volontà della regione in materie d’interesse per i loro cittadini.

I parlamenti regionali - come i nazionali - devono affrontare, oltre al fenomeno del diritto comunitario europeo, il fenomeno del fatto comunitario europeo. Spetta a loro creare una coscienza europea in capo ai propri cittadini e lavorare affinché la dimensione della cittadinanza europea informi l’indirizzo politico e le decisioni parlamentari, sia nell’ambito regionale che nell’ambito della partecipazione agli organi e ai fori nazionali ed europei. Il parlamento regionale incarna dei valori democratici che, in quanto parlamento europeo, è tenuto a difendere e diffondere: i diritti umani, i principi di convivenza democratica, libertà, tolleranza, non discriminazione, solidarietà, rispetto delle diversità culturali, etc.

Nell’atto di fondazione della CALRE (firmato il 7 ottobre 1997 ad Oviedo, Spagna), si faceva riferimento ai tentativi precedenti tesi a sviluppare il ruolo dei parlamenti regionali europei. Questi precedenti sono essenzialmente tre:

1. La Dichiarazione della Assemblea delle Regioni d’Europa (Basilea, 1996), nel cui punto 12.1 si affermava la necessità di stabilire meccanismi di contatto tra il Parlamento europeo ed i Parlamenti regionali, poiché si trattava di istituzioni che rappresentano la volontà diretta dei cittadini.

2. Le Tesi di Stoccarda, sviluppate nel maggio 1997 da una Conferenza internazionale organizzata dal Landtag del Baden-Würtemberg in collaborazione con il Centro Europeo di Ricerca del Federalismo di Tubinga, sul ruolo dei Parlamenti regionali dell’Unione europea nella politica europea. In tutte queste tesi si sostiene la convenienza che questi parlamenti collaborino alla elaborazione della politica europea.

3. La Dichiarazione di Germania, Austria e Belgio, dell’ottobre 97, che insiste su di una delle tesi di Stoccarda a proposito del principio di sussidiarietà riconosciuto nel Trattato di Maastricht. Per chi ha firmato la Dichiarazione, questo principio non riguarda solo gli Stati membri, ma anche l’organizzazione dei Länder e delle Regioni, "posto che questi dispongono di un potere legislativo proprio che gli è stato dato dal diritto costituzionale nazionale."

Dopo la Conferenza di fondazione di Oviedo, la seconda Conferenza, svoltasi a Salisburgo (6-7 ottobre 1998), insistette nello sviluppo del principio di sussidiarietà; la relativa Dichiarazione sollecitava:

1. La possibilità che le Regioni possano difendere direttamente i propri poteri legislativi di fronte al Tribunale di giustizia.

2. La redazione di un elenco chiaro di competenze delle Regioni, secondo i trattati di fondazione dell’Unione europea.

3. Il rafforzamento della collaborazione tra il Parlamento europeo ed i parlamenti regionali, senza diminuire le competenze dal Comitato delle Regioni.

Nell’ultima riunione, svoltasi a Firenze (17-18 maggio 1999), la CALRE prestò una attenzione speciale ai seguenti punti:

1. Importanza delle relazione tra i Länder o Regioni con potere legislativo per costruire il comune "pensare europeo". A tal scopo si prevede la creazione in tutti i parlamenti di una Commissione per le questioni europee, e l’avvio di un piano di scambio permanente d’informazione e iniziative al riguardo.

2. Riconoscimento ufficiale delle relazioni tra le Assemblee legislative regionali ed il Parlamento europeo e la sua inclusione nel testo dei Trattati di fondazione comunitari. Si sollecita che il Regolamento del Parlamento europeo contempli una partecipazione dei rappresentanti della CALRE ai lavori della Commissione per la Politica regionale e nelle altre Commissioni quando si affrontano questioni che si riferiscono alle Regioni.

3. Partecipazione delle Assemblee legislative delle Regioni nell’assunzione di decisioni su temi che si riferiscono alla coesione sociale e territoriale ed alla estensione dell’Unione.

Alcune di queste proposte cominciano ad essere tenute in considerazione, ed i parlamenti regionali sono oggetto di attenzione, anche se ancora molto scarsa, in diverse risoluzioni del Parlamento europeo. Per esempio, per ciò che riguarda le norme generali sui fondi strutturali che devono prevedere pareri obbligatori delle Assemblee legislative regionali (risoluzione del 19 novembre 1998).

Insomma, l’Unione europea non si può costruire senza tener in considerazione il ruolo europolitico dei parlamenti regionali. Come si afferma in una delle tesi della riunione di Stoccarda, queste Assemblee legislative, "come istituzioni particolarmente vicine ai cittadini hanno la funzione di integrare l’interesse della popolazione nel processo d’assunzione di decisioni dell’Unione europea, cosi come di spiegare e difendere i risultati della politica europea di fronte all’elettorato. Questi parlamenti devono aiutare ad evitare ed eliminare irritazioni, timori e riserve non giustificate in un campo così importante. In questo modo contribuiscono in maniera assai significativa alla legittimazione dell’Unione europea e della sua politica".

Sergio Panunzio sottolinea il rilievo dei temi trattati da Bastida non solo nel processo di costruzione europea, ma anche nel quadro della "ricostruzione" degli ordinamenti nazionali.

Adele Anzon giudica di estremo interesse la formazione della Conferenza dei Parlamenti regionali, che mette in luce uno dei punti dolenti, sul piano istituzionale, della presenza delle Regioni nel processo di integrazione europea, fino ad ora confinata nel Comitato delle Regioni, dove sono entità tra loro assai eterogenee, alcune dotate di poteri legislativi, altre dotate di poteri assai meno incisivi. Un collegio così variegato è tra le ragioni di un ruolo così marginale, a livello europeo, del sistema regionale. Che si formi un "fronte" delle Regioni dotate di poteri legislativi è pertanto un fatto da salutare positivamente. Sarebbe interessante seguire gli sviluppi dei lavori di questa conferenza. L’aspetto più interessante dell’impostazione data alla relazione introduttiva concerne la richiesta di un potenziamento della posizione politica delle Regioni sia sul versante nazionale che sul versante comunitario, cogliendo pertanto il collegamento tra le due dimensioni. La compressione dell’autonomia anche politica delle Regioni a causa del processo di integrazione europeo si è infatti spesso realizzata sul piano interno; in Italia, in particolare, la Corte costituzionale ha riconosciuto che il diritto comunitario derivato possa innovare all’ordine costituzionale delle competenze, espropriando le Regioni e trasferendo le relative competenze allo Stato. Le Regioni si trovano pertanto in una posizione alquanto debole. Particolarmente interessante appare pertanto la linea suggerita da Bastida, a proposito della seconda Camera, e della partecipazione delle Regioni ad ulteriori trasferimenti di quote di sovranità in favore delle istituzioni comunitarie. Sul versante europeo, occorrerebbe potenziare il Comitato delle Regioni perché diventi un collegio effettivamente influente sulla formazione della volontà politica dell’Unione europea.

Claudio Rossano ringrazia il relatore per l’efficace illustrazione di tematiche importanti per il futuro assetto dell’Unione europea. Crede peraltro che sia difficile immaginare a breve una soluzione come quella indicata da Bastida, giacché si vive un processo integrativo che sembra muoversi in direzioni diverse. Di grande interesse i problemi prospettati, sia per quanto affermato con riguardo alle modifiche degli assetti costituzionali interni in chiave di potenziamento del ruolo regionale, sia per le prospettive relative alla struttura della Unione europea che dovrebbe intendersi in una chiave "plurifederalistica" (Federazione di Stati, a loro volta organizzati sulla base del principio federale). Va però osservato che in Europa esistono Stati con strutture completamente diverse (Stati federali, regionali, con autonomie differenziate). Ciò induce a ritenere di difficile attuazione una prospettiva unitaria del ruolo delle entità regionali nell’Unione nel senso indicato di dare spazio ai parlamenti di quelle Regioni che godono di significative autonomie politiche. Tale valorizzazione porterebbe inevitabilmente ad uno squilibrio rispetto alle Regioni che non hanno parlamenti o assemblee regionali di tal genere, ma godono solo di attribuzioni di tipo amministrativo.

Per quanto concerne il problema del deficit democratico, condivide quanto espresso da Bastida a proposito del fatto che la questione del deficit democratico sia, sotto certi aspetti, uno pseudoproblema. Va osservato che, sia per effetto della sentenza Maastricht del BVG a proposito del circuito democratico comunitario mediato attraverso il rapporto tra parlamenti nazionali e governi dell’Unione, sia per effetto di quanto affermato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con riferimento ad una sorta di "doppio binario" di democrazia, che passa attraverso il Parlamento europeo, va ridimensionato il problema del deficit democratico, e collegato con la circostanza che la rappresentanza politica nel parlamento europeo è una rappresentanza dei popoli degli Stati e non del popolo europeo.

Nonostante un siffatto rapporto rappresentativo, va detto comunque che l’imputazione della volontà è riferita all’istituzione parlamentare. In essa si ha quindi una unificazione e una integrazione delle volontà dei popoli degli Stati in una unica volontà di un soggetto unitario. La situazione è analoga a quanto si verifica negli Stati federali, dove i rappresentanti possono essere eletti partitamente sulla base di diversi sistemi elettorali degli Stati membri e non si dubita del fatto che essi, una volta eletti attraverso la rappresentanza del popolo di ciascuno stato componente la federazione, rappresentino l’unità popolare della stessa.

Più rilevante del deficit democratico della rappresentanza appare al giorno d’oggi la questione dell’allargamento dei compiti dell’Unione, ove tale allargamento non passi attraverso l’attribuzione di funzioni al Parlamento europeo.

Per ovviare ad una eventuale carenza di potere di tal fatta e per assicurare il permanere del circuito democratico è auspicabile una più penetrante collaborazione dei parlamenti nazionali e regionali con le istituzioni comunitarie, e certamente con lo stesso Parlamento europeo.

La situazione attuale non è affatto rosea. Solo la Danimarca prevede che il Parlamento nazionale dia delle indicazioni precise al proprio Governo per le decisioni da assumere all’interno del Consiglio dei ministri. In Italia invece a tal riguardo il Parlamento è molto deficitario, non riscontrandosi una effettivo controllo sull’operato del Governo nelle sedi comunitarie. Questo può quindi far ritenere, sul piano politico, che si verifichi una interruzione del circuito democratico.

Con riferimento poi al tema del trasferimento di sovranità, osserva Rossano che l’accezione tradizionale di sovranità non riguarda la questione di specifiche competenze, ma la cd. "competenza delle competenze". Allo stato questa permane ancora negli Stati che hanno aderito al Trattato. Tanto vero che il Parlamento europeo non può modificare l’impianto dei Trattati. In effetti giuridicamente il meccanismo è stato quello del trasferimento di competenze e non di vera cessione di sovranità, che presupporrebbe sul piano giuridico formale l’impossibilità di riappropriarsi della sovranità. In Italia l’art. 11 Cost., con l’uso del termine "può" con riguardo all’eventualità di apposizione di limitazioni di sovranità depone in tal senso, e cioè dell’implicito riconoscimento della possibilità, sul piano giuridico-formale, di un "ritorno all’indietro". Analoghe disposizioni si rinvengono nella Costituzione francese e in quella tedesca. Sul piano politico sostanziale, invece, sappiamo bene che il processo è di carattere irreversibile, e ci si avvia probabilmente verso un modello di tipo statualistico. Anche se si può per il momento parlare solo di una Unione di Stati, la Comunità procede verso un’integrazione che per quanto possa essere di esiti incerti, tende ad un sistema federale.

La vera devoluzione di sovranità dovrebbe quindi passare attraverso modifiche delle Costituzioni degli Stati membri, al fine della costituzione di un ente sovrano sul piano del diritto, più che sul piano fattuale. Va peraltro anche ricordato che alcune ricostruzioni del fenomeno arrivano alla conclusione che non sarebbero sovrani né gli Stati membri, né l’Unione, in dipendenza del carattere sempre più globalizzato dei sistemi economici.

Sergio Stammati afferma di condividere l’affermazione di Rossano relativa alla difficoltà di pronunciarsi con formule generali a proposito delle condizioni e delle esigenze dei vari enti regionali – denominazione essa stessa di significato non certo - presenti all’interno degli Stati membri dell’Unione europea, quali articolazioni interne dei medesimi. Allo stesso tempo manifesta perplessità rispetto alla tendenza emersa nella relazione e nella prima fase della discussione. In particolare, non lo trova consenziente l’affermazione onde quello del deficit democratico delle istituzioni dell’Unione europea sarebbe una falsa questione, fondata sull’argomento onde nella forma parlamentare di governo, quest’ultimo altro non farebbe che esprimere indirizzi politici legittimati dalle maggioranze parlamentari, sicché la volontà dei Governi espressa nella sede europea altro non sarebbe che la volontà delle rispettive maggioranze parlamentari. Ciò dipende, infatti, dall’intensità delle relazioni fra Governo e Parlamento a proposito delle varie questioni iscritte nell’agenda politica, onde può ben verificarsi – e la politica europea è stato per lungo tempo terreno quasi esemplare per la verifica concreta di quest’ipotesi – che l’azione dei governi, in certi settori, si svolga largamente al di fuori del raggio di indirizzo e controllo delle istituzioni parlamentari. Affermazioni come queste valgono, comunque, non solo in tesi generale, ma anche, se non di più, in tesi particolare. Se infatti si lamenta, come ha osservato sulla base di argomenti del tutto fondati Bastida, che il processo di integrazione europea abbia innescato un processo di decostituzionalizzazione, onde i poteri legislativi spettanti agli enti territoriali incentrati su assemblee parlamentari, per effetto di quel processo, starebbero progressivamente regredendo al rango formalmente minore di poteri amministrativi, non pare dubbio che un’inversione della rotta attuale non possa limitarsi alla rivendicazione di un ruolo più forte per le Assemblee di livello regionale, ma debba essere per necessità associata a quella di un potenziato ruolo dei Parlamenti a livello nazionale. I due processi, infatti, quello di dequotazione politico-costituzionale dei poteri delle istituzioni parlamentari nazionali, incapaci nella situazione italiana, di adeguare la nostra costituzione alle mutazioni dei trattati comunitari, e quello di amministrativizzazione dei poteri delle assemblee parlamentari di livello regionale, esibiscono, infatti, un parallelismo tanto evidente che, da un lato, può esentare dall’onere di dimostrarlo e, dall’altro, rende ardua l’impresa di contestarlo. Sicché a Stammati non sembra utile alla causa delle regioni europee parlamentarizzate puntare su rivendicazioni concluse in se stesse, e perdere di vista l’orizzonte organizzativo più ampio nel quale esse debbono essere inquadrate, il quale esige una riqualificazione complessiva e contestuale dei poteri spettanti ai Parlamenti nazionali e alle Assemblee regionali. Ma se si postula la doppia esigenza di rilancio appena esposta, non si torna per altra via alla questione, divenuta quasi scontata e all’apparenza banale, del deficit democratico dell’Unione europea, che si voleva inizialmente accantonare? Stammati si chiede, infine, se questioni come quelle discusse nel seminario odierno, non offrano il terreno più appropriato a riflessioni condotte in chiave di sussidiarietà, onde domanda al relatore di valutare l’opportunità di esporre qualche sua opinione anche in tale chiave.

Andrea Manzella, a proposito dello stato attuale delle Regioni in Europa, osserva che alcuni giorni or sono il Ministro-Presidente della Baviera, Stoiber, ha affermato, nel corso di un’intervista a Die Welt, che il nuovo Trattato, quello in preparazione per la conferenza intergovernativa di Nizza, non sarà approvato se taluni livelli decisionali dei Länder non saranno rispettati. E la Costituzione tedesca garantisce già il diritto del Presidente del Länd di sedere nel Consiglio dei ministri europeo allorché si trattino temi di interesse.

Ragionando in una prospettiva storica, l’unico Stato che nel 1957 godeva di un’articolazione regionale o federale era proprio la Germania. Oggi probabilmente la situazione è invertita, e forse solo uno degli Stati membri dell’Unione non ha una struttura interna regionale, intesa in senso lato, non tenendo conto, per un momento, della pur fondamentale distinzione tra Regioni dotate di autonomia politico-legislativa e Regioni che ne sono prive. In Francia il processo di regionalizzazione ha subito accelerazioni assai rilevanti. In Portogallo solo un referendum ha impedito la regionalizzazione, e l’argomento principale a sostegno del rifiuto di essa è stato il pericolo di una moltiplicazione di una burocrazia politica invisa alla maggior parte dei cittadini. Se questo è il quadro, completato dal proliferare di uffici delle Regioni a Bruxelles, il Comitato delle Regioni ha avuto comunque il merito di assicurare piena cittadinanza alle Regioni in un momento in cui il loro ruolo in Europa era relativamente marginale.

La configurazione del rapporto città-regioni poi, dovrebbe far riflettere sul rapporto tra federalismo regionale e federalismo municipale, due prospettive che spesso finiscono per confliggere, specie quando le città sono metropoli.

La riflessione sul deficit democratico può essere intesa secondo almeno tre prospettive: il grado di rappresentatività politica degli organi comunitari (Consiglio, Consiglio europeo, Parlamento, Banca europea, etc.), nella quale si segnala certamente la progressione dei poteri del Parlamento europeo, che tramite le procedure di codecisione, decide ormai sull’80% delle decisioni comunitarie (Prodi è stato accusato di avere troppo "parlamentarizzato" la Commissione, forse come reazione alla crisi Santér); il tema della cittadinanza europea, cioè del rapporto tra i cittadini e il potere dell’Unione, dove si inserisce la redazione di una Carta dei diritti fondamentali europei in seno alla "Convenzione" di parlamentari nazionali, europei e rappresentanti personali dei Governi; infine la interrelazione del principio di rappresentanza politica tra i vari organi rappresentativi dell’Unione.

A proposito di quest’ultimo punto, Bastida ha evidenziato, con una felice immagine, come i Parlamenti regionali siano anche parlamenti europei. Il deficit democratico va insomma valutato non solo in relazione alla posizione del Parlamento europeo o a quella del Parlamenti nazionali e regionali, ma complessivamente, rispetto al sistema parlamentare europeo, del quale fanno parte sia il Parlamento europeo, che quelli nazionali e quelli regionali. Assumono poi sempre maggiore rilievo la COSAC, cioè la riunione delle Commissioni speciali per gli affari comunitari, che, secondo il Protocollo di Amsterdam sul ruolo dei Parlamenti nell’UE, offre la possibilità di influire sulle decisioni del Parlamento europeo, garantendo il collegamento di questo con i Parlamenti nazionali. La seconda Camera non può allora non essere espressione delle istanze regionali. Di recente la Camera dei deputati ha discusso del programma legislativo dell’Unione europea. Probabilmente, se il Senato fosse già camera rappresentativa dei governi regionali, la partecipazione di questi al processo europeo già sarebbe cosa fatta.

Un altro aspetto sottolineato da Bastida è quello relativo alla regionalizzazione del sistema elettorale europeo, anche se in questo contesto si rilevano numerosi ostacoli nelle varie Nazioni (la Spagna non desidera certo un distretto elettorale basco); in ogni caso, come ha rilevato Bastida, la lista nazionale si oppone all’idea di un Parlamento europeo che in un certo modo rifletta anche gli interessi delle Regioni. E’ vero che è in atto un processo di "decostituzionalizzazione", ma per far luogo subito ad un processo di "ricostituzionalizzazione", nel quadro di una sovranità comunitaria sovranazionale, in cui tutti perdono e tutti guadagnano. Lo slogan "l’Europa delle Regioni" è del tutto inaccettabile: la disseminazione dei poteri regionali non può far perdere la dimensione dello Stato nazionale, che deve restare uno dei pilastri della nuova Costituzione europea.

Vincenzo Santantonio formula due osservazioni, una sulle Regioni in generale, l’altra legata all’esperienza regionale spagnola. Sul piano generale osserva che il regionalismo ha conosciuto una fase espansiva negli anni ottanta, una fase di rafforzamento all’interno della Comunità: basti pensare alle forme di associazionismo regionale, capaci di ottenere normative comunitarie che tenessero conto del quadro regionale (si pensi ai regolamenti in materia di fondi strutturali, e ai meccanismi di partnership avviati). Si è forse assistito, però, ad una sorta di uso strumentale delle Regioni, o meglio di una considerazione delle Regioni come meri strumenti per l’attuazione delle politiche comunitarie, piuttosto che nel rispetto dei loro livelli di autonomia politica. A volte si è avuta addirittura l’impressione che fosse quasi indifferente per l’Unione la natura delle attribuzioni e il rilievo politico degli enti regionali. Vi è stata la Carta comunitaria della regionalizzazione, un invito agli Stati a dotarsi di un’articolazione regionale al loro interno, ma il processo di regionalizzazione, che pur si è avuto, ha per lo più risposto a logiche interne piuttosto che a tali sollecitazioni europee. Alcuni Länder tedeschi oggi preferiscono lo slogan "Europa con le Regioni", per rappresentare l’esigenza, che è stata al centro della relazione di Bastida, che il processo di integrazione europea non proceda senza tener conto dell’importante presenza delle Regioni. La prima fase di attenzione delle Comunità al fenomeno regionale, magari volta anche a valorizzarne il ruolo attuativo perfino in chiave di aggiramento delle resistenze nazionali, è stata forse tra le cause della situazione attuale, e forse proprio da quel contesto ci si può muovere per rivalutare, in una chiave più consapevole dell’autonomia politica, il ruolo delle Regioni.

Con riguardo al regionalismo spagnolo, Bastida si riferiva indifferentemente a Regioni e Comunità autonome, quasi parificandone la posizione; in realtà la differenziazione è fortissima. Le Regioni dotate di più autonomia chiedono allo Stato di mantenere la disomogeneità tra i livelli di autonomia, a garanzia della specialità di alcune Regioni.

Interviene Gaetano Azzariti, il quale rileva come Bastida abbia portato l’attenzione su una dibattuta e controversa questione, quella del deficit democratico europeo, ma che l’ha affrontata in un’ottica diversa rispetto a quella usualmente adottata: non tanto o direttamente interrogandosi sul deficit di legittimazione democratica delle istituzioni europee e dei poteri espressi da queste istituzioni, quanto su un altro deficit, non meno importante, quello di rappresentanza e di rappresentatività delle diversità territoriali locali.

Con riferimento alle analisi ed alle concrete proposte avanzate nella relazione, Azzariti ritiene di dovere condividere la rilevata insufficienza dei mezzi e degli strumenti esistenti per dare una voce alle Regioni. Pertanto appare certamente opportuno tendere a rafforzare le attuali istanze organizzative che permettono alle comunità territoriali di partecipare al processo di integrazione europea - dal Comitato delle Regioni (che già la prof.ssa Anzon ricordava essere una istanza del tutto insufficiente), al COSAC –, e può risultare altresì utile individuare altre forme e formule di tipo organizzativo che possano integrare quelle esistenti. Ma Azzariti si chiede se il mero rafforzamento delle istanze organizzative sia sufficiente per risolvere il problema - che vale a contraddistinguere l'essenza della "Europa delle regioni", e che anche esprime la maggiore difficoltà nel fare partecipare l'ente regione (indistintamente inteso) al processo di integrazione - della tutela della diversità dei molteplici enti regionali dal punto di vista culturale, politico e dell’organizzazione interna. Non a caso, come Adele Anzon accennava nel suo intervento, uno dei limiti del Comitato delle Regioni è che in esso vengono accostate «regioni» di tipo assolutamente diverso: non sono equiparabili i länder tedeschi con le regioni italiane, né lo sono le altre forme d'organizzazione territoriale che valgono a diversificare l'articolazione interna nazionale dei diversi Stati europei. Il problema non è allora solo quello di immaginare un tipo di organizzazione europea che unifichi la voce delle Regioni per dare ad essa forza e rilievo nel processo decisionale europeo. Il dubbio è di fondo e riguarda la possibilità stessa di esprimere con voce unitaria i bisogni e le esigenze (recte: la rappresentanza) delle diverse regioni europee. E’ infatti difficile sostenere che possano essere comuni le richieste e tutelati insieme gli interessi della Regione basca, della Regione Piemonte, ovvero del Länder della Bassa Sassonia. Ciò porta a chiedersi se non vi sia il rischio che, sforzandosi di individuare un unico ed unitario strumento, di carattere meramente organizzativo o procedimentale al fine di dare "peso" alle regioni - come si fa quando ci si propone di individuare un luogo istituzionale unitario di dialogo, di discussione e di confronto tra "Regioni" e "Europa" -, non si giunga a sacrificare la specificità locale. Usando uno strumento unitario per dare rappresentanza alle diverse regioni europee, si rischia di sacrificare definitivamente, anziché colmare, il deficit di rappresentatività dei singoli enti territoriali locali.

E' perciò che la prospettiva più corretta appare quella che, a fianco ed oltre ad auspicare il rafforzamento degli organi che danno voce unitaria alle Regioni, pensa a garantire un modo di partecipazione non unitario. Come possa concretizzarsi questa partecipazione "divisa" delle regioni non è facile dire. Per limitarsi, in questa sede, ad un'indicazione di carattere generale, può richiamarsi la discussione sulla necessità di superare il paradigma teorico e concettualmente unitario della sovranità. Nella diversa prospettiva della divisione delle sovranità, appare necessario garantire, anche nell'ambito del processo di progressiva integrazione degli Stati nazione europei, la conservazione di alcune decisioni al livello locale. In fondo ciò appare in linea di continuità con il ripetuto riferimento all'esistenza non più ad un unico demos ma a diversi demoi, (quindi di diverse forme e molteplici livelli di democrazia che devono essere salvaguardati all’interno del processo dell’Unione Europea). Così anche la discussione sulla "cooperazione rafforzata" fa emergere chiaramente come in realtà il processo di integrazione europea, nella prospettiva dell’allargamento europeo, non operi più solo nella logica della voce unitaria dell’Europa ma tende a definire diversi livelli di integrazione europea (sebbene, nel caso della cooperazione rafforzata, ciò riguardi l’ente Stato unitariamente inteso). Così ancora, la stessa discussione in ordine al ruolo delle costituzioni (nazionali ed europea) non può essere compresa entro gli schemi di un processo lineare ed unitario, un processo cioè che induce semplicemente a svuotare progressivamente le costituzioni nazionali a favore di quella, in divenire, europea, che aspirerebbe a prenderne il posto. Ben più complessi appaiono i percorsi da seguire, percorsi che prevedono piani diversi di organizzazione costituzionale, a livello sia comunitario, sia nazionale, sia infine locale.

Francisco Bastida chiarisce il senso complessivo del proprio intervento, sostenendo come non sia necessario lamentare sempre un deficit democratico europeo: si deve partire dall’analisi di cosa fanno il parlamento nazionale e quelli regionali per la costruzione europea prima di sancire che il parlamento europeo ed in generale le istituzioni europee non sono democratiche. Ad avviso di Bastida non c'è un deficit democratico, ma prima di tutto un deficit parlamentare: il problema è la inibizione dei parlamenti nazionali e regionali nel loro ruolo di difesa delle loro competenze all’interno della dimensione europea delle loro materie (nel quadro della europeizzazione di una pluralità di materie, settori). E’ importantissimo che in tutti gli stati esista una seconda camera di rappresentanza territoriale: in Spagna l’art. 69 dispone che il Senato è "camera di rappresentanza territoriale", ma nella realtà non è così poiché esso è una camera nominalmente territoriale, avendo una rappresentanza politica uguale a quella del Congresso dei deputati; quindi, un vero e proprio ‘doppione’. Il deficit parlamentare deve risolversi con una impostazione nuova dei Parlamenti nazionali.

Quanto alla questione del trasferimento della sovranità, si tratta com'è evidente di un problema importantissimo, ma secondo Bastida il discorso articolato attraverso la titolarità della sovranità e l’esercizio di competenze è forse superabile. Infatti occorre riflettere sul concetto (proposto in un saggio dello stesso Bastida) di sovranità "borrosa" (in italiano: nebulosa, nebbiosa): la sovranità dello Stato è la sovranità dell’ordinamento giuridico, e le caratteristiche della sovranità sono l’autoreferenzialità e la positività dell’ordinamento; questa autoreferenzialità e questa positività non sono qualità assolute; non si corrispondono con una logica aristotelica binaria, di bianco-nero; le caratteristiche della sovranità, "potere unico, indivisibile, perpetuo,.." non sono rintracciabili. E’ questo il significato di sovranità "borrosa", vuol dire che la sovranità dell’ordinamento giuridico e la sua autoreferenzialità sono relative, "nebulose" . Ciò posto, la domanda che si pone è: quando un ordinamento giuridico, italiano o spagnolo, perde un tale grado di autoreferenzialità che si è arrivati al punto in cui si può dire che non è sovrano l’ordinamento giuridico italiano, perché esso è ormai integrato in un altro ordinamento che, quello sì, ha l’autoreferenzialità o una più importante autoreferenzialità? Si dice "l’ordinamento giuridico spagnolo o quello italiano hanno il potere di riforma costituzionale; pertanto, hanno la sovranità": Però questo non è totalmente certo. In Spagna si può cambiare la monarchia in Repubblica e si possono eliminare le comunità autonome attraverso la revisione costituzionale, ma neanche attraverso la revisione costituzionale si può cambiare la quota del carbone, la quota-latte, ecc.; questo potere non lo ha l’ordinamento giuridico spagnolo. In queste materie la autoreferenzialità è stata persa. Vi è stato un trasferimento della referenzialità: l’ordinamento giuridico spagnolo non si comprende nel suo complesso senza guardare a cosa succede all’integrazione della Spagna nell’ordinamento comunitario europeo. La costituzione olandese, o anche quella tedesca dopo la sua revisione, dice che tutto quello che si firma come nuovo trattato della Unione europea è come se fosse una revisione costituzionale, dunque si è trasferito in modo espresso il potere di revisione costituzionale. L’autoreferenzialità si fa complessa e diffusa.

Quanto alla decostituzionalizzazione di cui parlava Manzella, il problema è quando essa non avviene per mezzo dell’intervento parlamentare: l’integrazione spagnola è stata attuata con legge, non attraverso la revisione costituzionale. La Costituzione permette alla fonte legge organica di attuare l’integrazione europea. Nella mia opinione, deve avere luogo una "ricostituzionalizzazione", e deve essere una riforma costituzionale che può operare questa trasformazione così importante per l’ordinamento giuridico spagnolo.

Le Regioni europee sono molto diverse: il concetto di Regione è ambiguo, eterogeneo, ma non il concetto di parlamento: il problema del parlamento è che crea nella regione un livello di autonomia politica, e questo è molto importante, marcando la differenza tra autonomia politica e autonomia amministrativa. L’esistenza di un parlamento di per sé non è così significativa, ma è il livello di autonomia politica raggiunto che comporta l’esistenza di un parlamento; è un ruolo politico che supera quello fissato dalle competenze, perché la rappresentanza di un parlamento è una rappresentanza politica, non è un insieme di competenze come può essere quello di cui è provvisto un organo esecutivo; per questo i parlamenti politici sono titolari di una attività che può non essere espressione di competenze giuridiche, perché è Parlamento, organo rappresentativo. Bastida non crede possibile una unica voce in Europa di tutte le regioni, ed individua la funzione principale della Conferenza nel costituire un foro di dibattito dove le regioni possano parlare del loro problema parlamentare, della rappresentanza e del deficit democratico, fino alla rappresentanza regionale. In riferimento alla Spagna, vi è oggi un disconoscimento della realtà spagnola, perché all’inizio la costituzione spagnola stabilisce due vie importanti per accedere all’autonomia, ma dopo due importantissime riforme degli statuti delle autonomie oggi tutte le regioni hanno praticamente le stesse competenze: il peso politico del Paese Basco e della Catalogna è importantissimo, ma è un peso politico, non giuridico, giuridicamente tutti gli statuti hanno le stesse competenze, tranne la polizia autonoma, perché le altre comunità autonome non vogliono polizia autonoma, hanno la competenza ma è troppo costoso. Il Paese Basco e la Catalogna sono favorevoli ad una forza di polizia propria, pur essendo ciò molto costoso per loro. In Spagna la situazione è questa: le Università appartengono alla regione, tutta la scuola secondaria e le Università appartengono alle regioni, così come tutto il sistema sanitario; sono competenze importantissime e solo in Germania è rintracciabile un grado maggiore di autonomia. Però Catalogna e Paesi Baschi desiderano creare un diritto alla differenza: questo è il problema, perché lo stato nazionale si basa sul principio di eguaglianza di tutti i cittadini e il problema delle regioni è che convertono il diritto alla differenza in un privilegio e il privilegio in un diritto. Ma è un problema politico, perché dal punto di vista costituzionale oggi tutte le regioni hanno le stesse competenze.