Massimo LUCIANI premette come sia suo intendimento usare il concetto di cittadinanza in senso forte (o classico) e non, invece, come espressione riassuntiva di un mero insieme di diritti "comuni" (è quanto fa invece, in particolare, la dottrina anglosassone, laddove parla di "diritti di cittadinanza", intesi, quest’ultimi, come diritti non già di chi è cittadino, ma come diritti di tutti che qualificano uno specifico tipo di democrazia pluralista).

La problematica della cittadinanza europea si annoda, comunque, per Luciani, attorno all'articolo 17 del Trattato di Roma, come modificato successivamente dai Trattati di Maastricht ed Amsterdam, ove si dispone che è istituita la cittadinanza dell'Unione europea ed è cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro.

Tale definizione, per Luciani, ha in comune con la nozione tradizionale di cittadinanza - alla quale si è abituati quando si ragiona sulla cittadinanza degli Stati - il connotato dell'universalità e dell'astrattezza. Quanto all'astrattezza, così come era palesemente astratta la nozione di cittadinanza che soprattutto i rivoluzionari francesi avevano patrocinato, anche questa è astratta, poiché prescinde dalle caratteristiche o dai requisiti sociali di ciascun individuo. Quanto all’universalità, infatti, questa cittadinanza è riconosciuta a tutti coloro che si trovano nella condizione giuridica prevista dal secondo periodo, primo comma, dell'articolo 17 del Trattato. Inoltre l'articolo 11, primo comma, lettera c), del Trattato sottrae alla cooperazione rafforzata qualunque programma che riguardi la cittadinanza dell'Unione: si ammette, infatti, la cooperazione rafforzata, purché essa non riguardi la cittadinanza dell'Unione e purché non crei discriminazioni fra i cittadini degli Stati membri. Ciò, per Luciani, sta a significare che si vuole evitare che vi siano Stati che, su questo specifico terreno, accelerino o decelerino rispetto all'andatura dell'intera Unione.

Questa caratterizzazione della cittadinanza è particolarmente importante, dal momento che si ricollega ad una caratteristica genetica della stessa cittadinanza. Ricordando il saggio di Francesco Cerrone sulla genealogia della cittadinanza, Luciani evidenzia come già all'origine della nozione stessa e della utilizzazione politica della cittadinanza l'idea della sua universalità fosse consustanziale al concetto medesimo. La nozione di cittadinanza si lega inevitabilmente alla nozione di isonomia e, quindi a quella di eguaglianza, comportando, contestualmente, l'evidente universalizzazione del trattamento dei cittadini.

Tutto ciò, per Luciani, induce a ritenere che nelle intenzioni dei "costituenti comunitari" fosse l'idea di una sottolineatura forte della novità introdotta dall'attuale articolo 17 del Trattato, che, tuttavia, non fa venire meno i punti di diversità e di differenza tra la cittadinanza europea e la cittadinanza degli Stati. Per Luciani, "cittadinanza europea" è una formula ellittica che crea non pochi problemi sotto un profilo terminologico; si tratta, cioè, di un'espressione semplificata che rimanda irrimediabilmente a precisazioni che non sono in essa incorporate.

"Cittadinanza europea" non è in nessuna misura equivalente o paragonabile a "cittadinanza italiana", a "cittadinanza tedesca", a "cittadinanza francese". La cittadinanza statale, infatti, nasce e si caratterizza come conseguenza giuridica della identità civica dei consociati: identità che si fonda su vari elementi quali, fra tutti, la storia, la cultura, i valori comuni o condivisi, la lingua, il diritto, gli interessi materiali. In particolare, per Luciani, la questione del diritto, come elemento costitutivo della cittadinanza, non può essere sottovalutata, anche se troppe sono le illusioni sulle virtù del diritto, sulla sua capacità di far sorgere la cittadinanza laddove ne mancano le condizioni. Dubbi, in proposito, esistono sulla possibilità di equiparare la cittadinanza europea alla cittadinanza degli Stati a cui si è soliti pensare, anche se, come ha evidenziato Habermas, il concetto di cittadinanza non implica necessariamente quello di appartenenza ad un gruppo identificato sulla base di un vincolo stretto, che differenzi - diciamo così - ontologicamente il gruppo da tutti gli altri (sull’inattualità di tale concezione può vedersi, in Italia, Lippolis).

La cittadinanza, comunque, per Luciani, non può essere sganciata interamente da ciò che la caratterizzava nel suo atto costitutivo. L'idea che si possa avere cittadinanza senza la presenza di determinati elementi comunitari lascia infatti alquanto perplessi. La cittadinanza è tale, poi, solo se si può autodefinire; in altre parole, la cittadinanza è tale solo se i cittadini sovrani possono decidere chi si può aggregare al gruppo. Soccorre, a questo riguardo, l'interpretazione che la Corte costituzionale italiana ha dato a proposito dell'articolo 18 della Costituzione, quando ha stabilito che la libertà di associazione è anche la libertà degli associati di non vedersi immettere nuovi soci in un gruppo già costituito senza la loro volontà.

Elemento determinante di una comunità politica è, dunque, la sua impermeabilità, il che non significa rifiuto della comunità politica ad essere permeata, o contaminata, o arricchita da altre culture, da altri apporti. La permeabilità, però, è consentita solo se i membri di un gruppo, di una comunità politica, accettano l'idea di essere permeati.

Nel caso della cittadinanza europea, Luciani osserva come questa sia palesemente eterodefinita, nel senso che alla sua definizione provvedono soprattutto gli ordinamenti dei singoli Stati e non, invece, l'ordinamento europeo, che la definisce soltanto in senso formale. La nota sentenza della Corte di giustizia sul caso "Micheletti" non fa altro che riaffermare quanto già sancito nei Trattati, ove si stabilisce che è cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. Tuttavia, se ciò è vero, non si può dire che esista una comunità politica, poiché questa non può esistere se manca un gruppo politico che si autodefinisca, o meglio provveda, esso stesso, a definire la propria consistenza (nel senso che le ammissioni al gruppo siano decise dai membri del gruppo stesso). Ma allora, si interroga Luciani, poiché il cosiddetto "rinvio mobile" dell'articolo 17 del Trattato non è certo una decisione sostanziale sull'appartenenza al gruppo, in che modo si può dire che questo, veramente, si autodefinisca, e sappia identificare la propria cittadinanza?

La cittadinanza europea, poi, non sembra assimilabile alla cittadinanza degli Stati anche per un altro profilo, giacché‚ se è vero che la cittadinanza si connota per l'esistenza di diritti e doveri, sembra abbastanza evidente che, nel contesto europeo, mentre sono riconosciuti i primi, non sono contemplati i secondi, fatta eccezione per il dovere di fedeltà (tutti gli altri sono soltanto doveri indiretti).

La cittadinanza europea, pertanto, non può che essere complementare alla cittadinanza nazionale e non si sostituisce a quest'ultima (è curioso peraltro che, nella versione francese del Trattato non si parli di "complemento", ma si dica che la cittadinanza europea "completa" la cittadinanza degli Stati nazionali).

In tutto questo vi è una qualche razionalità. L’uso del concetto di cittadinanza è significativo per il domani, poiché appartiene al novero di quelle nozioni del diritto costituzionale che sono sempre molto evocative, perché rinviano a tradizioni forti e consolidate. E’ significativo, però, anche per il presente, poiché il diritto comunitario non tratta la cittadinanza europea allo stesso modo in cui gli Stati trattano la loro. Esso, invero, si rende conto della sostanziale inesistenza della cittadinanza politica europea. Ne è prova il fatto che l'articolo 189 del Trattato afferma che il Parlamento europeo è composto di rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità. Una formula analoga è contenuta nell'atto relativo all'elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo del 20 settembre 1976, come dimostra l'articolo 1 (che coincide sostanzialmente con l'articolo 189 del Trattato), mentre l'articolo 2 fa una precisazione importante e cioè che i rappresentanti del Parlamento europeo sono eletti in ogni Stato e non da ogni Stato. Né si può dimenticare che, nel testo sinora elaborato dalla Convenzione scaturita dal vertice di Colonia per l'elaborazione di una futura Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, l'articolo A, terzo comma (nella sua attuale formulazione), preveda che i rappresentanti al Parlamento europeo dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità siano eletti a suffragio universale libero e diretto. Ne discende, per Luciani, l'impossibilità di poter parlare, oggi, di rappresentanti del popolo europeo.

Nel Trattato, per vero, vengono respinte due impostazioni polarmente opposte: quella a tenor della quale i rappresentanti del Parlamento europeo rappresenterebbero il popolo europeo; quella a tenor della quale essi rappresenterebbero gli Stati membri. La soluzione intermedia che viene accolta, invece, vuole che i rappresentanti rappresentino i popoli degli Stati e non già gli Stati, e che quei popoli sono riuniti nella Comunità. Il fatto che i rappresentanti siano eletti negli Stati e non dagli Stati, poi, determina una sorta di unificazione procedurale, visto che quello europeo è concepito come un corpo elettorale che paradossalmente, non ha alle spalle un popolo. Se, però, si ritiene che non vi sia un popolo da rappresentare, ciò vuol dire, conseguentemente, che non vi sono cittadini da rappresentare, sicché quella di cittadinanza europea si dimostra una nozione ellittica, molto differenziata da quella di cittadinanza statale.

Se questo è vero, il problema del deficit di democraticità dell'Unione non si può risolvere soltanto dando più poteri al Parlamento europeo. Occorre, semmai, affrontare il problema della natura giuridica dell'Unione e della Comunità e dell'esistenza o meno di una Costituzione europea. Luciani ritiene che la politica giusta per l'approfondimento dell'integrazione europea sarebbe quella dei piccoli o medi passi, sicché mai si può condividere il pensiero, ad esempio, di Cassese e di Guarino, quando sostengono che una Costituzione europea in atto già esiste.

Su tutto, poi, aleggia la crisi della rappresentanza, che è, in sostanza, crisi di chi viene rappresentato e, quindi, crisi del senso dello stare insieme. L'insoddisfazione nei confronti dei meccanismi odierni della politica deriva proprio dalla difficoltà di interpretare questi fenomeni molto profondi. Se, dunque, è vero che è in crisi la stessa rappresentanza, e con questa anche la cittadinanza degli Stati nazionali, è ancor più pericoloso, per Luciani, esportare, a livello comunitario, nozioni e tradizioni costituzionali che si manifestano palesemente inadeguate alla descrizione dello stato attuale di sviluppo di questo ordinamento.

Paolo RIDOLA, intervenendo dopo Luciani, si chiede se l’esigenza di un approccio graduale al tema della cittadinanza europea non derivi proprio dalla complementarietà della stessa cittadinanza europea. Dall'altra parte, per Ridola, gran parte della dottrina europea tende a ritenere che le Costituzioni degli Stati e la "Costituzione europea" siano Costituzioni parziali nel complessivo sistema dell’UE. Quanto alla cittadinanza, Ridola osserva che, tralasciando ricostruzioni più ambiziose, essa non è forse un generico contenitore di diritti, ma sicuramente una formula riassuntiva di alcuni diritti, in campo politico ed economico. Per Ridola, occorre, comunque, uscire da una dimensione statalistica quando si affrontano i temi dell'integrazione comunitaria. Anche il recente studio di Costa dimostra che la dimensione statalistica della cittadinanza è storicamente datata in un arco di tempo di circa centocinquanta anni, ma che in qualche misura essa si è esaurita. Una concezione più ampia della cittadinanza nasce, appunto, dalla consapevolezza dell'insufficienza della dimensione statalistica in contesti istituzionali che non sono più aggregabili intorno ad un demos unitario. Quanto, infine, ai problemi dei rapporti tra cittadinanza e funzione rappresentativa del Parlamento europeo, Ridola evidenzia come la difficile convivenza, all'interno dell'ordinamento comunitario, fra la rappresentanza dei cittadini dell'Unione e la rappresentanza dei popoli, produca delle conseguenze pesanti proprio sul terreno della eguaglianza elettorale. Se si considera, infatti, il modo in cui sono distribuiti, fra i diversi Paesi, i seggi del Parlamento europeo c'è un'evidente sproporzione a vantaggio della rappresentanza dei popoli, il che significa che, nel sistema comunitario, l'elemento della rappresentanza dei popoli ha ancora una forza soverchiante rispetto a quello della rappresentanza dei cittadini. Tutto ciò, per Ridola, non fa altro che riproporre il problema del deficit democratico delle istituzioni comunitarie, che non può essere risolto esclusivamente attraverso il processo di parlamentarizzazione delle istituzioni stesse.

Federico SORRENTINO osserva che, se l'articolo 17 del Trattato non esistesse, tutti quei diritti e nessun dovere che riguardano i cittadini degli Stati membri apparterebbero ad essi anche se non venissero chiamati cittadini europei. Il sistema sarebbe così perfettamente coerente con l'articolo 189 del Trattato sulla rappresentanza dei popoli degli Stati membri da parte del Parlamento europeo. Se questa osservazione è corretta, per Sorrentino, o è inutile l'articolo 17 del Trattato o il concetto di cittadinanza europea è un elemento di squilibrio nell'assetto complessivo dell'Unione europea. Ecco allora che è giusta la considerazione secondo la quale la cittadinanza europea ha con sé‚ anche degli elementi tradizionali della cittadinanza, cioè l'universalità, l'astrattezza, l'isonomia, l'eguaglianza. Si ha, dunque, un contrasto formale tra la disposizione che prevede che il Parlamento rappresenti i popoli e non il popolo europeo e la disposizione che attribuisce ai cittadini degli Stati membri anche la cittadinanza europea. Sorrentino si chiede poi se negli Stati federali anche la cittadinanza federale non sia una conseguenza della cittadinanza degli Stati membri. Anche negli Stati federali la rappresentanza nel Parlamento federale sarebbe sbilanciata, per lo meno nella Camera alta, a favore dell'elemento statuale e in contrasto con l'elemento federale.

Vincenzo LIPPOLIS si dichiara d’accordo con la considerazione, formulata da Sorrentino, secondo cui il trattato di Maastricht avrebbe potuto benissimo elencare determinati diritti e attribuirli ai cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, anche senza parlare di cittadinanza europea: tale termine, infatti, inserito all’ultimo momento, e in modo piuttosto occasionale, a seguito di una proposta spagnola, nella Conferenza intergovernativa di preparazione del Trattato di Maastricht. Peraltro, ora la parola è stata impiegata e vale a segnare un momento di discontinuità, posto che nel trattato di Maastricht per la prima volta si attribuiscono diritti politici, e non meramente economici agli individui (in particolare, il diritto di voto alle elezioni comunali e a quelle per il Parlamento europeo nel luogo di residenza, indipendentemente dalla cittadinanza nazionale).

Rileva che la costruzione europea costringe ad utilizzare parole che corrispondono ad istituti già consolidati nel diritto statuale, ma attribuendo ad esse significati diversi quando impiegate in seno all’Unione europea: in particolare, la Costituzione europea rappresenta una "quasi Costituzione", e la cittadinanza europea costituisce, come ha osservato Luciani, una "quasi-cittadinanza", visto che, com’è stato da più parti osservato, non esiste un demos europeo. Un’altra difficoltà deriva dal fatto che i "confini" della cittadinanza europea sono determinati dagli Stati membri, e non dall’Unione europea; e ciò costituisce un ostacolo di non poco conto allo sviluppo dell’istituto. Negli Stati federali, come ad esempio in Svizzera, vi è la convivenza della cittadinanza locale con quella federale (inizialmente più debole, e poi divenuta prevalente), ma le regole per l’accesso alla cittadinanza sono stabilite a livello centrale. E, in questa fase, sembra piuttosto ardito ipotizzare una "comunitarizzazione" delle regole per l’acquisto della cittadinanza europea.

Ad ogni modo, la strada è quella degli arricchimenti progressivi. Da questo punto di vista, si può pensare alla cittadinanza europea come una sorta di "intercittadinanza", vale a dire che essa determini il conferimento di tutti i diritti del cittadino al momento del trasferimento della residenza di un qualsiasi cittadino europeo in uno Stato membro diverso da quello di origine. Non si deve dimenticare che la realizzazione di una vera e propria cittadinanza europea è legata alla formazione di partiti politici europei, che siano in grado di garantire un legame tra il cittadino e l’organo rappresentativo a livello europeo: ma c’è bisogno di tempo perché una prospettiva di questo tipo possa consolidarsi.

Adele ANZON condivide l’invito alla cautela formulato da Luciani circa l’utilizzazione di categorie elaborate per l’esperienza dello Stato - come nel caso, quella di cittadinanza, o anche, tipicamente, quella di "costituzione" - per definire aspetti ed elementi del ben diverso fenomeno prodotto dall’integrazione europea. In relazione poi al rilievo di Luciani circa la crisi della rappresentanza (come del resto di altre categorie tradizionalmente legate allo Stato nazionale), chiede se davvero ciò possa far dire finita l’esperienza statuale - secondo opinioni manifestate da più parti - oppure se, al contrario - e come è propensa a credere - non debba ritenersi che questa conservi tuttora la sua vitalità e validità (anche nell’ambito del processo di integrazione europea), tanto più considerata l’assenza di indicazioni chiare circa le possibili nuove formazioni che dovrebbero sostituirla.

Gaetano Azzariti ricorda che alla nozione di cittadinanza è tradizionalmente assegnato un significato ambizioso e pregnante, legato com’è a quello di appartenenza e di identità. E’ questa accezione forte che è oggi posta in crisi. Una perdita di densità della nozione (e del significato stesso dalla nozione espresso) che anzitutto si collega alla generale trasformazione degli Stati pluralisti, ove le identità dei soggetti si diversificano e si moltiplicano. Identità e appartenenze che non vengono più esclusivamente collegate alla rappresentanza politica e ai diritti politici dei cittadini, ma che tendono a riguardare anche altri profili, di carattere sociale: quali la religione, la sfera sessuale, quella culturale, e così via. La conseguenza di questo processo evolutivo porta a ritenere che ormai deve riflettersi sulle molteplici cittadinanze e sulle multiple appartenenze. Ciò comporta una perdita del carattere "assoluto" ed escludente della cittadinanza, ma non invece del suo significato (e del suo ruolo), che continua ad esprime l’adesione dei singoli individui ad una collettività entro la quale ci si identifica ed alla quale si appartiene.

E’ perciò che, in ambito europeo, non tanto costituisce un problema il principio affermato nel trattato di Amsterdam della doppia cittadinanza (nazionale ed europea), quanto la fragilità del processo identitario. Infatti, la cittadinanza (compresa quella europea) non può limitarsi ad una sommatoria di diritti e doveri, quest’ultima in caso vale a definire lo status, concetto dal significato ben diverso. L’unione europea al contrario appare ancora un ordinamento giuridico all’interno del quale sono stabiliti rapporti e sono fatte rispettare regole relative a rilevanti settori economici, politici e finanche sociali, che valgono però a definire solamente degli status, non riuscendo invece ad affermare una comune cittadinanza.

Né può ritenersi che la situazione sia prossima a mutare: basta considerare l’assenza ovvero la debolezza degli strumenti politici e sociali che possono trasformare un ordinamento giuridico in una comunità di soggetti dalla comune appartenenza. Così, non può certo farsi affidamento su quello che, con riferimento alle cittadinanze nazionali, ha rappresentato in passato un forte strumento d’identità dei cittadini: i partiti politici, i quali, mediante la costruzione delle politiche nazionali, hanno rappresentato importanti fattori di integrazione sociale. Non saranno i partiti europei che veicoleranno il senso di appartenenza all’Unione degli individui dei Paesi europei: sia perché partiti propriamente europei non esistono (tutti invece espressione dei partiti nazionali), sia perché la crisi della forma partito è di tale profondità e coinvolge lo stesso ruolo di questi in ambito nazionale che pensare ad una loro possibile riviviscenza sul piano europeo sarebbe del tutto infondato. Così anche la sottolineatura del ruolo (e ancor prima dell’esistenza) di "tradizioni costituzionali comuni", non sembra in grado - per la genericità ed indeterminatezza di dette "tradizioni" - di fondare un’appartenenza che valga a distinguere la cittadinanza europea rispetto a quella - ben più pregnante e certa - propriamente nazionale.

In conclusione dunque al c.d. cittadinanza europea appare ancora del tutto "invertebrata", finendo per coincidere con un’altra nozione spesso genericamente utilizzata: quella di "cittadinanza cosmopolita".

Francesco CERRONE domanda a Luciani se, nella sua ricostruzione della cittadinanza europea, il ruolo centrale spetti all’appartenenza etnica o culturale. In questo secondo caso, se cioè le pre-condizioni della cittadinanza sono di tipo culturale, si rende necessario – come da più parti si è osservato – un processo di integrazione. Ma vi è il dubbio che sia davvero auspicabile un processo di integrazione siffatto, che finirebbe per spingere verso una tendenziale uniformità, fondata su concezioni nominalmente di tipo universalistico ma in realtà di stampo colonialista, che andrebbero a danno delle concezioni culturali che, nel loro patrimonio, non hanno il riferimento ai diritti fondamentali.

Roberto NANIA si domanda, in via preliminare, se davvero si possa operare un parallelo tra la cittadinanza nazionale e la cittadinanza europea, visto che forse si tratta di realtà che sono e che vogliono restare diverse; tant’è che la cittadinanza europea non si prefigge di sostituirsi alle cittadinanze nazionali, ma soltanto di affiancarsi ad esse. Probabilmente, non si richiede neppure la formazione, in prospettiva, di un vero e proprio demos europeo, se si tiene presente quella che, in altra occasione, ha definito la componente "antinazionalistica" della costruzione europea. Non si vuole costruire una nazione europea in grado di esprimere una propria egemonia rispetto ad altre realtà territoriali.

Rileva infatti che il fenomeno europeo, com’è stato osservato da molti studiosi, non può essere assimilato ad uno Stato federale, proprio perché ha l’ambizione di tenere insieme le diversità reciproche. Ed è indubbio, che, proprio in quanto profondamente diverso, il fenomeno della cittadinanza europea sia difficilmente rappresentabile dal punto di vista politico. Ma, forse, occorre domandarsi – in modo ancora più radicale – se vi sia effettivamente bisogno di una rappresentanza politica, visto che la cittadinanza europea finisce per originare solo un ampliamento delle sfere di diritti e di libertà, anzitutto di tipo economico (libertà di impresa e diritto al lavoro, ad esempio). In questa ottica, anche un semplice allargamento territoriale dell’Unione europea finisce per produrre un arricchimento delle sfere di libertà dei cittadini europei.

Risulta così sensibilmente relativizzato anche il rilievo della critica secondo cui non potrebbe parlarsi in senso proprio di cittadinanza europea in quanto spetta ai singoli Stati membri il compito di definire l’accesso a tale cittadinanza: è in atto una pressione fortissima per l’estensione della cittadinanza europea, proprio perché la cittadinanza europea è avvertita come ampliamento delle sfere dei diritti. Inoltre, non è scritto da nessuna parte che la nozione di cittadinanza europea debba fondarsi sui partiti politici europei: sul tema occorre una grandissima cautela. Piuttosto, va valutato se è ipotizzabile immaginare in Europa forme di rappresentanza e di unificazione politica come quella, esistente negli Stati Uniti d’America, dell’elezione diretta del presidente.

Cesare DELL’ACQUAdichiara anzitutto di concordare con la tesi di Luciani circa la palese inadeguatezza della via normativa al nomos europeo, peraltro già espressa nella sua relazione a Perugia. Sottolinea poi la necessità di identificare un concetto di "politico" al livello europeo prima di definire una nozione di cittadinanza e una rappresentanza europea, che del politico sono una immagine riflessa. Per ora, esiste una koinè dei diritti affermatasi grazie alla giurisprudenza della Corte di giustizia, di cui necessariamente dovrà tenere conto l’ormai imminente Carta europea dei diritti prevista dagli accordi di Helsinki. In definitiva, ritiene che occorra adottare un concetto del "politico" non più tradizionale e statico, bensì dialettico e compromissorio (sulla scia di quanto affermato da Mortati). Su questa base si può provare a definire i concetti di cittadinanza e di rappresentanza europea.

Sergio STAMMATI osserva che la conclusione più coerente con l’impostazione proposta, elaborata in accordo ai classici parametri di diritto costituzionale interno in tema di cittadinanza, gli sembra quella di affermare che la cittadinanza europea si colloca in una nuova categoria, quella della cittadinanza senza rappresentanza. E, in effetti, le modalità politiche e giuridiche esclusivamente nazionali mediante le quali i componenti del Parlamento europeo sono prescelti, dai popoli di appartenenza ed in nome di essi, indurrebbero a convalidare tale affermazione e a superare le obiezioni che pure a tale conclusione sono state mosse in nome della concezione che vorrebbe uguagliare il popolo europeo alla somma dei popoli nazionali. Tale concezione restrittiva della cittadinanza europea gli sembra portata poi all’estremo dalle concezioni (qui affacciate da Sorrentino) favorevoli a risolvere la categoria della cittadinanza europea nella somma dei diritti che in essa sogliono racchiudersi. Esiste, tuttavia, un verso differente dal quale guardare a quella che si denomina cittadinanza europea, dal quale si possono rilevare aspetti positivi e incontestabilmente politico rappresentativi della medesima. L’effetto sostanziale delle previsioni di Maastricht (articoli 8 e ssg. del Trattato) e delle corrispondenti disposizioni di Amsterdam (articoli 17 e ssg.) e anche scopo di esse è stato, infatti, quello di allargare l’ambito dei destinatari di certuni diritti politici (il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali, il diritto di esprimere il proprio voto nelle elezioni per il Parlamento europeo, nel territorio di uno Stato diverso da quello al quale si appartiene) dei cittadini degli Stati membri, rappresentati ora da ciascuno di questi ultimi, anziché dal solo Stato al quale il cittadino, secondo nazionalità (o in altro modo) appartiene. Per effetto di tali previsioni, se la cittadinanza europea in senso stretto - quella collegata al potere dei cittadini europei non distinti per nazionalità di eleggere i propri rappresentanti al Parlamento di Strasburgo e che si rivolge direttamente all’Unione - effettivamente svanisce quasi o si riduce politicamente a poco, essa comincia, però, a emergere nella forma di cittadinanza politicamente connotata che si afferma - per adesso in forme ancora limitate - all’interno di un ordinamento comune a tutti gli Stati membri dell’Unione europea, che nasce in virtù di regole dettate da quest’ultima. Sotto quest’ultimo profilo si può osservare che il diritto europeo in questa materia non si mostra totalmente dipendente dalle discipline dettate nella stessa dai singoli Stati. E’ vero, infatti, che esso deve accettare i lineamenti dell’istituto così come sono stati da questi ultimi stabiliti (peraltro concepiti in modo omogeneo e conformemente alla comune matrice democratica), ma non meno vero è che essi vengono utilizzati allo scopo di amplificare grandemente gli effetti che taluni dei diritti politici inclusi nelle cittadinanze nazionali potrebbero produrre qualora restassero rinserrati all’interno di quelle.

Vincenzo SANTANTONIO, dopo aver ricordato le origini storiche della nozione di cittadinanza, rileva che la cittadinanza europea tende sempre più a configurarsi non come un rapporto di tipo verticale tra lo Stato e cittadini, bensì come un vincolo del cittadino verso gli altri concittadini. Tuttavia, per affrontare e descrivere questa nuova realtà occorrono nuove soluzioni istituzionali e nuovi strumenti giuridici.

Paolo RIDOLA, in risposta ad Azzariti, ricorda che per decenni la politica interna ha costituito lo spazio tipico della legittimazione democratica dell’esercizio del potere statale. Ora, in sostanza, si sta assistendo ad una dilatazione dell’area della politica interna: e vi è il problema della legittimazione democratica di questa politica interna, così dilatatasi.

Sergio PANUNZIO, nel dare la parola a Luciani per l’intervento conclusivo, desidera porre due ulteriori interrogativi. In primo luogo, domanda se l’organizzazione dei gruppi del Parlamento europeo non superi l’idea che quell’assemblea è organo di rappresentanza dei popoli degli stati. In secondo luogo, bisognerebbe verificare se effettivamente gli stati nazionali possano ritenersi signori, oltre che dei trattati, anche della cittadinanza europea, posto che nel caso di un atteggiamento ritenuto pesantemente limitative dell’accesso alla cittadinanza esiste una possibilità di reazione ai sensi dell’art. 7 del Trattato sull’Unione.

Massimo LUCIANI, dopo aver osservato che il dibattito sviluppatosi a seguito del suo intervento introduttivo è stato assai ricco, precisa anzitutto, in risposta al primo degli interrogativi sollevati da Panunzio, che l’art. 26 del regolamento del Parlamento europeo prevede che i gruppi parlamentari si devono organizzare secondo appartenenze politico-ideali, non per nazionalità. Ciò non impedisce tuttavia che il Parlamento europeo possa - come detto - considerarsi a metà strada tra la rappresentanza dei popoli degli Stati e la rappresentanza del (futuro ed eventuale) popolo europeo. Sul secondo quesito, rileva che l’art. 7 del Trattato può effettivamente essere invocato in questo caso, in virtù della connessione tra la cittadinanza e i diritti fondamentali, ma solo nei casi estremi; inoltre, il problema potrebbe porsi non solo in termini di eccessiva restrizione della cittadinanza, ma anche in termini di eccessivo allargamento della medesima (si pensi, ad esempio, al Portogallo con i cittadini brasiliani).

Nel rilevare di non essere in grado di formulare previsioni sulle future linee di tendenza, si limita ad auspicare che si vada verso un’evoluzione nella quale il cittadino sia posto nelle condizioni di decidere almeno qualcosa (con il voto referendario, con l’iniziativa legislativa, con la petizione, con il voto politico e amministrativo). Da questo punto di vista, la prospettiva delineata da Nania pone qualche problema. Le istituzioni europee sono infatti, attualmente, caratterizzate da un’estrema confusione istituzionale e da una scarsa trasparenza democratica. Dove si assumono decisioni importanti, però, occorre che il cittadino abbia modi e spazi per decidere. Occorre perciò muoversi o nella direzione della creazione di un vero e proprio governo europeo, oppure in quella della costruzione di un meccanismo articolato, all’interno del quale gli Stati possano recuperare fette di sovranità. Ricorda, in proposito, che forse i diritti possono anche esistere senza rappresentanza, ma essi sono nati come forme di istituzionalizzazione del potere, sicché non è concepibile un diritto in capo al suo titolare se non c'è un potere di difenderlo. Un potere, questo, che il cittadino può esercitare solo sul terreno che gli è proprio: quello della politica. Senza mantenere al politico, dunque, una sua dimensione, appare ben difficile assicurare una tutela dei diritti nei confronti delle tecnocrazie, delle burocrazie e dei grandi poteri economici.

Riconosce che – come da molte parti si è osservato – si utilizzano, per l’ordinamento europeo, un armamentario concettuale e una terminologia mutuati da quello statale. Tuttavia, ci si riferisce pur sempre a concetti diversi, sì, ma omologhi: la cittadinanza europea in tanto può considerarsi "complementare" alla cittadinanza nazionale, in quanto non è dissimile da questa. Raccoglie perciò l’invito – formulato da Ridola e da Lippolis – alla cautela nella trasposizione di questa terminologia, ma ritiene che non si debba dimenticare l’origine dei concetti che pur sempre si richiamano, né trascurare il loro rilievo pratico.

Riguardo al rilievo, formulato da Cerrone, relativamente ai rischi dell’integrazione, fa presente che il termine "integrazione" si può usare senza molti timori, posto che l’integrazione è un processo bilaterale. Certo, la cultura dei diritti umani è di tipo imperialista, ma si tratta di un imperialismo che in buona parte deve ritenersi auspicabile: la tolleranza propria delle società pluralistiche è quella che si arresta al punto in cui viene in gioco la dignità della persona umana.

Quanto al peso che dovrebbe essere esercitato dalla costruzione dei partiti politici europei, osserva che la crisi della rappresentanza e della cittadinanza non è determinata tanto dalla crisi dei partiti, quanto dalla crisi dello stesso rappresentato, determinata dal disciogliersi delle vecchie appartenenze. La crisi dei partiti, dunque, è un posterius.

Riguardo al dubbio posto da Sorrentino sull’art. 17 del Trattato, rileva che i dubbi originano dalla capacità evocativa dei termini contenuti in tale articolo, che lancia una sfida alle cittadinanze nazionali. In risposta all’interrogativo sollevato da Adele Anzon, avverte che forse è prematuro prefigurare la fine della statualità, considerato che, al momento, sussistono elementi contraddittori. Del resto, cedere passivamente alla dissoluzione della statualità non paga molto in termini di rendimento democratico, poiché, oggi come oggi, quello statale resta pur sempre il solo livello sul quale la cittadinanza possa agire, e il singolo esercitare un minimo di potere decisionale e di controllo.

Infine, riguardo al tema della cittadinanza cosmopolita, correttamente richiamato da Azzariti, osserva che la società civile globale, nonostante la recente vicenda di Seattle, non è un soggetto politicamente significativo e che è assai dubbio che lo possa mai diventare. Rinnova, infine, l’invito alla prudenza sui temi fin qui discussi, posto che le posizioni estreme si rivelano deboli e perdenti.