Dopo un breve saluto ed alcune comunicazioni di carattere organizzativo, Sergio PANUNZIO osserva come il secondo ciclo di seminari costituisca una naturale prosecuzione del primo, dedicato al processo di revisione della Costituzione, avviato dalla Commissione bicamerale e poi arrestatosi. L'innovazione costituzionale va infatti avanti, anche se in forma meno esplicita, nell'ambito del processo di integrazione europea. Si può infatti discutere dei modi, dei contenuti e delle prospettive di tale processo, se ci si muova verso una vera e propria Costituzione europea, o piuttosto si resti nella più tradizionale prospettiva di un'associazione di Stati, ma che ci siano ricadute sul sistema costituzionale italiano è un dato fuor di dubbio. In altri paesi i costituzionalisti sono stati forse più attenti a questi temi di quanto non sia accaduto in Italia, pur con autorevoli eccezioni. Da qui la particolare opportunità del nuovo ciclo di seminari.

Roberto NANIA coglie una certa qual'"ambizione" nel titolo dato all'incontro. Sembra difficile comunque negare, per quanto sia resistente la lettura in chiave squisitamente internazionalistica dell'integrazione europea, che si sia assistito nel tempo ad un processo di consolidamento costituzionale della comunità. Si è affermata l'idea dell'esistenza di una "legge superiore europea" (Baldassarre). E ci si riferisce ad una dimensione costituzionale in senso proprio, formale o materiale che sia, capace di misurarsi con i vari costituzionalismi nazionali. Tra i passaggi che hanno marcato il processo, il primo è stata l'affermazione del canone della diretta operatività del diritto comunitario negli ordinamenti degli Stati membri e della sua prevalenza sul diritto interno, comprese le prescrizioni costituzionali, salvo il limite (o il "controlimite" teorizzato dalla nostra Corte costituzionale) dei principi supremi e dei diritti fondamentali. Questo approdo è stato l'esito di un duro confronto, per ciò che riguarda l'esperienza italiana, tra la Corte di Giustizia e la nostra Corte costituzionale; l'esigenza che vi è stata posta alla base è stata di carattere tecnico-funzionale, e cioè l'esigenza di "uniforme applicazione del diritto comunitario". L'impressione è che adducendo tale istanza giustificativa si sia inteso attenuare l'incidenza e la ricaduta squisitamente costituzionale del fenomeno. Quasi che l'assioma della prevalenza del diritto comunitario - destinato ad incidere sul principio della sovranità popolare, che si esprime attraverso gli atti legislativi e sul principio della rigidità costituzionale, che di per sé depone per la non cedevolezza di tutti i principi costituzionali, e non solo di quelli supremi - non riguardasse nient'altro che una più scorrevole modalità di adempimento degli obblighi internazionali assunti dai vari Stati con la sottoscrizione dei Trattati istitutivi e delle successive integrazioni. La distinzione operata dalla Corte costituzionale italiana tra "disapplicazione" e "non applicazione" - che escluderebbe qualunque evocazione di situazioni di invalidità della legge interna - del diritto interno in contrasto con il diritto comunitario sembra testimoniare come si intuissero le implicazioni potenzialmente racchiuse nel criterio della preferenza del diritto comunitario rispetto al diritto interno. Tale prevalenza immediata, sganciata da alcun atto interno di recepimento, poteva infatti dimostrare di essere assistita da un suo autonomo titolo giustificativo, in quanto espressiva di un valore fondante che postula la propria superiorità anche nei confronti degli assetti costituzionali interni, fino al punto da vincerne persino le logiche di autoprotezione, prima fra tutte la rigidità costituzionale e i particolari procedimenti preventivati per le innovazioni di rango costituzionale. Si è detto che è la stessa Costituzione interna, all'art. 11, a mettere nel conto l'idea di una relativizzazione della forza cogente delle regole costituzionali, in funzione delle limitazioni della sovranità, ma è stato autorevolmente sostenuto esserci una distinzione tra "limiti" e "trasferimenti" di sovranità (Elia). La Corte costituzionale tedesca lamenterà che gli Stati membri rimangono i signori dei Trattati, nonostante la pretesa del sistema comunitario di assumere forza propria, pretesa stigmatizzata dallo stesso Giuseppe Tesauro, critico nei confronti del tentativo della Corte di giustizia di concettualizzare l'autosufficienza del diritto comunitario. Resta il dato del ritrarsi delle Costituzioni nazionali dinanzi ai valori fondamentali della Comunità, fatto impensabile per ogni altro accordo di stampo internazionale. Ragionando in termini espliciti, il paradigma del costituzionalismo europeo che ha sorretto la capacità di autonoma penetrazione del diritto comunitario è a parere di Nania, il paradigma "antinazionalistico", o "metanazionale" (Edgard Morin). Attorno a questo paradigma ruotano i Trattati istitutivi, ed esso pretende di configurarsi come fattore costituente di fondazione di una comunità sovranazionale, anche di fronte alla dimensione nazionale nella quale sono immerse le tradizioni costituzionali dei vari Stati. Tale paradigma svela l'ultimo punto debole o "vizio" del costituzionalismo europeo del secondo dopoguerra, che rappresenta comunque la tappa più avanzata di protezione dei principi liberaldemocratici mai raggiunta nel Vecchio continente: il "vizio" sarebbe quello di proporsi come fattore di ricostituzione di identità nazionali andate disperse, su basi nuove, enormemente distanti dalle ideologie che avevano finito per provocare le devastazioni belliche in Europa. Non potevano peraltro bastare, nelle varie Costituzioni europee le petizioni di principio intese a dar conto della piena comprensione della lezione della storia, in funzione di una chiara propensione pacifica. Occorreva forse trascendere la vocazione nazionale del costituzionalismo, codificando una dimensione solidale di portata più ampia. Tali considerazioni traspaiono dalle stesse sentenze delle varie Corti costituzionali, in ispecie di quella tedesca, che ha affermato che la Comunità europea è una comunità sui generis che si trova "in un processo di integrazione in progresso", e che il Trattato CEE rappresenta "in un certo qual modo la Costituzione di questa comunità". Tutte queste formule di riserva (come "in un certo qual modo"), così frequenti nella giurisprudenza costituzionale, sono passate nella trattazione scientifica di tali temi, a testimonianza di una remora che può essere sintetizzata nella precisazione della Corte costituzionale tedesca per la quale ci si trova di fronte "...di un'unione sempre più stretta dei popoli d'Europa organizzati in Stati, e non di uno Stato fondato su un popolo europeo..". Certo, resta la difficoltà di capire come Stati ispirati al principio democratico possano essere considerati così "autonomi" dalle comunità rappresentate da poter sottoscrivere trattati che restano iscritti in una dimensione puramente statualistica. Non devono poi trarre in inganno il fatto che le azioni condotte dall'Unione siano state fino ad oggi soprattutto economiche, nonché le tecnicalità a volte esasperate delle discipline comunitarie sui settori di volta in volta interessati. La mancanza di quella completezza di oggetti che qualifica in genere le Costituzioni nazionali non pare essere una considerazione decisiva. A parte l'integrazione dell'assetto costituzionale europeo con i diritti fondamentali, ciò che conta è che le stesse competenze economiche si sono sempre correlate ad un valore metanazionale dotato di una potenzialità deontica di portata generale. A conferma di ciò, a parte i vari preamboli, si pensi all'art. G1 del Trattato sull'Unione, che prevede la sostituzione, nel Trattato istitutivo del 1957, dell'espressione "Comunità economica europea" con "Comunità europea". Non è certo un'innovazione meramente terminologica. Si può anche far riferimento alle disposizioni del Trattato di Amsterdam in tema di politica estera e di difesa comuni; vi sono riferimenti alla difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell'indipendenza e dell'integrità dell'Unione. Si pensi ancora alla cooperazione in tema di operazioni di polizia giudiziaria, e più in generale, in materia penale, aree da sempre monopolio delle sovranità statali e della discrezionalità del legislatore nazionale; si prefigura, in questo contesto, addirittura la progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni. La seconda tappa del consolidamento costituzionale riguarda il completamento dei principi costituzionali che presiedono all'integrazione europea. La sentenza 12 novembre 1969 della Corte di giustizia afferma per la prima volta che i diritti fondamentali della persona fanno parte dei principi generali del diritto comunitario di cui la Corte dichiarava di assumere la tutela, rispetto alle decisioni degli organi comunitari. La tutela di tali diritti – afferma la Corte – scaturisce dalla tradizione costituzionale comune degli Stati dell'Unione. I Trattati relativi alla tutela dei diritti dell'uomo, cui gli Stati membri hanno aderito, possono fornire elementi di cui occorre tenere conto nell'ambito del diritto comunitario.

Qual'è insomma il significato di tale ampliamento delle basi costitutive del diritto europeo, che finisce per occupare lo stesso territorio dei diritti fondamentali? L'idea è quella di ovviare al deficit di completezza di cui si è detto, rendendo la Costituzione europea maggiormente omogenea alle tradizioni costituzionali nazionali. Se infatti l'idea di Costituzione è connessa alla tutela dei diritti fondamentali, il superamento del profilo monodimensionale dell'integrazione europea diviene un passaggio necessitato. Il rapporto tra le due dimensioni costituzionali, però, si complica. Può darsi che la Costituzione europea non vanti solo "crediti" nei confronti delle Costituzioni nazionali in forza della superiorità del suo paradigma, ma riconosca anche molti "debiti", e ne debba pertanto recepire i valori di fondo. Nell'ottica delle giurisprudenze nazionali la teorica delle controlimitazioni costituzionali aveva certo assunto i connotati della "riserva mentale"; nella sentenza n. 168/1991 della Corte costituzionale italiana si legge che "…l'ordinamento statale non si apre incondizionatamente alla normazione comunitaria, giacché in ogni caso vige il limite del rispetto dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, e dei diritti inviolabili della persona umana, con conseguente sindacabilità, sotto tale profilo, della legge di esecuzione del Trattato..". E' importante osservare che il principio sovranazionale opera anche su questo terreno: la Costituzione europea vuole plasmarsi sul nucleo comune identificabile nelle Costituzioni nazionali. Proprio di fronte a tale volontà di assimilazione, si apre però il delicato problema del bilanciamento tra unità e molteplicità; "..l'integrazione dei due ordinamenti, lo statale e il comunitario, è possibile fino a quando non incide sui valori essenziali su cui si fonda ciascuno degli Stati associati…sicché occorre che, accanto ad un'istanza suprema rivolta ad assicurare l'unità del sistema sovranazionale, ve ne sia un'altra tenuta a preservare quei valori da ogni attentato…" (Mortati). E' forse inverosimile che la Comunità possa mai dimostrarsi irrispettosa del principio democratico, o dei diritti fondamentali della persona, ma è anche vero che su tale terreno si gioca l'ultima decisiva partita tra la Costituzione europea e le Costituzioni nazionali. La sentenza del 1993 del BVG costituisce probabilmente il tentativo di contenere l'autonoma forza espansiva del valore metanazionale, affermando la possibilità per il giudice nazionale di controllare la legittimità degli atti comunitari, in relazione al riparto di competenza tra Stati membri e Comunità, nonché la ripresa in grande stile della concezione tedesca della Costituzione (Kirchoff). Principio democratico, principio federale, libertà fondamentali: non più vaghi controlimiti costituzionali, ma concreti parametri di valutazione del processo di integrazione costituzionale. Non a caso lo stesso autore ha respinto l'idea emersa nel Convegno organizzato dalla Corte costituzionale sui rapporti tra diritto europeo e diritti nazionali, di Corti costituzionali come "servitori di due padroni": il BVG - afferma con forza Kirchoff – ha il compito di servire solo un padrone, la legge fondamentale tedesca. E' peraltro noto che la ratifica del Trattato di Maastricht ha attivato nei vari paesi una profonda rimeditazione, provocando una serie di modifiche dei testi costituzionali riguardanti la materia europea. Questi interventi, in ispecie quelli francese e tedesco, ruotano sull'idea che lo sviluppo dell'integrazione comunitaria debba sottostare alle regole procedimentali tipiche della revisione costituzionale. Molti hanno apprezzato tale approccio, in funzione di un confronto il più aperto e democartico possibile sugli sviluppi del processo di integrazione comunitaria; non dimeno, la definitiva caduta della "finzione internazionalistica" ha innescato una polemica in chiave difensiva da parte dei costituzionalismi interni. Questi paiono imputare alla Costituzione europea le sue lacune d'origine e le sue carenze di legittimazione. In questo quadro si iscrive Grimm, che ripropone addirittura il tema dell'unità linguistica come precondizione della pensabilità di un fenomeno autenticamente costituzionale, il che è quantomeno singolare, dopo anni di riflessioni sul pluralismo. Un tema che pare rovesciare lo schema fin qui descritto ribadendo il perdurante indeclinabile primato delle Costituzioni nazionali. Tra principi comunitari e principi costituzionali nazionali sembra invece a volte rinvenirsi – come nella sentenza n. 443/1997 della Corte costituzionale italiana – "…una naturale convergenza e una reciproca compenetrazione che vede proprio il giudice costituzionale nazionale farsi carico dell'adeguamento del diritto interno ai principi stabiliti nel Trattato..". Vi è da chiedersi se forse la risposta alle tensioni che si sono determinate non possa essere quella della redazione di un catalogo di diritti dell'uomo che diventi parte integrante della Costituzione dell'Unione, accrescendo il radicamento d'opinione e a dare piena sostanza all'idea della cittadinanza europea. Non sarà comunque facile; si pensi solo alla difficoltà di "distillare" la sostanza universale che accomuna le varie discipline costituzionali nazionali, e al ruolo che taluni organi di giustizia costituzionale sembrano essere intenzionati ad assumere di garanti delle specificità costituzionali, anche contro le approssimazioni e le urgenze delle intese politiche in ambito comunitario.

Adele ANZON condivide le perplessità di molti costituzionalisti circa l'uso delle categorie tradizionali per interpretare il nuovo fenomeno della costruzione europea, ritenendo perciò che occorra essere assai cauti nell'uso dell'espressione "Costituzione europea" e tenere ben distinti l'approccio politico-ideologico da quello più propriamente giuridico-costituzionalistico. Proprio da tale ultimo punto di vista concorda con l'analisi di Dieter Grimm, specie laddove nega che possa parlarsi, per l'Europa, di "costituzione" in senso proprio perché il diritto europeo primario non è un ordinamento originario, posto da un atto costituente riconducibile a un proprio popolo, e che trova perciò in se stesso il proprio titolo di legittimazione, ma è posto da trattati, conclusi dagli Stati e che restano nella disponibilità degli Stati. Inoltre, aggiunge la Anzon, bisognerebbe considerare che, essendo questo ordinamento fondato sul "principio di attribuzione" o della tassatività delle competenze (sia pure espresse in modo flessibile), mancherebbe alle autorità comunitarie la "competenza delle competenze", caratteristica irrinunciabile di un ordinamento che si proclami sovrano, mentre i settori caratterizzati fortemente in senso politico – e che dovrebbero far pensare ad un'unità politica, necessario sostrato di una "costituzione" - sono affidati ad organismi intergovernativi e non ad autorità europee. Quanto alla critica espressa dal Relatore alla tesi di Grimm, sul punto del rilievo della mancanza in Europa di un'unica lingua, afferma che tale tesi andrebbe inquadrata nel contesto più ampio delle argomentazioni del giurista tedesco, volte a negare, attualmente, l'esistenza dei presupposti necessari per l'affermarsi di una compiuta democrazia "europea" e dunque di un popolo "europeo" che possa fungere da fonte autonoma di legittimazione del potere delle istituzioni europee (e dunque di una "costituzione europea"): in quest'ottica, secondo la Anzon, pur potendo apparire eccessiva l'affermazione della necessità dell'unicità della lingua, non potrebbe per contestarsi l'indispensabilità di condizioni che rendano possibile l'effettiva comunicazione, e dunque la circolazione delle idee nello spazio europeo e, per questo tramite, la formazione di "un'opinione pubblica europea" e di "n discorso politico europeo". Proprio in relazione a questo ultimo punto, rileva che indubbiamente – come hanno bene messo in luce soprattutto le riflessioni d Paul Kirchof e alcuni passaggi della sentenza "Maastricht" del Tribunale costituzionale federale tedesco, imperniata proprio sulla verifica della asserita lesione del principio democratico da parte (della legge tedesca di autorizzazione alla ratifica) del Trattato – allo stato attuale, il principio democratico trova migliore tutela negli ordinamenti degli Stati, piuttosto che in quello comunitario: considerazione che, tuttavia, non dovrebbe certo indurre a paralizzare e neppure a rallentare, ma soltanto a condurre con prudenza e ponderazione il seguito del cammino che porta al completamento della costruzione europea.

Claudio ROSSANO esprime alcune considerazioni sull'asserito rapporto tra principi fondamentali dell'Unione e "valori" fondamentali delle Costituzioni nazionali. Si sostiene che l'ordinamento italiano sarebbe aperto all'ingresso delle norme comunitarie, le quali si porrebbero non solo a livello primario e subprimario, ma anche a livello costituzionale, fermi restando i limiti derivanti dai valori fondamentali della nostra Costituzione. A prescindere dal problema dell'eticità della Costituzione (che si esprime nel riconoscimento dei diritti precostituzionali dell'art. 2), a suo parere non sarebbe possibile, all'interno della Costituzione italiana, come del resto di tutte le Costituzioni rigide, distinguere tra principi fondamentali resistenti in quanto tali a principi di altri ordinamenti e altre norme costituzionali. Siffatta distinzione comporterebbe conseguenze probabilmente non previste e non volute. Si pensi ad esempio alla libertà di circolazione. Nell'ordinamento comunitario tale libertà è tutelata come diritto fondamentale, che attiene alla persona umana, e recepito dagli ordinamenti nazionali. Una volta ammessone l'ingresso a livello costituzionale non si vede allora come possa con esso più conciliarsi la XIII disposizione transitoria della Costituzione italiana, che contiene una norma derogatoria a un principio fondamentale. Se si accetta l'esistenza di un rapporto gerarchico siffatto, è giocoforza riprendere la teoria relativa alle c.d. norme costituzionali incostituzionali. E' pertanto necessaria molta prudenza quando si affrontano temi attinenti a pretesi valori fondamentali. Si pensi ancora, per altro verso, alla libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e alle tante restrizioni che ad essa provengono dalla normativa comunitaria in diversi settori, come quello agricolo (v. ad esempio, le quote latte). Può la clausola dell'utilità sociale (intesa a soddisfare interessi comunitari) consentire l'introduzione di tanti limiti all'esercizio della libertà in questione in Italia? Rossano avanza quindi delle perplessità in ordine alla validità dell'affermazione di principio operata dalla Corte costituzionale italiana riguardo all'introduzione di norme di altri ordinamenti nel nostro grazie alla disposizione di cui all'art.11 Cost., fatto salvo soltanto il limite dei valori fondamentali. Egli ritiene che allo stato debba ancora prevalere la normativa della Costituzione, in quanto rigida. Condivide quanto in proposito ha affermato la Corte costituzionale tedesca. Ovviamente occorre tener conto della Costituzione vivente. E se questa cambia nel tempo ci si dovrà allora porre il problema della validità di una sua eventuale modificazione tacita avvenuta, senza ricorrere alla procedura apposita di revisione ex art. 138.

Cesare DELL'ACQUA sottolinea il carattere aperto dell'introduzione di Nania, che consente letture solidamente tradizionalistiche, come quella della Anzon, e letture quasi provocatorie. In un recente seminario presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, un giovane studioso dell'Università di Francoforte [Armin Von Bodgandy, n.d.r.] affermava che "… i Trattati di Maastricht e di Amsterdam avrebbero già realizzato un'unica organizzazione europea, con un unico ordinamento giuridico, mentre l'autonomia organizzativa delle singole comunità si sarebbe già eclissata, e il diritto comunitario sarebbe solo una parte, per quanto rilevante, di un più ampio ordinamento giuridico dell'Unione..". Gli argomenti a sostegno della tesi sono di carattere testuale: l'art. 6 del Trattato dell'Unione, che prefigura un'unica cornice sostanziale per tutte le singole comunità, e una recente sentenza della Corte di giustizia europea (12 maggio 1998) che va nella stessa direzione. Realisticamente, si può immaginare un processo costituente a geometria variabile, a seconda delle varie materie; certune sono soggette ancora ad una elaborata opera di armonizzazione, altre sono oggetto di integrazione, mentre per altre ancora (poche, in verità), si può già parlare di fusione. Solo dopo il superamento delle prime due logiche (armonizzazione e integrazione) si potrà parlare con sicurezza di una Costituzione europea dotata di reale effettività. La dialettica in corso è tra due visioni alternative, l'una che punta alla tutela delle leggi di mercato, la seconda (propria dell'Italia, della Spagna e in parte della Francia) che punterebbe al ripristino del primato della politica. Naturalmente, in connessione con queste due impostazioni, esistono due strategie alternative; l'una basata sul coordinamento intergovernativo, ed è l'ipotesi dominante, l'altra che mira a trasporre a livello comunitario le caratteristiche delle Costituzioni nazionali. Per il momento sembra prevalere senz'altro la prima opzione. L'unico strumento possibile per invertire la rotta sarebbe il potenziamento delle funzioni del Parlamento europeo; solo in questo modo sarebbe realistico immaginare la stesura di un catalogo dei principi e dei diritti di libertà, come auspicato di recente da Stefano Rodotà. Anche in quest'ultima prospettiva, però, va detto che le letture più avanzate non nascondono di basarsi su una presunta autonomia del ragionamento giuridico (in ispecie della giurisprudenza della Corte di giustizia), rispetto a quello politico, e quindi in ultima analisi, riflettono concezioni proprie della common law, lontane dalla nostra sensibilità costituzionale.

Paolo RIDOLA condivide l'approccio di Nania nella ricostruzione della tendenza al consolidamento costituzionale dell'Unione europea, e rileva le difficoltà della dottrina costituzionalistica a declinare il termine "Costituzione" rispetto all'Unione europea. La difficoltà ha delle origini storiche; l'idea di Costituzione si sviluppa attraverso un nesso strettissimo con la statualità, con tutta un'elaborazione di un apparato concettuale difficilmente trasportabile in una dimensione comunitaria di definizione ancora incerta. Diverso è il significato che può darsi al concetto di Costituzione se si aderisce ad una ricostruzione in chiave federalistica dell'Unione europea, o piuttosto ci si indirizzi ad un approccio di tipo funzionalistico, o ancora che si ritenga che l'Unione abbia dato vita ad un inedito modello pluralistico, fondato su uno Statenverbund, cioè un modello che non è uno Stato federale, ma neppure una confederazione di Stati (sentenza Maastricht del BVG). Un altro interrogativo è quello relativo al passaggio di Mortati citato da Nania; la praticabilità concettuale dell'idea di Costituzione europea è legata al porsi della stessa come fattore di integrazione - termine, che per i costituzionalisti ha un significato assai profondo, richiamando la Integrationslehre di Rudolf Smend -, ma fino a che punto è possibile descrivere l'integrazione europea nei termini del concetto di integrazione, elaborato da Smend in stretto riferimento alle esperienze dello Stato nazionale. Nonostante tale premessa, la conclusione non è pessimistica, ma piuttosto induce al ripensamento delle basi della teoria della Costituzione, e a riscoprire la tendenza, per altro in atto da tempo, della teoria costituzionale a fuoriuscire dalla sfera della statualità. Lo stesso passaggio dall'idea della Costituzione dello Stato all'idea dello Stato costituzionale può essere letto come l'apertura della Costituzione verso la società, verso le sue divisioni, apertura che va al di là del fondamento giusnaturalistico pur presente nel costituzionalismo del secondo dopoguerra, ma il concetto di Stato costituzionale esprime anche l'interdipendenza tra testi costituzionali che si pongono su livelli diversi (infrastatuale, statuale, sovrastatuale). La sentenza n. 443/1997 della Corte costituzionale si muove in questa direzione, direzione che è forse la chiave di lettura più utile per comprendere la vicenda giurisprudenziale che ha portato all'affermazione del primato del diritto comunitario, secondo un percorso scandito dal dialogo tra le Corti costituzionali nazionali e la Corte di giustizia.

Carlo MEZZANOTTE ritiene che il trasferimento di sovranità si sia ormai realizzato e consolidato, ed in maniera irreversibile, una volta ammessa dalla giurisprudenza costituzionale italiana la non applicazione o disapplicazione del diritto interno in contrasto con il diritto comunitario. Si potrebbe tornare indietro solo approvando una legge di revisione costituzionale che imponesse un sindacato accentrato sugli atti interni in contrasto con il diritto comunitario. Oggi il trasferimento di sovranità si è realizzato in maniera piena, forse inappagante, ma comunque effettiva. Quale significato ha avuto privare la legge votata dal Parlamento del suo valore di legge: questa è la riflessione da fare. Si può forse allora dire che il processo di integrazione europea è più nelle mani dei giudici che in quelle del Parlamento. Sussistono sì i limiti dei principi supremi e dei diritti fondamentali, però, diversamente dalla Corte tedesca, quella italiana può molto poco nei confronti del diritto comunitario, trovandosi di fronte all'ipotesi di dichiarare illegittimo il Trattato, ove si assumesse la violazione di un principio supremo o di un diritto fondamentale, ma è evidente che tale eventualità è oggetto del conflitto politico, cui in definitiva è rimesso il compito di identificare i diritti fondamentali, o almeno di aggiungere alle libertà civili quei diritti sociali che possono essere considerati diritti fondamentali. Non ci sarà forse una Costituzione europea, ma un processo costituente è in atto da tempo, anche se non è dato individuarne un approdo. Ha ragione Ridola nell'affermare la difficoltà della teoria della Costituzione, legata storicamente alla dimensione statuale, a concepire una Costituzione sganciata dalla statualità, anche se la vocazione universalistica delle proclamazioni dei diritti richiama quasi una contraddizione tra la statualità delle Costituzioni e la loro vocazione a trascendere lo Stato. Non è dato di conoscere, come accennato, gli approdi, formali o meno, del processo costituente in atto, basato sull'effettività; certo è che il fatto che tutto poggi sulla copertura dell'art. 11 Cost., e sul principio antinazionalistico di cui accennava Nania, dimostra l'inconstistenza formale del fenomeno grandioso cui si assiste, e che è basato sulla mera effettività, che prevale in modo così netto sui principi di legalità e di legittimazione. La legittimazione del processo in atto è semmai, il grande tema, sul quale la dottrina costituzionalistica dovrebbe confrontarsi.

Natalino RONZITTI, in relazione alla individuazione di una categoria di principi costituzionali dell'ordinamento comunitario, osserva come i principi fondamentali siano presenti in ogni ordinamento, sia esso interno, internazionale o derivato da quello internazionale, come alcuni qualificano l'ordinamento comunitario. Occorre però rilevare che quest'ultimo resta ancora nella disponibilità degli Stati membri. Nel processo di continua modifica dell'edificio comunitario in vista dell'adesione di altri Stati le istituzioni comunitarie mostrano di non avere una forza endogena di trasformazione: la stessa variazione del numero dei commissari della Commissione Europea – uno dei grossi problemi posti dall'allargamento dell'Unione - richiede la stipula di un nuovo trattato.

Oltre al ruolo decisivo degli Stati membri nello sviluppo dell'ordinamento comunitario, l'altro elemento importante nell'analisi del fenomeno comunitario concerne il principio democratico, considerato sotto tre diversi profili: i trasferimenti o limitazioni di sovranità che si sono posti gli Stati attraverso le deliberazioni dei rispettivi Parlamenti; la carenza di democraticità nella gestione degli affari comunitari, che permane nonostante l'estensione dei poteri del Parlamento europeo, e che viene temperata dal concorso dei Parlamenti nazionali alla gestione delle Comunità; il ruolo di supplenza nell'affermazione del principio democratico svolto in passato dalla Corte di Giustizia delle Comunità europee nei confronti di un Parlamento allora privo di poteri.

Si deve comunque ricordare che quando si parla di ordinamento comunitario ci si riferisce ad uno soltanto dei tre pilastri dell'U.E., che mostrano un rapporto del tutto differente rispetto al principio democratico. L'efficacia diretta e la diretta applicabilità, ad esempio, non operano per quanto riguarda il terzo pilastro: nel trattato di Amsterdam si prevede la possibilità di adottare degli atti giuridici in materia di giustizia e affari interni ma si esclude espressamente che questi possano avere efficacia diretta. Lo stesso controllo della Corte di Giustizia, che è uno dei cardini del principio democratico in sede comunitaria, non è esercitabile nei confronti del secondo pilastro: la politica estera e di difesa è sottratta ad ogni controllo della Corte ma anche il Parlamento Europeo ha dei poteri molto limitati in materia.

Per queste ragioni l'integrazione europea, molto spinta sul versante monetario e ancora agli albori per quanto riguarda la difesa, risulta nel complesso ancora parziale.

A favore di una lettura confederale piuttosto che federale del fenomeno comunitario giocano in particolare tre elementi. In primo luogo, la possibilità di sospensione del diritto di voto degli Stati prevista nel Trattato di Amsterdam in relazione al mancato rispetto dei diritti umani, che non pare rinvenibile nelle esperienze costituzionali federali. In secondo luogo, l'integrazione a velocità diverse, con il ricorso ad ipotesi di cooperazione rafforzata tra alcuni Stati per il primo ed il terzo pilastro. Infine, in relazione all'osservazione di Carlo Mezzanotte sulla superiorità di fonti esterne al nostro ordinamento, occorre rilevare che tale fenomeno, essenziale nel sistema comunitario, non è esclusivo di questo: la superiorità di fonti esterne è ammessa da molti ordinamenti, ad esempio rispetto alle fonti di un trattato. A livello di prevalenza, può essere affermata in via interpretativa anche per l'ordinamento italiano.

Andrea GUARINO individua un dilemma fondamentale, riconducibile alla prospettiva dalla quale si considera l'ordinamento comunitario e l'intero fenomeno dell'U.E. Dalla prospettiva interna, nell'ordinamento comunitario si possono individuare sicuramente alcune disposizioni di carattere costituzionale, come gli articoli 2, 4 e 235 del Trattato (vecchia numerazione). Al contempo si può però affermare che l'intero processo di apertura del sistema costituzionale italiano ai precetti comunitari è un processo interamente costituito, se non si vuol considerare l'articolo 11 Cost. una norma di revisione costituzionale. Guarino condivide l'osservazione critica di Rossano sulla distinzione tra precetti costituzionali più o meno fondamentali: si può discutere in che misura i vari precetti si integrino fra loro in un'interpretazione complessiva, ma appare azzardato differenziare il grado di resistenza delle norme costituzionali ai precetti comunitari.

Dal punto di vista fattuale, peraltro, il trasferimento irreversibile di sovranità si è verificato da tempo, probabilmente dall'approvazione dell'Atto Unico, se non dalla conclusione e approvazione di un Trattato incentrato sul principio istituzionale del mercato. La signoria dei Trattati da parte degli Stati membri assume quindi un carattere puramente formale: una deliberazione parlamentare in uno degli Stati membri a favore del distacco dalle Comunità non sarebbe materialmente possibile, pur non sussistendo alcun limite giuridico in tal senso.

Sempre distinguendo tra dato formale e contenuto materiale, anche il problema della intergovernatività, fortemente accentuato sia nella prassi sia nelle disposizioni del Trattato di Amsterdam, può essere considerato in una prospettiva nuova se si tiene conto che il Consiglio Europeo, sede nella quale si sviluppa la intergovernatività, è organo condiviso della Comunità e dell'U.E.

Vincenzo LIPPOLIS rileva come l'integrazione europea contenga una sfida ai tradizionali termini concettuali, poiché comporta una continua transizione, che in Italia si aggiunge alla transizione interna, determinando un panorama di continuo mutamento.

Se si guarda all'effettività come fa Mezzanotte si può parlare di Costituzione europea. D'altra parte, l'intero processo di integrazione europea è segnato dal carattere parziale degli elementi che ne fanno parte, rispetto ai tradizionali concetti a cui siamo abituati: abbiamo un quasi stato federale, una quasi cittadinanza, un quasi parlamento (sotto il profilo dei poteri). Si tratta di vedere quali sviluppi possano assumere questi diversi aspetti: ad esempio, l'istituto della cittadinanza non si è rivelato così fertile di conseguenze come ci si poteva aspettare dopo Maastricht. Mentre per quanto riguarda il sorgere di un sistema strutturato di partiti europei si possono ravvisare segnali diversi, come quelli emersi in occasione delle trattative sulla costituzione della Commissione europea. In merito alla creazione di un sistema politico europeo, nel Parlamento europeo è stata prospettata la creazione di seggi europei per le elezioni del 2009. Sottraendo l'elezione del Parlamento europeo al meccanismo delle quote nazionali si potrebbero avere importanti conseguenze in ordine all'emersione di una comune opinione pubblica europea ed alla costituzione di un Parlamento più caratterizzato in senso sovranazionale.

Se con il trattato di Amsterdam i poteri di codecisione del Parlamento sono stati notevolmente ampliati, a questa istituzione mancano ancora le radici popolari. Il punto fondamentale della possibile evoluzione costituzionale europea è il legame, a cui accennava Ronzitti, tra allargamento e riforme istituzionali, che non è stato definito nel trattato di Amsterdam. Senza una soluzione preventiva di questo nodo l'allargamento potrebbe ostacolare l'approvazione di riforme istituzionali in senso veramente sovranazionale e la stessa coesione europea.

Gaetano AZZARITI sottolinea l'importanza della questione delle prospettive di sviluppo della costituzione europea. Pur condividendo l'approccio realista al tema in discussione – approccio basato sul dato di fatto di un forte processo di integrazione con perdite di sovranità degli stati nazionali -, considera necessaria una riflessione sul contenuto del sistema costituzionale europeo e teme una semplificazione eccessiva in ordine alle prospettive del suo sviluppo. L'idea, espressa da Nania, del ritrarsi delle costituzioni nazionali dinanzi alla Costituzione europea e l'affermarsi del paradigma antinazionalistico, che svela il vizio nazionale delle costituzioni del secondo dopoguerra, non dovrebbe indurre a prefigurare un processo lineare di inevitabile e progressivo assorbimento del costituzionalismo moderno nella costituzione europea.

Il processo in corso appare invece meno lineare. Così, il paradigma antinazionale – che Azzariti preferisce però definire più semplicemente a-nazionale o sovranazionale – può anche essere considerato un ritorno alle origini: alla dimensione universale dei diritti. L'ambizione universale dei diritti è, infatti, iscritta geneticamente nelle dichiarazioni fondanti il costituzionalismo moderno. Anche se poi l'ambiguità della costruzione giuridica moderna iniziata con la nascita dello stato liberale ottocentesco ha determinato l'affermarsi di un "vizio statocentrico" e la chiusura di questa prospettiva sovranazionale. Così, anche l'attuale riflessione, richiamata in precedenza da Ridola, sul passaggio dallo stato di diritto allo stato costituzionale, tende a trascendere, almeno in parte, la dimensione nazionale della tutela costituzionale dei diritti. Così, ancora, fenomeni politico-istituzionali nuovi, come lo stentato affermarsi dei tribunali internazionali, dimostrano l'esistenza di una nuova dimensione per la tutela dei diritti (costituzionali).

In questo complesso contesto s'inserisce il processo di costruzione della c.d. costituzione europea. Un processo che deve essere analizzato anche – e forse soprattutto - riflettendo sulla sostanza delle garanzie prestate. E, proprio a voler essere realisti, ancora oggi i diritti di libertà, civili, sociali sono più tutelati dalle costituzioni nazionali, che non dalla c.d. "costituzione europea".

Allora, piuttosto che riflettere nei termini di un processo di sviluppo lineare - dalle costituzioni nazionali a quella europea -, si potrebbe immaginare una prospettiva di sviluppo del costituzionalismo a due dimensioni, nelle quali devono convivere tanto le costituzioni nazionali quanto quella europea. In fondo, sono gli stessi giudici della Corte di giustizia europea ad avere affermato che la tutela in sede comunitaria si arresta alle "tradizioni costituzionali comuni" (ovvero alle tradizioni minime e parziali delle costituzioni degli stati nazionali). Alle costituzioni nazionali si potrebbe ascrivere il compito di tutelare le tradizioni costituzionali "regionali", senza attribuire a questo aggettivo una valenza riduttiva, bensì volendo indicare la necessità di un incremento e una specificazione-adeguamento della tutela di livello costituzionale alla cultura del sistema locale.

Vero è che la giurisprudenza costituzionale italiana sembra procedere in altra direzione: l'individuazione dell'unico limite opponibile all'espansione della normativa comunitaria, rappresentato dai principi supremi e dai diritti fondamentali, sembra risentire della visione più tradizionale ed appare scontare un'ottica che pone sulla difesa la costituzione nazionale: che almeno (e solo) nel suo "nocciolo duro" deve (ancora) prevalere. Ma, in prospettiva, e con uno sforzo di realismo che induce a considerare indifendibile la "cittadella" della costituzione nazionale se contrapposta alla estranea costituzione europea, si potrebbe pensare a forme di integrazione fra i due costituzionalismi (nazionale ed europeo), piuttosto che ad una mera sostituzione delle nostre tradizioni costituzionali con quelle (deboli) europee, anche in considerazione delle peculiarità dei diritti e degli istituti affermatisi nei singoli sistemi costituzionali, non semplificabili in un'unica dimensione europea.

Per Sergio STAMMATI è evidente che la situazione transeunte nella quale versano attualmente le istituzioni comunitarie e parallelamente il rapporto loro con le istituzioni nazionali deve trattenere dal pronunciare giudizi definitivi circa l'esistenza o non esistenza di una costituzione europea applicando le categorie concettuali mediante le quali viene comunemente effettuato il riconoscimento delle costituzioni degli Stati. Se si applicano queste ultime, o almeno le principali di esse (inesistenza di una competenza comunitaria di revisione della propria "costituzione", di un potere comunitario di condizionamento formale della forma di governo degli Stati, di un catalogo di diritti fondamentali nato parallelamente al costituirsi delle più alte istituzioni governanti, etc.), non si può non concludere nel senso dell'inesistenza di tale costituzione. Resta, non di meno, il fatto che più si nega il carattere costituzionale dei Trattati comunitari, più si pena nel reperire spiegazioni teoriche convincenti circa la vasta superiorità formale esibita dalla "non costituzione europea" sulle "vere costituzioni2 degli Stati comunitari, e, ancor più inversamente, a spiegarsi non solo la subordinazione formale di vasti aspetti di queste ultime nei confronti di un atto normativo del quale si constesta decisamente la natura di costituzione (non forse la natura costituzionale), ma soprattutto l'evidente opera di decostituzionalizzazione operata da quell'atto, che pur poggia su legittimazioni previste dalle costituzioni, nei confronti di tali costituzioni stesse. Possono, infatti, ancora gli Stati, avvalendosi dei poteri ad essi accordati da queste ultime, riappropriarsi delle quote di sovranità da essi ormai tanto largamente trasferite all'Unione? Il processo di costituzionalizzazione – decostituzionalizzazione attualmente in atto (dall'86 a oggi il trattato della Comunità-Unione è stato modificato nel profondo tre volte) sembra così pronunciato da indurre a rispondere di no; esso, infatti, pare riflettere gli andamenti di una costituzione materiale che ha ormai il suo centro fuori degli Stati e che da quel centro sta autonomamente governando, a costo di infrangere molte tradizionali regole formali, una vasta redistribuzione verticale dei poteri costituzionali. Principio di attribuzione, principio di sussidiarietà, riserva di sovranità, sono gli argini che gli Stati tentano di opporre al processo di attrazione verso il nuovo centro di gravità extra statale di quei poteri; astrattamente in essi è conservata la forza formale necessaria a porvi un freno. Ma intanto vengono verificandosi avvenimenti come quelli che ha messo sotto gli occhi di tutti la crisi dei Balcani, i quali sembrano destinati ad agire sui poteri costituzionali conservati dagli Stati, forzandoli ad assecondare il senso dei processi di riconformazione costituzionale complessiva che, in maniera sempre meno controllata dai medesimi, si vanno svolgendo.

Sergio PANUNZIO osserva, anche in riferimento a quanto detto da Azzariti, che il fattore portante del processo di integrazione europea dovrebbe essere la riscoperta di un nazionalismo dei diritti. Alle sue origini, con la rivoluzione francese (Sieyès), il concetto di nazione è nato con una valenza universale: l'insieme di coloro che vivono sotto una legge comune e con eguali diritti. Solo successivamente si è sovrapposto a quello originario un significato più angusto, legato all'etnia ed alla lingua. Il principio a cui fare riferimento potrebbe allora essere non tanto un paradigma antinazionale quanto un ritorno all'originario concetto di nazione.

Roberto NANIA, chiudendo l'incontro, si limita a fornire alcuni chiarimenti sulle formulazioni adoperate. La situazione nei Balcani dimostra al contempo che nel continente europeo non è tollerato alcun tipo di rigurgito nazionalistico, ma che il processo di integrazione, come già rilevato da Stammati, è tutt'altro che compiuto poiché non sono stati approntati i necessari strumenti comuni di dissuasione e di difesa. Il termine antinazionalistico vuole fare riferimento ad una istanza di contenimento del senso dell'identità nazionale che nella storia dei popoli europei si è tradotta nella configurazione del rapporto amico-nemico.

Anche Nania ritiene, concordemente con quanto osservato da Adele Anzon, che le riflessioni di alcuni costituzionalisti tedeschi sulle precondizioni socio-culturali di una Costituzione europea siano legate alla parte più nobile del costituzionalismo europeo. Dietro le posizioni di Grimm, d'altronde, c'è Carl Schmitt, che ha teorizzato l'esigenza di momenti fondamentali di unificazione per poter pensare lo stesso fenomeno costituzionale.

La scoperta di valori e patrimoni culturali comuni resta un punto di arrivo da raggiungere, a cui dovrebbe contribuire il consolidamento costituzionale dell'integrazione comunitaria. In questo momento, quindi, lamentare l'assenza di una lingua comune appare una preclusione prematura; ferma restando, peraltro, l'esigenza di promuovere e facilitare i processi di comunicazione pubblica e la necessità di una forte caratterizzazione in senso pluralistico della costituzione europea. Questa marcata connotazione pluralistica discende dallo stesso paradigma antinazionalistico: se nella dimensione costituzionale europea si riproducessero le categorie proprie degli Stati-nazione e delle loro costituzioni si perderebbe quel forte elemento di distinzione rispetto alle esperienze nazionali, che porta a non ritenere sufficienti neppure gli elementi di pacificazione introdotti nelle costituzioni nazionali del secondo dopoguerra, perché troppo orientati a disciplinare la lotta politica interna ma incapaci di scongiurare il trasferimento degli antagonismi sociali all'esterno dei singoli Stati.

In merito alle critiche mosse alla giurisprudenza costituzionale italiana sulla restrizione dei limiti costituzionali opponibili all'ingresso della normativa comunitaria Nania ritiene invece che la Corte abbia opportunamente accolto il presupposto del precipitato comune della tradizione costituzionalistica. Dal punto di vista della Corte costituzionale il limite dei principi supremi non doveva essere l'estremo baluardo a difesa della Costituzione nazionale, ma piuttosto un'apertura nei confronti del costituzionalismo europeo complessivamente inteso. Auspicare l'innalzamento da parte delle corti costituzionali dei limiti potrebbe significare porre dei seri ostacoli al processo di integrazione. La difesa delle identità costituzionali solleva peraltro notevoli problemi per la sussistenza di un antagonismo tra costituzione europea e costituzioni nazionali, come confermato dalle difficoltà emerse in relazione all'istituzione della cittadinanza comunitaria, ma anche dall'atteggiamento assunto dalla Corte di Giustizia in merito alla questione dei diritti del nascituro.