Gli assetti territoriali, le regioni e i processi decisionali. Il ruolo del Comitato delle regioni
Introduttore: prof. Antonio D'Atena
9 marzo 2001

Resoconto redatto dal dott. Marco Piredda
[Bibliografia]

Antonio D’ATENA richiama il pragmatismo che ha sempre contraddistinto il processo evolutivo dell’integrazione europea: un processo sviluppatosi per forza propria, al di fuori di una rigorosa pianificazione. A tale circostanza egli riconduce le tensioni che ne hanno scandito il corso. Tra le quali, una delle più rilevanti, è da lui ravvisata nella tensione tra la dimensione sovranazionale ed quella regionale: manifestatasi soprattutto a partire dagli anni ’70, quando, mentre andava avanti la dinamica dell’integrazione sovranazionale (ispirata ad una logica centralistica), all’interno degli Stati, si sviluppavano processi di regionalizzazione (i quali obbedivano alla diversa filosofia del decentramento delle funzioni in favore di istanze infranazionali).

Con riferimento all’ordinamento italiano, tale tensione presentava caratteri particolarmente marcati, tanto da assumere i tratti della contraddizione: si assisteva, infatti, a contemporanei spostamenti di competenze verso l’alto e verso il basso. Emblematico, in proposito, poteva considerarsi il caso della tutela ambientale: acquisita alla competenza comunitaria a partire dal 1973 e dislocata a livello regionale, per effetto del decreto 616/1977. Onde l’allargamento dell’area di frizione tra le competenze sovranazionali e regionali.

Sul versante comunitario la tensione tra queste due dinamiche istituzionali era aggravata da una sorta di patologia oculistica del sistema, ovvero dalla "cecità federale" dell’ordinamento europeo (per riprendere una felice definizione di Hans Peter Ipsen). Per effetto della quale, le Comunità vedevano gli Stati, ma non vedevano le articolazioni territoriali enucleantisi al loro interno. Il che penalizzava le entità sub-statali all’epoca esistenti: i Länder tedeschi e le cinque Regioni italiane ad autonomia speciale, per effetto di tre circostanze convergenti: a) l’europeizzazione di competenze loro attribuite dalle rispettive costituzioni; b) la loro mancata partecipazione ai processi comunitari di decisione; c) la perdita, con riferimento alle materie passate dai rispettivi Stati centrali alle Comunità, dei poteri d’interazione loro riconosciuti dalle Costituzioni nazionali. In relazione all’ultimo punto, il relatore richiama gli esempi della partecipazione dei Länder (attraverso il Bundesrat) al procedimento legislativo federale e dell’iniziativa legislativa statale spettante alle Regioni italiane.

A ciò si deve aggiungere un ulteriore elemento di penalizzazione: la caduta delle garanzie, con particolare riguardo alla tutela giurisdizionale per la lesione delle competenze. Le Regioni non sono, infatti, legittimate a rivolgersi alla giurisdizione comunitaria come "ricorrenti privilegiati" (ai sensi dell’art. 230, secondo comma, TCE), essendo equiparate alle persone fisiche e giuridiche che operano all’interno degli Stati membri. E dispongono quindi di strumenti di tutela delle competenze tutt’altro che soddisfacenti.

La causa fondamentale di questa situazione di tensione risalirebbe – a suo giudizio – al momento della formazione della Comunità: quando gli Stati membri, nella loro quasi totalità, erano organizzati centralisticamente secondo il modello francese. Allora le due sole eccezioni erano rappresentate dalla Germana federale e, seppur parzialmente, dall’Italia, con le cinque Regioni ad autonomia speciale. Due eccezioni, sulle cui necessità istituzionali non poteva pretendersi che si strutturasse l’ordinamento comunitario.

Ma tale situazione era destinata a mutare profondamente a partire dagli anni settanta, per effetto, da un lato, dei processi di regionalizzazione che hanno interessato Stati per l’innanzi unitari centralizzati e, d’altro lato, dell’ingresso nella Comunità di Stati a base decentrata. Si tratta, in particolare, dell’istituzione delle Regioni ad autonomia ordinaria in Italia (1970); della regionalizzazione del Belgio; dell’ingresso – nel 1985 – nell’ordinamento europeo di due Stati, nel frattempo, regionalizzatisi (il Portogallo e la Spagna), della transizione del Belgio al federalismo (1993); dell’ingresso nella CE di un altro Stato federale: l’Austria (1995); dei processi di devolution, avviatisi nel 1997 nel Regno Unito.

Questo mutato assetto non ha lasciato indifferente la Comunità. La quale, negli anni ottanta ha mostrato i primi segni di attenzione nei confronti della dimensione infrastatale presente negli Stati membri. Tale mutato atteggiamento sarebbe testimoniato da tre fatti: dalla dichiarazione comune di Parlamento, Consiglio e Commissione avente ad oggetto la consultazione delle Regioni (1984); dalla creazione, nel 1988, del Consiglio consultivo degli enti regionali e locali, articolato in due sezioni – Regioni ed enti locali –; dalla Carta della regionalizzazione (1988), dovuta ad una risoluzione del Parlamento europeo e rivolta a promuovere la dimensione regionale all’interno degli Stati membri.

Ma il salto di qualità si registrò con il Trattato di Maastricht. Ad esso si deve: 1) l’introduzione del principio di sussidiarietà (art. A, comma 2 – art. 1, comma 2, del testo consolidato –, che prefigura "la creazione di un’Unione sempre più stretta dei popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini"); 2) l’istituzione del Comitato delle Regioni, di cui sono chiamati a far parte "i rappresentanti delle collettività regionali e locali"; 3) l’apertura del Consiglio dei Ministri ad esponenti delle entità sub-statali, per effetto della riforma dell’art.146 (ora art.203 TUE).

Il processo è proseguito con il Trattato di Amsterdam, anche se non in termini particolarmente incisivi. Si pensi, in particolare, al rafforzamento del Comitato delle Regioni, che è stato dotato di poteri di autorganizzazione (il regolamento di organizzazione non dovendo essere più approvato dal Consiglio), di cui si è estesa l’interlocuzione istituzionale (al Parlamento europeo) e del quale sono stati cospicuamente incrementati i poteri consultivi (per effetto dell’aumento dei casi di consultazione obbligatoria).

Innovazioni strutturali sono state invece previste dal Trattato di Nizza. Il quale è intervenuto sul Comitato delle Regioni, modificando la disciplina originaria in due punti cruciali: 1) i requisiti per la membership del Comitato (che il trattato ha subordinato alla titolarità di un mandato elettivo, a livello regionale o locale, od alla posizione di responsabilità politica nei confronti di un’assemblea elettiva di corrispondente livello); 2) il rapporto tra la proposta (degli Stati) e la nomina (che compete al Consiglio), mediante il conferimento alla prima del carattere della vincolatività. Si tratta di novità molto significative, anche se codificano prassi precedenti. Esse, infatti, da un lato, rendono vincolante quanto prima non lo era; d’altro lato chiariscono che le "collettività regionali e locali" di cui parla la sciatta versione italiana del trattato sono gli enti territoriali corrispondenti (cosa, peraltro – ad avviso del relatore –, sostenibile anche in precedenza).

Dopo questo excursus sull’evoluzione del rapporto tra l’integrazione europea e il processo di regionalizzazione interno agli Stati membri, è bene soffermarsi su due temi – a suo giudizio – di speciale rilievo: il primo, squisitamente comunitario, riguarda la consistenza del modello dell’Europa delle Regioni, che si affaccia insistentemente nel dibattito politico; l’altro – di diritto interno – attiene alla condizione delle Regioni italiane rispetto agli enti corrispondenti esistenti negli altri Stati di tipo federale o regionale.

Con riferimento alla prima questione, il relatore premette che il modello dell’Europa delle Regioni viene presentato in due versioni diverse.

La prima versione è una versione radicale, secondo la quale l’esito del processo d’integrazione dovrebbe coincidere con la fine degli Stati nazionali: le Regioni dovrebbero cioè prendere il posto degli Stati membri, divenendo i nuovi soggetti di un ordinamento comunitario dai tratti federativi. In questo scenario, potrebbe accadere che Regioni originariamente sottoposte alla sovranità di diversi Stati membri si aggreghino per formare entità complesse. L’autore che più di altri ha sviluppato questa ipotesi è stato, in Italia, Gianfranco Miglio.

L’altra versione, più moderata, prevede che le Regioni diventino il terzo piano dell’architettura comunitaria.

Al modello radicale si oppone il noto paradosso sulle riforme istituzionali (risalente – come in altra occasione ha ricordato Sergio Panunzio – ad Ernst Fraenkel): quel paradosso in forza del quale le entità chiamate a partecipare ad un processo di riforma sono estremamente restie a riformate se stesse (soprattutto se la riforma ne comporti il suicidio istituzionale). Nella specie, la creazione dell’Europa delle Regioni (nel senso più radicale) richiederebbe una revisione dei Trattati: e, quindi, la decisione unanime degli Stati (che – per riprendere un’espressione corrente nella dottrina tedesca – dei Trattati sono i "signori"). Una decisione, che, allo stato, appare tutt’altro che probabile.

Il relatore aggiunge che il modello è discutibile anche nel merito. La ragione è che il mantenimento del livello statale rappresenta una delle maggiori garanzie della conservazione delle identità culturali che costituiscono il pluralismo europeo. Il dissolvimento degli Stati – a suo avviso – metterebbe in discussione una delle maggiori ricchezze dell’Europa, determinandone un autentico mutamento genetico.

Quanto al modello moderato, egli rileva che non tutti gli Stati sono regionalizzati e che proprio questa asimmetria renderebbe estremamente problematico un ulteriore rafforzamento istituzionale del ruolo delle Regioni (dal quale gli Stati non regionalizzati sarebbero tagliati fuori).

Per tutte queste ragioni, il modello dell’Europa delle Regioni non avrebbe grandi chances, né nella sua versione più radicale, né in quella più moderata.

La seconda questione – come anticipato – riguarda la posizione delle Regioni italiane, che, per il relatore, differirebbe in modo non trascurabile da quella delle entità sub-statali presenti negli altri Stati.

Il primo elemento di differenziazione andrebbe colto con riferimento alla composizione del Comitato delle Regioni. In tutti gli Stati federali e regionali europei, il potere di proposta, che il Trattato di Nizza rende vincolante, viene esercitato dagli Stati membri in modo tale da garantire la rappresentanza individuale di tutte le Regioni. Non c’è Land tedesco o Comunità autonoma spagnola che sia fuori dal Comitato. Tant’è vero che, se si considerano i rapporti tra la componente che può convenzionalmente definirsi regionale e quella locale, si rilevano i seguenti rapporti: Germania 17 a 7 (tutti i Länder più i rappresentanti dei comuni) Spagna 17 a 4; Austria 9 a 3. In Italia, invece, la rappresentanza è invece paritariamente ripartita tra le Regioni e gli enti locali: il che significa che dei 24 seggi assegnati, quelli regionali sono 12; per cui ci sono Regioni che non sono rappresentate istituzionalmente. Tra l’altro, la rappresentanza individuale delle Regioni negli altri Stati fa sì che il Governo nazionale addivenga alla formulazione della sua proposta alle sede europea sulla base di indicazioni fornite da ciascun ente regionale. Si stabilisce così una sorta di raccordo rappresentativo: nonostante i membri non abbiano vincolo di mandato, sono tuttavia in grado di rendersi portatori degli interessi e delle esigenze del singolo ambito territoriale che li ha espressi. Questo procedimento di designazione sulla base delle indicazioni che provengono dalle entità sub-statali, talvolta è canonizzato a livello legislativo, come accade in Germania, altre volte a livello costituzionale, come accade in Austria, altre volte ancora si è affermato in via di prassi.

In Italia, invece, non essendoci la rappresentanza individuale di ciascuna Regione, la designazione compete collettivamente alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni.

Perché quest’anomalia italiana rispetto ad ordinamenti che hanno caratteristiche assimilabili a quelle del nostro?

La ragione è probabilmente da ravvisare nella circostanza che, nel nostro Paese, i comuni, per un verso, sono espressione di identità collettive forti e molto sentite, per altro verso, dimostrano una capacità di influenza politica maggiore di quella delle Regioni, non dotate di radici altrettanto profonde nel tessuto socio-istituzionale. A suo avviso, la forte identità comunale avrebbe anche pesato sull’impianto costituzionale originario. Il che sarebbe confermato dal fatto che la Costituzione del 1947, in materia di rapporti tra Regioni e comuni, non abbia compiuto una scelta univoca, oscillando tra due modelli diversi (ed alternativi): il modello dell’integrazione funzionale (quel modello che Giannini definiva con l’idea di una Regione intesa quale ente ad amministrazione indiretta necessaria) ed il modello della meccanica giustapposizione tra i due livelli territoriali di governo (senza necessarie sinergie tra gli stessi).

Tutto ciò avrebbe influito sullo sviluppo del regionalismo italiano ed avrebbe avuto un riflesso importante sulla riforma costituzionale, il cui cammino è ruotato intorno a questo nodo che non si riesce a sciogliere. L’ultimo testo presenta anch’esso, al riguardo, dei punti non chiari. Negli ordinamenti di tipo federale, ad esempio, generalmente gli enti locali interloquiscono direttamente con lo Stato membro e non con la Federazione. Nel sistema italiano seguita invece a mantenersi questo doppio rapporto. Il ragionevole tentativo di risolvere il problema, prevedendo nelle Regioni la creazione di un organo rappresentativo degli enti locali che potesse interloquire con gli organi regionali è stato dimenticato dalla legge costituzionale n. 1/1999, per poi essere ripescato dalla riforma del titolo V, sia pure in termini non particolarmente forti. Di tale incertezza offrirebbe una conferma l’ultimo testo, il quale, cercando di costruire una parvenza di seconda Camera federale, attraverso l’autorizzazione ai regolamenti parlamentari di integrare la composizione della Commissione bicamerale per le questioni regionali, non ha circoscritto tale integrazione agli esponenti regionali, ma l’ha aperta anche ad esponenti espressi dalle autonomie locali.

Ritornando al Comitato delle Regioni, la rappresentanza collettiva riduce la possibilità che le esigenze delle singole Regioni trovino una proiezione istituzionale a livello europeo.

A suo parere, il secondo elemento di differenziazione tra le Regioni italiane e le entità assimilabili presenti in altri Stati membri riguarderebbe il Consiglio dei Ministri, nel quale, per effetto della modifica dell’art.146 (ora art. 203 TUE), lo Stato membro può essere rappresentato anche da membri dei Governi regionali, a condizione, tuttavia, che essi rivestano rango ministeriale. Condizione, quest’ultima, che non sembrerebbe sussistere per i componenti delle Giunte regionali italiane.

L’intera tematica sia restata estranea al nostro dibattito sulle riforme. Tale disattenzione non potrebbe, a suo avviso, giustificarsi in base all’assunto che in questa materia non ci siano norme costituzionali da dettare. Un assunto, smentito dalle discipline ad hoc introdotte, in concomitanza con Maastricht, sia nella Legge fondamentale tedesca, sia nella Costituzione federale austriaca. Le quali prevedono accorgimenti procedimentali rivolti a scongiurare divergenze tra l’indirizzo dell’esecutivo nazionale e l’interesse di cui può farsi portatore il ministro dell’entità sub-statale.

Un terzo elemento di penalizzazione delle Regioni italiane si coglierebbe sul versante della procedimentalizzazione della fase ascendente del processo comunitario, quando esso tocchi materie di pertinenza regionale. Le Regioni italiane hanno conquistato il diritto ad una previa informativa ed il diritto ad una consultazione non vincolante. In altri ordinamenti si cerca di fare qualcosa di più. In Germania – ad esempio – ci si avvale di risorse istituzionali non previste dal nostro ordinamento, come il Bundesrat, che, in materia, esprime pareri di cui il Governo federale "deve tener conto" nelle trattative (art. 23 GG, nuovo testo). In Austria, invece, si è seguito un diverso sistema: prevedendosi che, se i pareri dei Länder sono concordi (einheitlich), essi siano praticamente vincolanti, da essi il Bund potendosi discostare solo in casi eccezionali, con motivazione da comunicare immediatamente ai Länder (art. 23 d) Cost.).

La relazione sottolinea che la condizione deteriore delle Regioni italiane sarebbe confermata dalla riforma del tit. V, dal momento che la nuova disciplina, pur prevedendo che, nelle materie di loro competenza, le Regioni partecipino alla fase ascendente dei processi di decisione che mettono capo ad atti comunitari, ma non regolando le modalità di tale partecipazione e rinviando per la loro disciplina alla legge (art. 117, comma 5).

Interessante è anche l’ancoraggio costituzionale delle garanzie. Un dato peculiare dell’ordinamento italiano è rappresentato dal silenzio della Costituzione sul processo di integrazione europea. Un silenzio, rotto solo di recente, soprattutto per effetto della previsione, nel nuovo titolo V della Costituzione, del vincolo degli obblighi comunitari

A suo parere, tra le cause di questa tradizione di silenzio costituzionale una posizione centrale sarebbe occupata dalla tardiva attuazione del referendum. Per la ragione che, sino a quando è mancata la legge sul referendum, il procedimento di revisione della Costituzione si poteva percorrere soltanto nella versione della maggioranza qualificata dei 2/3. Con la conseguenza che, mancando tale maggioranza al momento della sottoscrizione dei trattati istitutivi, si è fatto ricorso alla legge ordinaria, salvata dalla Corte costituzionale, con un aggancio all’art.11, sulla cui solidità vi sono alcuni suoi dubbi.

Tale impostazione, finora non superata, si rifletterebbe anche sul tema dei rapporti tra Regioni ed Unione europea. Proprio in questa materia ha fatto la sua prima apparizione il potere sostitutivo dello Stato per ovviare all’inerzia eventualmente serbata dalle Regioni nell’adempimento degli obblighi comunitari. Un potere, introdotto in via legislativa ordinaria, benché la sua carica derogatoria nei confronti del riparto costituzionale delle competenze avrebbe richiesto il ricorso al procedimento di cui all’art. 138 Cost.

Questa decostituzionalizzazione della disciplina della materia è un dato eccentrico nel panorama europeo, soprattutto per quel che riguarda le garanzie da assicurare alle entità sub-statali: garanzie, che, negli altri ordinamenti statali con problemi analoghi, sono normalmente scritte in Costituzione.

Tale impostazione pesa anche in alcune parti della riforma del tit. V, in cui la scelta è quella di non dettare una disciplina diretta, ma una disciplina di rinvio alla legge ordinaria. Questa tecnica trasparirebbe dall’art. 117, comma 5, il quale dice che "le Regioni e le provincie autonome […] nelle materie di loro competenza partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione […] degli atti dell'Unione europea nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza". La disposizione riconoscerebbe quindi alle Regioni dei poteri, demandando, tuttavia, alla legge dello Stato il compito di disciplinarne l’esercizio. L’unico limite sarebbe previsto dall’art.120, u.c., nella parte in cui, con riferimento ai poteri sostitutivi dello Stato, prescrive che essi debbano essere esercitati "nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione".

Il rinvio alla legge ordinaria vanifica la garanzia di cui dovrebbero godere le Regioni nei confronti del legislatore centrale. Tale scelta si pone in netta controtendenza rispetto al costituzionalismo federale e regionale, di cui la costituzionalizzazione del riparto delle competenze viene considerata – sulla scia di un’elaborazione inaugurata in Europa da Hans Kelsen – una coordinata essenziale.

Vincenzo GUZZI giudica negativamente la posizione limitata delle Regioni italiane nel Comitato. Vi sono stati alcuni recenti tentativi di far emergere le Regioni italiane in sede europea, quanto meno da parte dell’apparato centrale dello Stato. Una modifica introdotta dalla legge comunitaria n. 128/1998 prevede, imitando in questo la Germania, la presenza di rappresentanti delle Regioni nella rappresentanza permanente italiana: si tratta di quattro rappresentanti che verranno designati dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni. Inoltre è prevista l’aggiunta significativa di un componente nel ruolo degli esperti del Ministero degli Esteri, sempre su designazione della Conferenza dei Presidenti delle Regioni.

Wojetek PANKIEWICZ osserva come il ruolo delle Regioni nella fase ascendente del processo comunitario debba essere considerato tenendo conto dell’importanza acquisita anche dai cosiddetti uffici di collegamento a Bruxelles, istituiti nonostante la resistenza degli Stati membri. Non a caso la legge comunitaria del 1994 (l. n. 52 del 1996), nel momento in cui permette l’istituzionalizzazione di questi uffici, non consente di chiamarli uffici di rappresentanza, ma uffici di collegamento, volendo in tal modo riconoscere loro una funzione unicamente informativa: tuttavia questa presenza produce degli effetti notevoli.

E’ auspicabile un modello di Europa a tre livelli, in cui le Regioni potrebbero costituire il terzo livello, realizzando un modello cooperativo, di collaborazione con lo Stato. L’attuazione di questo modello potrebbe passare per la valorizzazione del diritto responsivo, laddove per responsività si intende la possibilità di influire saltando il filtro delle rappresentanze politiche.

Infine chiede al relatore se non ritenga che nel lungo periodo quella che oggi è forse solo una suggestione, cioè la trasformazione del Comitato delle Regioni in una seconda Camera europea, possa concretizzarsi.

Antonietta DI BLASE si domanda se alcune delle disposizioni contenute nella legge sul federalismo non possano essere interpretate nel senso di una sanatoria, dal momento che molti dei riferimenti ivi contenuti, e in particolare la tutela dell’unità giuridica ed economica, il principio della leale collaborazione, così come lo stesso potere sostitutivo dello Stato, erano materie disciplinate con legge su cui la Corte si è già espressa. In fondo, più che affidare alla legislazione futura dello Stato la regolamentazione di questi aspetti, cosa che avverrà sicuramente, crede si possa cogliere l’aspetto di una sanatoria ex post di una serie di disposizioni già in vigore che disciplinano i rapporti tra Regioni ed Unione Europea.

Federico SPANTIGATI sottolinea come il problema giuridico dell’Europa sia quello della presenza di diverse identità nazionali: la capacità di sviluppare culture diverse accomunate da valori comuni è infatti la caratteristica europea.

In riferimento al punto di partenza della relazione introduttiva (la mancanza di un quadro complessivo, il problema dell’individuazione di un sistema che regga i rapporti giuridici in Europa), questa idea, che ha avuto il suo modo di espressione più alto con l’affermazione del concetto di Stato, andrebbe abbandonata per poter salvare nel contesto globale l’identità europea, che è fatta di nazioni differenti.

Da un punto di vista teorico, infatti, non è detto che l’esperienza giuridica sia fatta da un sistema compatto di istituzioni: se si considera in tal modo il contesto giuridico, il problema non è quello di vedere se l’Europa è formata dalle Regioni, se le Regioni sostituiscono lo Stato o se le Regioni costituiscono il terzo livello dell’architettura, ma è capire come far coesistere politicamente istituzioni differenti, a livelli differenti, ma equivalenti dal punto di vista della forma giuridica.

Il paradosso di Zagrebelski, tale dal punto di vista logico, in realtà è uno svelamento: non esiste un processo di riforma, ma un processo di crescita organica di una realtà giuridica completamente differente, che man mano svuota ed elimina le realtà recedenti. Certamente l’Europa vive perché fa i Trattati, ma vive anche perché fa deperire gli Stati e allo stesso tempo sviluppa le Regioni non come componenti della istituzione europea, ma come altre realtà giuridiche coesistenti.

Perché puntare al concetto di struttura e sistema e non pensare invece alla coesistenza di istituzioni diverse? Non si tratta di un processo di decentramento ma di disarticolazione.

Dal punto di vista pratico, poi, l’interventore obietta che la via d’uscita per l’Europa non è da rintracciare nel salvataggio dello Stato, né nel suo mantenimento, e neppure nella sostituzione delle Regioni ad esso. Il fatto che in Italia i comuni siano così forti, ormai da sette-otto secoli, è una ricchezza dell’esperienza giuridica nazionale: occorre quindi cercare di realizzare da un punto di vista pratico questa coesistenza.

Quanto sostenuto dal relatore porta a concludere che in Italia non esiste solo il principio di sussidiarietà operante nell’esperienza, ma anche il principio di equivalenza. Non si tratta solo di sostituibilità di livelli diversi; c’è anche, dal punto di vista giuridico, l’equivalenza di Stato-Regione-Comune, la cui scelta è dovuta, da una parte, alla capacità politica di azione di queste istituzioni e dall’altra, al comportamento dei loro interlocutori, in primo luogo la Comunità che può scegliere in maniera equivalente gli uni o gli altri. Questo tipo di approccio, più difficile da accettare dal punto di vista delle categorie, dei concetti e dei dogmi, è l’unico che consenta di accettare la realtà europea di oggi.

Guido SIRIANNI interviene sul collegamento tra il Comitato delle Regioni e la difficoltà di colmare il nuovo deficit di democraticità della costruzione comunitaria. In particolare chiede quale sia l’opinione di Antonio D’Atena sul possibile ruolo del Comitato nel processo di rafforzamento della democraticità delle istituzioni europee e, in particolare, quale tipo di rapporto si potrebbe instaurare tra questo organismo e il Parlamento europeo: la creazione di quest’organo ha o meno l’effetto di impoverire il circuito di democrazia rappresentativa a favore di una sorta di democrazia consultativa nell’ambito della costruzione europea?

Adele ANZON ritiene che, quando si esalta il ruolo del Comitato delle Regioni nel perseguimento dell’Europa delle Regioni, occorrerebbe prestare maggiore attenzione alla necessaria e preliminare definizione di cosa si intende per Regione nell’ordinamento europeo, per meglio comprendere come questo processo possa valutarsi dal punto di vista delle nostre Regioni. Infatti, come già sottolineato nell’intervento introduttivo, le Regioni di cui parlano le norme europee sono qualcosa di molto ambiguo. Il termine Regioni ondeggia tra il riferimento alle circoscrizioni territoriali o non territoriali, connotate da comunanza di caratteri economici, sociali o geografici, ed il riferimento a collettività locali non meglio precisate. Se non si precisa meglio cosa si intenda per Regione e come questa eventuale definizione europea di Regione possa comprendere o meno la posizione delle nostre Regioni, e in genere degli enti dotati di potestà legislativa costituzionalmente garantita, anche il discorso sul ruolo e sull’integrazione europea delle Regioni italiane rischia di essere poco significativo.

Marco PIREDDA, in merito alla parte della relazione in cui si critica il modello del "federalismo municipalistico" e la posizione deteriore delle Regioni nel meccanismo di rappresentanza del Comitato, osserva, su un piano generale, come sia connaturato con i processi di aggregazione territoriale il fatto che i modelli siano fatalmente destinati ad essere negati nella loro purezza teorica. In realtà i modelli sono anzitutto la traduzione in termini teorici di un substrato comunitario e di una forza politica storicamente affermatasi, che nello sviluppo dell’autonomismo italiano ha presentato tratti del tutto peculiari, non facilmente disconoscibili. Per quanto riguarda, ad esempio, la dimensione degli enti, si può pensare alla forte sproporzione che esiste tra gli enti federati degli Stati Uniti o tra gli stessi Stati membri dell’Unione europea, alcuni dei quali hanno la stessa dimensione demografica di molte entità sub-statali.La preoccupazione di cercare, in Italia, un modello che possa corrispondere, ad esempio, alla richiesta tedesca di una rappresentanza a livello europeo dei soli Länder, seppure giustificata, risulta assai sterile. Occorrerebbe piuttosto uno sforzo, da un punto di vista tecnico-giuridico, al fine di individuare un meccanismo di rappresentanza di terzo grado che permetta di dar voce agli enti che si sono storicamente affermati.

Antonio D’ATENA ritiene utile la presenza, ricordata da Vincenzo Guizzi, dei rappresentanti regionali nella rappresentanza permanente italiana. Sottolinea, inoltre, che vi siano gli aspetti istituzionali dei quali normalmente non si parla, poiché li si considera poco rilevanti, e che invece mettono in evidenza la posizione deteriore delle Regioni italiane. Ricorda, tuttavia, che, dopo aver superato le iniziali resistenze statali, esse hanno istituito propri uffici a Bruxelles (la prima Regione ad aprire il proprio ufficio dovrebbe essere stata la Regione Veneto), migliorando, quindi, la propria posizione.

Il modello dell’Europa a tre livelli e la connessa trasformazione del Comitato in seconda Camera, secondo un’ipotesi in Germania caldeggiata dai Länder dal Bundesrat, trova un ostacolo nel fatto che le entità sub-statali non sono una costante istituzionale degli Stati europei. In una prospettiva di lungo periodo, considera estremamente improbabile che si attribuisca ad un’istanza che rappresenta parte degli Stati membri un potere di interazione su processi decisionali molto più significativo di quello attribuito oggi al Comitato delle Regioni. L’allargamento dell’Europa potrebbe rappresentare una difficoltà in più a questo proposito.

Riguardo all’intervento di Antonietta Di Blase, bisogna osservare che la riforma del Titolo V possa essere interpretata nel senso di una sanatoria ex post. Il rilievo vale, in particolare, per il potere sostitutivo, che, introdotto in modo illegittimo dal legislatore ordinario, è stato espressamente contemplato dalla nuova disciplina costituzionale.

In relazione alle osservazioni di Spantigati, per interpretare una realtà nuova – come quella dell’integrazione comunitaria –, non possano utilizzarsi chiavi o modelli di tipo prescrittivo: il processo di sviluppo dell’Europa avvenendo in assenza di modelli ed essendo caratterizzato da invenzioni istituzionali che risolvono problemi che, altrimenti, alla luce dei modelli precedenti, non si sarebbero potuti risolvere. In proposito, considera molto significativo che il Tribunale Costituzionale Federale tedesco abbia dovuto inventare una parola nuova per riferirsi all’ordinamento comunitario, non essendo esso né una federazione né una confederazione. Premesso questo, aggiunge che l’ipotesi della totale disarticolazione degli assetti attuali, con piena equivalenza dei livelli, gli appare, almeno allo stato attuale, inadeguata anche sul piano descrittivo.

Riguardo all’intervento di Guido Sirianni, l deficit di democraticità sia solo una dei problemi dell’Unione Europea, un altro deficit essendo riscontrabile con riferimento al modello dello Stato di diritto. A suo giudizio, il fatto che sia possibile la fungibilità delle forme, che cioè con la stessa forma si possa adottare sia l’atto amministrativo sia l’atto normativo, e che non riceva applicazione il principio della divisione dei poteri, non sarebbe meno preoccupante del deficit democratico.

Il Comitato delle Regioni non va collegato ad un’istanza di democraticità, ma piuttosto ad un’istanza di garanzia (in favore di gruppi in posizione minoritaria). La democraticità è, invece, espressa dall’assemblea politica rappresentativa di un popolo o di una sommatoria di popoli. E’ improbabile che il Comitato si trasformi in una seconda camera federale, anche perché, tra l’altro, questo ruolo nell’ordinamento europeo è svolto dal Consiglio. Se ne possa rafforzare la posizione: ad esempio, come risulta da una proposta già avanzata, si potrebbe prevedere l’obbligo di motivazione nel caso dello scostamento dai pareri da esso resi, e si potrebbe poi salvaguardare questa previsione con il riconoscimento al Comitato stesso dell’accesso alla giurisdizione comunitaria.

Quanto all’ambiguità del concetto di Regione nell’ordinamento europeo, richiamata dalla Adele Anzon, potrebbe parlarsi di ambiguità per il testo italiano del Trattato (che usa la poco perspicua dizione: "collettività regionali e locali"), non per altre versioni linguistiche, come – ad esempio – quella tedesca, che, impiegando la locuzione "regionale und lokale Gebietskörpenschaften", fa trasparentemente riferimento agli enti territoriali regionali e locali. Né potrebbe dirsi che gli enti regionali, per effetto delle diverse discipline contenute nelle rispettive costituzioni nazionali, non si compongano in una categoria sufficientemente omogenea. Essi presentano delle rilevanti caratteristiche istituzionali comuni: sono enti in posizione intermedia tra livello centrale e livello locale; sono dotati di competenze costituzionalmente garantite; sono titolari di competenze formalmente legislative; sono in genere legittimati a rivolgersi alla giurisdizione costituzionale per la tutela dei poteri loro costituzionalmente assegnati.

L’ambiguità della versione italiana sarebbe, tuttavia, superata dal trattato di Nizza. Il quale, precisando che i componenti del Comitato debbono essere titolari di un mandato rappresentativo a livello regionale o locale, o devono essere responsabili di fronte ad un’assemblea rappresentativa, per quanto riguarda le Regioni fa chiaramente riferimento alle istituzioni corrispondenti (ove, ovviamente, esistenti).

Una tematica simile, anche se con posizioni diverse, è quella evocata da Piredda. Occorre un approccio al tema di tipo istituzionale e pragmatico: è necessario senz’altro ricercare meccanismi che funzionano; il modello, comunque, deve avere sempre un valore euristico-interpretativo e non prescrittivo. Si deve prendere atto del fatto che vi sono ordinamenti che presentano l’elemento degli enti in posizione intermedia, che nella letteratura vengono definiti Regioni o entità sub-statali. Questi enti sono molto diversi anche per dimensione, ma in realtà ci sono differenze di dimensione molto grosse anche all’interno di un medesimo ordinamento. Si tratta dunque di un problema ulteriore ai fini della costruzione di un edificio che possa rispondere alle esigenze della razionalità organizzativa.