Sergio PANUNZIO ringrazia il relatore, gli intervenuti e, in particolare, il Ministro per le riforme istituzionali (Antonio Maccanico), per la sua partecipazione alla riunione.

Andrea MANZELLA, riprendendo il titolo del Seminario, puntualizza che la relazione sarà incentrata sull’analisi delle funzioni del Parlamento europeo sotto un triplice punto di vista: il Parlamento come soggetto dello "spazio pubblico europeo"; il Parlamento come soggetto costituzionale della forma di governo dell’Unione europea; il Parlamento come soggetto di coordinamento istituzionale.

Dal primo punto di vista, Manzella rileva come la tesi che vede nel Parlamento il soggetto di uno "spazio pubblico europeo" non sembri trovare riscontri testuali favorevoli. Infatti, l’art. 189 del Trattato CE definisce l'Assemblea come soggetto "composto di rappresentati dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità", negando, di conseguenza, che essa abbia la facoltà di esprimere la rappresentanza del popolo europeo. Tuttavia, secondo l’introduttore, l'impostazione che vede nel Parlamento il soggetto di uno spazio pubblico europeo sembra essere espressa nella sentenza della Corte costituzionale tedesca del 12 ottobre 1993, laddove è affermato che solo se crescono i poteri del Parlamento europeo vi può essere cessione di sovranità che non intacchi il principio democratico. In tal modo, la Corte costituzionale tedesca immagina lo spazio pubblico europeo come spazio flessibile, non legato allo spiritus loci o allo spirito dei popoli, bensì giuridicamente connesso all’affermarsi dei poteri del Parlamento europeo.

In realtà, tale connessione –prosegue Manzella – è stata colta appieno dal Parlamento europeo quando, il 15 luglio 1998, ha approvato un progetto di principi elettorali comuni, avvalendosi dell’unica facoltà di iniziativa legislativa riservata che gli attribuisce il quarto comma dell’art. 190 del Trattato CE. In questo progetto di atto elettorale – favorito anche dalla "convergenza" della Gran Bretagna sui regimi elettorali degli altri Stati membri, con l’introduzione di un sistema elettorale proporzionale per le elezioni europee – è contenuta la previsione di una "circoscrizione trasversale paneuropea", con l’attribuzione di una percentuale di seggi nell’ambito di una circoscrizione unica formata dal territorio degli Stati membri. Con ciò, per la prima volta, il Parlamento europeo viene a rompere il criterio di nazionalità nella definizione delle sue circoscrizioni elettorali. Va tuttavia ricordato che si tratta soltanto di un progetto, ancora in discussione, sul quale, tra l’altro, pesano veti come quello posto dalla Germania, che si oppone all’idea di una circoscrizione elettorale trasversale. Il Parlamento italiano ha invece recentemente approvato una risoluzione che approva tale impostazione.

Manzella prosegue rilevando che anche nei lavori per l’elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea viene incluso il "diritto al Parlamento" dei cittadini europei: il diritto, cioè, di partecipare alle scelte di governo dello spazio pubblico europeo per il tramite di un’Assemblea rappresentativa. Tale formulazione esprime l’intento di inserire il Parlamento europeo in uno spazio di cittadinanza in cui sarebbe attore il Parlamento assieme ai partiti politici che il Trattato CE, all’art. 191, ricomprende nel Capo dedicato alle istituzioni europee, definendoli come fattori per l’integrazione e contributo per la formazione di una coscienza europea. Tale formula è stata criticata dagli "euroscettici", che rivendicano il diritto a fondare partiti politici che siano contrari all’integrazione europea. Sul punto, Manzella ricorda come, allo stato attuale dei lavori di revisione dei trattati, ci si stia muovendo verso una definizione che, "riecheggiando" l’articolo 49 della Costituzione italiana, fissi il diritto dei cittadini europei a fondare partiti politici che contribuiscano con metodo democratico alla costruzione di uno spazio pubblico europeo, nella quale possano evidentemente riconoscersi anche partiti politici critici rispetto al processo di integrazione.

All’inizio di questa legislatura, il legame del Parlamento europeo con i partiti politici è stato fortemente sottolineato dal caso del "gruppo tecnico" dei radicali e altri, costituitosi in contrasto con l’art. 29, comma 1, del regolamento parlamentare, che prevede che i deputati si organizzino in gruppi secondo affinità politiche. La questione, finita davanti al Tribunale di primo grado per effetto del ricorso presentato contro l'atto parlamentare dell’Assemblea che aveva negato l'autorizzazione a costituirsi in gruppo in deroga ai requisiti di cui all’art. 29 del regolamento, si è risolta con una sospensiva", che ha, di fatto, sancito il mantenimento del gruppo tecnico dei radicali. Ciò appare in contrasto con il regolamento parlamentare, che, in una logica di rappresentanza dello spazio pubblico europeo sovranazionale, prevede una serie di incentivi alla costituzione di gruppi multinazionali secondo affinità politiche.

Dopo la pronuncia del Tribunale, la questione è comunque tornata all’esame dell’Assemblea, sollecitata, proprio da parte degli appartenenti al gruppo tecnico, ad una revisione regolamentare che consenta la costituzione dei c.d. gruppi tecnici (o gruppi misti). Tuttavia, durante l’iter delle proposte di modificazione del regolamento, sono stati presentati emendamenti (primo firmatario il deputato inglese David Corbett) che stanno conducendo a conclusioni opposte: da un lato, accentuando il carattere necessariamente politico dei gruppi parlamentari, e, dall’altro, ponendo precise garanzie per il singolo deputato che attualmente appare "sacrificato" dalle disposizioni regolamentari vigenti di carattere maggiormente "gruppocratico".

In definitiva, secondo Manzella, sembra affermarsi la tendenza ad un rafforzamento del Parlamento europeo in quello spazio di cittadinanza che era già stato delineato dagli articoli 19 e 21 del Trattato UE, relativi, rispettivamente, alla disciplina del diritto di voto attivo e passivo e al diritto al mediatore del cittadino europeo.

In questo processo, il Parlamento europeo sta riguadagnando quella legittimazione che sembrava negata dalla pluralità delle rappresentanze nazionali in esso incorporate.

Per quanto riguarda il secondo punto, l’introduttore rileva invece che il ruolo del Parlamento come soggetto degli equilibri costituzionali nel quadro della forma di governo dell’Unione sia entrato, se non proprio in crisi, in una sorta di "cono d’ombra".

Tutto ciò, a discapito dell’aumento di poteri formali e sostanziali di cui l’Assemblea, dopo l’approvazione del Trattato di Amsterdam, ha potuto godere sia nei confronti della Commissione, sia nei confronti del Consiglio.

Dal primo punto di vista, Manzella ricorda infatti che, in base all’art. 214 del Trattato CE, la nomina del Presidente e degli altri membri della Commissione è soggetta ad una approvazione collettiva del Parlamento, con una vera e propria procedura di controllo investigativo, paragonabile soltanto alle hearings del Senato americano in materia di nomine.

L’introduttore ha quindi ricordato un recente accordo-quadro, nel quale si esprime una sostanziale ridefinizione dell’assetto delle relazioni tra Parlamento e Commissione in favore dell’Assemblea rappresentativa. In esso, infatti, viene in primo luogo affrontata la questione della sfiducia individuale, delineando una procedura che sposta sul versante parlamentare la decisione, con novità sostanziali sia per il Commissario censurato sia per il Presidente della Commissione europea. In secondo luogo, il progetto di accordo interistituzionale riforma l’esercizio delle competenze sull’iniziativa legislativa: da un lato, vincolando la Commissione a un seguito alle proposte legislative avanzate dal Parlamento, e, dall’altro, ponendo a carico della Commissione stessa obblighi di informazione preventiva al Parlamento sulle iniziative legislative che intende intraprendere.

Manzella descrive quindi l'incremento dei poteri del Parlamento europeo nella fase successiva al Trattato di Amsterdam – sul quale si sono, tra l’altro, registrate le critiche di Delors a difesa delle prerogative della Commissione – e mette in rilievo anche il processo di riposizionamento del Parlamento rispetto al Consiglio.

Da questo secondo punto di vista, l’incremento dei poteri parlamentari è in gran parte dovuto alla riforma della procedura di codecisione. Semplificata e razionalizzata, ora essa copre l’ottanta per cento delle procedure normative dell’Unione. La stessa Conferenza intergovernativa, attualmente in corso per la revisione dei trattati, sta lavorando al rafforzamento del legame tra procedura di codecisione e regola della maggioranza qualificata, nel senso di individuare procedure decisionali in seno al Consiglio in grado di superare il criterio dell’unanimità.

L’accrescimento del ruolo del Parlamento trova inoltre conferma nella riforma delle procedure sulla normazione amministrativa della comitatologia, in cui il Consiglio giocava tradizionalmente un ruolo centrale mediante l’attribuzione di funzioni normative a comitati tecnici di nomina intergovernativa. A seguito delle riforme votate in esito alla "relazione Aglietta", si è infatti finalmente giunti ad un riequilibrio paritario tra Parlamento e Consiglio anche nell’esercizio di queste funzioni normative.

Tuttavia, a fronte della notevole implementazione dei suoi poteri, il Parlamento europeo rischia di "subire" talune prassi e convenzioni – che di volta in volta caratterizzano il divenire continuo della forma di governo dell’Unione – mediante le quali si determinano equilibri istituzionali che rischiano di sminuire il ruolo faticosamente conquistato in rapporto alle altre istituzioni europee.

Secondo l’introduttore, il primo elemento di crisi si è manifestato nella maniera attraverso al quale è stata gestita la crisi della Commissione Santer, caratterizzata, in sede parlamentare, da un’animosa vis polemica, piuttosto che da un’autentica attenzione ai profili istituzionali del conflitto tra Commissione e Parlamento.

Un secondo elemento di crisi dell’istituzione parlamentare si è rivelato nell’uso vessatorio della procedura di discarico, nella quale si sono registrati aspri momenti di conflitto istituzionale, anche a seguito del fatto che la COCOBU (Commission de contrôle budgetaire), in mano ad una minoranza oltranzista, è diventata strumento di implementazione dei conflitti con le altre istituzioni.

Un terzo elemento di malessere del Parlamento, secondo Manzella, si è espresso nella fine della coalizione tra socialisti e popolari, che assicurava un corretto funzionamento delle dinamiche istituzionali. Sul punto, è stata registrata la "trasformazione" del partito popolare europeo che, snaturando la sua essenza originaria, è divenuto una sorta di "grande contenitore".

Accanto a questi elementi prettamente politici che hanno segnato la crisi del Parlamento europeo, Manzella individua anche un elemento di natura istituzionale. Esso è costituito dall’incremento di poteri del Consiglio europeo, inteso come vera e propria struttura collegiale di indirizzo, secondo un assetto quasi presidenzialistico dei pubblici poteri dell’Unione. Il Consiglio europeo si è infatti imposto al vertice di un triangolo di government i cui altri estremi sono rappresentati dal Consiglio dei ministri e dalla Commissione, con compiti meramente esecutivi.

Il vertice di Lisbona ha ratificato questo nuovo assetto istituzionale dell’Unione, che sembra tagliare fuori il Parlamento da parte notevole delle dinamiche decisionali.

Anche un secondo caso di interna corporis ha costituito l'indicatore della crisi delle istituzioni parlamentari: il Tribunale di prima istanza ha accolto il ricorso di un gruppo di deputati che deduceva la mancata compatibilità tra il loro status (e, segnatamente, le immunità parlamentari) e le intrusioni dell’OLAF (organo di controllo contro le frodi comunitarie) negli uffici dei singoli deputati. Anche in questo caso, il Tribunale europeo si è pronunciato con una "sospensiva", che ha, di fatto, sancito il mantenimento dell'attuale regime immunitario.

In questo panorama alquanto negativo per l’istituzione parlamentare, Manzella vede però un unico punto in cui l’Assemblea di Strasburgo è riuscita a far accogliere una sua importante richiesta. Si tratta della rivendicazione del Parlamento di intervenire direttamente nelle procedure di revisione costituzionale dei trattati. Ciò è avvenuto quando, con il Vertice di Colonia, si è deciso di istituire la Convenzione per la redazione della Carta dei diritti fondamentali che comprende 30 rappresentanti dei parlamenti nazionali, 16 rappresentanti del Parlamento europeo, 15 rappresentati dei governi e un rappresentante della Commissione.

Se nel prossimo Consiglio europeo di Nizza quel progetto di Carta dei diritti verrà inserito nei trattati, il Parlamento europeo avrà per la prima volta partecipato ad un processo di revisione costituzionale.

Per quanto riguarda, infine, il Parlamento come soggetto di coordinamento istituzionale, è stato rilevato il ruolo che emerge dall’articolo 57 del regolamento del Parlamento europeo, laddove è previsto che "il Parlamento concorre con la Commissione e il Consiglio alla definizione del programma legislativo dell’Unione". Il comma 6 dell’art. 57 prevede poi che il Parlamento trasmetta la risoluzione sul programma legislativo alle altre istituzioni dell’Unione ed ai Parlamenti nazionali. E’ proprio quest’ultimo – secondo Manzella – il "punto di snodo" in cui prende forza quello che prevede il Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali dell’Unione europea allegato al Trattato di Amsterdam, mediante il quale si viene ad istituzionalizzare la funzione dei Parlamenti nazionali nel quadro delle istituzioni comunitarie, intesa come partecipazione di istanze nazionali a compiti strettamente comunitari. In definitiva, nel processo decisionale comunitario, la partecipazione delle istituzioni nazionali non è più concepita a tutela di interessi nazionali, ma viene istituzionalizzata assumendo il punto di vista dell’Unione europea e degli interessi comunitari. E’ poi attraverso la COSAC – l’organo che ricomprende le varie Commissioni specializzate in affari comunitari dei Parlamenti nazionali – che si viene a fondare un sistema di coordinamento parlamentare europeo. Tale organo si riunisce infatti con poteri di proposta in materie di particolare rilevanza, quali lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, le questioni relative ai diritti fondamentali e l’applicazione del principio di sussidiarietà.

Questo ruolo del Parlamento europeo come istituzione di coordinamento diventa di importanza cruciale nel momento in cui nell’agenda dell’Unione vi è il grande tema della cooperazione rafforzata. Con il passaggio dall’"Europa dell’omogeneità" – nella quale l’obbiettivo centrale era quello di assicurare la coesione dei suoi membri – all’"Europa della diversità", il problema fondamentale diventa quello di governare i tempi e i modi dell’allargamento.

In questa prospettiva, il Parlamento europeo può assumere un ruolo fondamentale di indirizzo e coordinamento a salvaguardia delle prerogative dell’art. 3 del Trattato che afferma: "l’Unione europea dispone di un quadro istituzionale unico, che assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obbiettivi". Di conseguenza: se le cooperazioni rafforzate nascono sempre per il perseguimento di taluni obbiettivi dell’Unione, che alcuni Stati vogliono perseguire più celermente, un’istituzione "aperta", di coordinamento delle diverse istanze nazionali e comunitarie come il Parlamento può essere il luogo ideale di coinvolgimento per gli Stati che saranno esclusi dai meccanismi della cooperazione rafforzata. Ciò che accade, in qualche misura, per i processi decisionali in materia monetaria, laddove il Parlamento diventa il luogo di dibattito che "compensa" l’esclusione degli Stati che sono fuori dall’"Euro 11".

Mediante il riconoscimento del Parlamento europeo come soggetto dello spazio pubblico europeo, come elemento costitutivo della forma di governo dell’Unione e come soggetto di coordinamento istituzionale, l’istituzione rappresentativa potrà dispiegare appieno le sue potenzialità per uscire in tal modo dal "cono d’ombra" in cui lo hanno costretto certe impostazioni vetero-statualiste dell’Unione e per riprendere, al fine, il suo ruolo di soggetto federatore.

Paolo Ridola ritiene di dover fare due notazioni in proposito. In primo luogo, egli esprime l’esigenza di spezzare una lancia in favore della sentenza Maastricht del 93, la quale è stata criticata sotto molti aspetti ma della quale è stato trascurato proprio il profilo che il prof. Manzella metteva in evidenza, cioè la sottolineatura del principio parlamentare, che è principio basilare dell’assetto costituzionale dell’Unione, quale elemento comune alle tradizioni degli Stati membri, così come indicata dal Tribunale tedesco nell’ambito di una tendenza ad allargare tale area. Questo, a suo avviso, costituisce uno degli aspetti che doveva essere maggiormente valorizzato da parte dei commentatori, anche se il processo di parlamentarizzazione dell’Unione resta ancora in fieri sul terreno istituzionale. Il punto delicato infatti è proprio questa tensione tra l’allargamento dei poteri del Parlamento da un lato ed il ruolo del Consiglio dall’altro, che ripropone in una dimensione più ampia rispetto al passato (quando il perno della discussione sulla forma di governo era il rapporto Parlamento-Consiglio-Commissione) il problema del dosaggio tra componenti rappresentative e componenti plebiscitarie nell’assetto della U.E.. Si tratta di un problema che risulta più delicato nella prospettiva dell’allargamento dell’Unione dal momento che entreranno ordinamenti i quali, anche se si sono dati una forma di governo nell’ambito del sistema democratico-liberale, non si sono ancora dotati di una forma di governo parlamentare. E ciò può sicuramente spostare il perno dell’assetto costituzionale comunitario sbilanciandolo verso il polo plebiscitario.

In tale prospettiva, Ridola sottolinea la centralità del tema della legge elettorale del Parlamento europeo e quello del mantenimento del principio proporzionale, affinché lo stesso Parlamento possa essere il luogo di decisione in un assetto in cui sono presenti forti diversità. Pertanto, il principio proporzionale può considerarsi l’unico modello elettorale compatibile con l’elevato livello di articolazione del quadro politico europeo, tanto più che esso è stato sempre più avvertito come necessario contrappeso rispetto all’azione del Consiglio dei Ministri.

La seconda notazione espressa da Ridola concerne invece il ruolo dei partiti politici. Il destino del principio parlamentare – egli osserva - è strettamente connesso al loro ruolo. In esso infatti va ravvisato il contrappeso più forte rispetto al possibile rafforzamento degli elementi plebiscitari e la difesa più incisiva delle componenti rappresentative degli assetti istituzionali comunitari.

Manzella concorda sul fatto che la sentenza Maastricht non sia stata considerata in tutti i suoi aspetti. In quest’ottica, egli è convinto che anche se il "polo plebiscitario" tenderà ad accentuarsi, contra avrà come valore determinante la capacità di coordinamento e di giuntura del Parlamento europeo.

Quanto al principio proporzionale, a suo avviso, ciò che si deve contestare è il rapporto proporzionalismo-territorialità, proprio come ha fatto il Parlamento europeo che ha insistentemente chiesto una regionalizzazione delle liste elettorali.

Sul tema dei partiti politici, egli osserva che una volta corretta ed individuata la funzione dei partiti politici, bisognerà verificare sul piano della politica reale lo loro effettiva portata, senza però dimenticare che tra i partiti europei e quelli nazionali sussiste pur sempre un rapporto di comunicazione bilaterale.

Gianclaudio De Cesare esprime profonda ammirazione per lo sforzo di Manzella di sistematizzazione del ruolo del Parlamento. Egli sottolinea però che il processo che ha portato il Parlamento ad assumere un ruolo più rilevante si è sviluppato proprio in contemporanea con un processo che invece ha visto la mancata riforma istituzionale.

Guardando ai risultati del trattato di Maastricht e di Amsterdam, secondo De Cesare, la vera evoluzione istituzionale verso l’unione politica ha costituito una occasione perduta, soprattutto in vista dell’allargamento della U.E., dal momento che il maggior numero di Stati porrà sicuramente problemi ulteriori per le eventuali revisioni.

A suo avviso, tuttavia, per il Parlamento europeo avrà un ruolo positivo la bipolarizzazione del sistema partitico, permettendo essa un maggiore sviluppo democratico nella lotta politica.

De Cesare esprime invece le proprie perplessità in merito alle ripercussioni che nei confronti del Parlamento deriveranno dallo sdoppiamento degli organi esecutivi della U.E. a seguito dalla creazione di Mr. Pesc. A tal proprosito, egli si domanda se questa spaccatura si sanerà nell’ambito di una linea politica di indirizzo che potrebbe essere unitaria soltanto se gestita dal Parlamento europeo.

Manzella mette in evidenza che, in realtà, il modo in cui la bipolarizzazione è stata realizzata appare quanto meno discutibile. Essa è infatti non solo forzata, ma anche molto anticipata. A suo avviso, l’unica e vera bipolarizzazione esistente in Europa è quella fra i sostenitori della integrazione e coloro che ad essa sono contrari.

Il problema legato a Mr. Pesc, per Manzella, è uno dei fattori di attuale malessere dell’Unione perché i "portavoce" dell’Europa cominciano ad essere troppi. Ciò inevitabilmente rende il Parlamento europeo una sede di composizione degli interessi soltanto in ultima istanza.

Gaetano Azzariti ritiene che, dopo (e nonostante) Amsterdam, si sia aperto un ciclo volto ad indebolire il ruolo e le funzioni del Parlamento europeo. Un ciclo che trova un preciso riscontro istituzionale nelle proposte di maggior peso che verranno discusse alla Conferenza intergovernativa di fine anno a Nizza. Nessuna di queste misure riguardano il ruolo del Parlamento, sebbene alcune di queste incideranno profondamente nell'assetto istituzionale complessivo dei poteri e degli organi comunitari. Le più rilevanti tra le ipotesi attualmente in discussione (si pensi all’estendersi della c.d. cooperazione rafforzata e all’allargamento dei casi in cui le decisioni potranno essere adottate non più all’unanimità, bensì con sole maggioranze qualificate) traggono la propria giustificazione nella necessità di garantire quello che Manzella ha chiamato il "governo delle diversità". Non a caso proprio Manzella ha assegnato alle Conferenze il compito di "governare le diversità", mentre al Parlamento ha assegnato quello di difesa dell’Unione e della sua unità.

Quello assegnato al Parlamento (la difesa dell’Unione) appare un ruolo certamente decisivo, e tanto più rilevante in una fase che sembra avere abbandonato il principio della necessaria (anche se spesso forzata o solo formale) omogeneità ed eguaglianza tra tutti i componenti dell’Unione, per assumere il diverso spirito di una comunità di soggetti cui è permesso di differenziarsi tra loro e nei loro reciproci rapporti. In quest’ultima prospettiva, se si vuole conservare l’idea di "comunità", gli organi espressione dell’unità e garanti dell’unione stessa, assumono un valore decisivo. Dovrebbe dunque ritenersi che, anche in questa nuova fase di sviluppo del processo di integrazione europea e di mutazione delle regole d’organizzazione della comunità, il Parlamento debba svolgere un ruolo di fondamentale importanza. Eppure, come detto all’inizio, l’impressione è viceversa quella di una perdita di ruolo dell’organo parlamentare.

Un’annebbiarsi del ruolo del Parlamento che rischia di rendere debole e incerto il suo stesso compito di garante dell’Unione e della sua unità. Le ragioni dell’indebolirsi del ruolo del Parlamento sono molteplici (di un Parlamento, si noti, che peraltro non è mai riuscito a ricoprire un ruolo centrale nella costruzione e nel concreto operare della Comunità), tra queste Azzariti richiama la causa forse più profonda che motiva la "crisi" del Parlamento europeo, legata alla perdita degli specifici presupposti di legittimazione su cui si regge l’istituzione parlamentare in Europa. Detto in breve: sempre più sfilacciati e sottili appaiono i legami che dovrebbero collegare il Parlamento europeo con i soggetti che si assume esso rappresenti. Infatti, da un lato, non può dirsi che il Parlamento rappresenti gli Stati-nazione: sono altri i luoghi istituzionali (Commissione, Conferenze, organi ritenuti strettamente tecnici come la BCE) ove i singoli Paesi contrattano e decidono delle proprie esigenze nazionali. D’altro lato deve rilevarsi come si vada ad attenuare anche il legame del Parlamento con i cittadini dell’Unione. Un legame che non è stato mai particolarmente stretto, ma che tanto più si sviluppa il processo di integrazione, quanto più appare inadeguato, evidenziando la carenza di rappresentatività dell’organo "della rappresentanza". D’altronde la carenza di rappresentatività non potrà essere colmata fin tanto che non si riuscirà a costruire quello "spazio pubblico europeo" tante volte evocato, ma non ancora realizzato.

Ecco dunque che, nella situazione delineata, due appaiono gli scenari alternativi prossimi futuri. Il primo che vede un impegno comune delle forze politiche e sociali europee e dei movimenti culturali per la definizione di uno spazio pubblico europeo e per la costruzione di un'opinione pubblica europea, cui dovranno finalmente rispondere i parlamentari europei e l'istituzione rappresentativa nel suo complesso. L'altro scenario, opposto, è quello del progressivo isolamento del Parlamento europeo, sempre più inascoltato dai cittadini e lontano dagli Stati membri, con una conseguente inevitabile caduta di ruolo e di funzione. Si intende che l'alternativa fa riferimento a ipotesi estreme, ma non appare infondato il timore di vedere ridotto il Parlamento europeo ad un mero "teatro della politica" (per riprendere la feroce critica mossa da Carl Schmitt ai Parlamenti nazionali), con in più l'aggravante che quello europeo risulterebbe essere anche un "teatro periferico", di scarsa influenza, vista la distanza dall'opinione pubblica.

D'altronde, questo processo di progressiva marginalizzazione del Parlamento non è certo inevitabile; vi è infatti l'altro scenario in precedenza delineato. Una prospettiva - quella legata alla definizione di uno spazio pubblico europeo e la costruzione di un'opinione pubblica europea - entro cui il Parlamento, potrebbe diventare uno dei diversi luoghi di composizione e decisione degli interessi che si pongono a livello europeo, quelli più strettamente legati alle logiche della rappresentanza e alla tutela dei diritti dei cittadini. Può anche dirsi che questi specifici interessi siano quelli più strettamente legati alla tutela dell'Unione e della sua unità, e che dunque in tal modo il Parlamento eserciti la sua funzione di garante dell'Unione (secondo l'indicazione di Manzella). In ogni caso, ove ci si proponesse di sviluppare questa prospettiva - e in tal modo uscire dall'attuale fase di debolezza del Parlamento - si potrebbe cominciare rafforzando gli attuali strumenti già oggi a disposizione del Parlamento, quali l'audizione e la co-decisione. Strumenti che, sebbene Amsterdam e poi la stessa prassi parlamentare hanno reso di uso comune, moltiplicandone i casi e il numero, sono ancora oggi utilizzati ben al di sotto della loro reali potenzialità.

La domanda che conclusivamente Azzariti rivolge a Manzella è se c'è lo spazio e la volontà politica (nonché la consapevolezza) per ipotizzare un rafforzamento e la valorizzazione di tali strumenti e per intraprendere la strada da ultimo indicata.

Manzella osserva che i timori di Azzariti non sono infondati, ma a renderli più sopportabili è il fatto che essi riguardino l’istituto parlamentare un po’ in tutta Europa. Ciò che va evidenziato a suo parere è che l’affievolimento del Parlamento riguarda, più che i poteri decisionali, la capacità di incidere sulle scelte politiche degli Stati membri. Pertanto, egli ritiene necessaria una istanza istituzionale che sia capace non solo di stabilire dei vincoli organizzativi ma anche vincoli di tipo politico nel senso più alto del termine.

Quanto ai presupposti legittimanti, Manzella crede che sia comunque da tener presente che gli Stati non possano non avere un ruolo comunitario, naturalmente scongiurandosi ogni sorta di ri-nazionalizzazione dell’U.E.. E, infatti, egli osserva che, non casualmente, si tende ultimamente a legare la legittimazione al concetto di cittadinanza europea.

Panunzio sottolinea l’incapacità del metodo "intergovernativo" a fronteggiare le esigenze che si delineano con il progredire della integrazione costituzionale, di cui un momento importante è sicuramente l’elaborazione della Carta dei diritti. Egli, pertanto, si chiede se anche in quella sede emerga o meno il problema della valorizzazione di procedure più democratiche rispetto alle conferenze intergovernative