Sergio Panunzio ringrazia Sergio Marchisio per aver accettato di introdurre la riunione sul tema "La cooperazione rafforzata e la flessibilità" e gli dà la parola.

Sergio MARCHISIO premette, in via generale, che nel quadro del diritto comunitario e del diritto dell’Unione Europea si ritiene che la " flessibilità" e la "cooperazione rafforzata" siano sempre esistite; pertanto, il Trattato di Amsterdam, nel modificare il sistema del diritto dell’Unione, introducendo il concetto specifico di "cooperazione rafforzata" non avrebbe fatto altro che giungere ad un punto di approdo già precostituito da una serie di elementi pregressi.

Al riguardo, peraltro, Marchisio ritiene che il Trattato di Amsterdam introduca un modello di "cooperazione rafforzata" differenziato rispetto alla "flessibilità" precedente. Tuttavia, il fatto che, a tutt’oggi, le disposizioni sulla "cooperazione rafforzata" contenute sia nel Trattato sull’Unione Europea che nel Trattato CE non abbiano trovato applicazione, non ci consente di dare una valutazione basata sull’osservazione di dati tratti dalla concreta prassi applicativa.

A questo punto Marchisio fa riferimento al rapporto "Implicazioni istituzionali dell’allargamento", presentato il 18 ottobre 1999 alla Commissione da von Weizsaecker, Dehaene e Simon, che tratta in modo particolare le questioni connesse all’ampliamento dell’Unione europea ed a quella riforma istituzionale che non è stata realizzata con il Trattato di Amsterdam, ma che dovrà pur essere avviata per evitare che l’allargamento provochi una crisi istituzionale nell’Unione Europea. Il rapporto contiene infatti un esplicito riferimento alla "flessibilità del quadro istituzionale" che "risulterà ancora più importante di quanto non lo sia attualmente".

L’idea è che il principio di "flessibilità", il principio della "cooperazione rafforzata", gli strumenti e le procedure della "cooperazione rafforzata" serviranno, in futuro, soprattutto per gestire l’ingresso dei nuovi Stati dell’Europa centrale ed orientale nell’Unione Europea; si tratta quindi di strumenti che vengono ritenuti necessari per garantire il funzionamento di un’Unione Europea a 25, 26 membri rispetto agli attuali 15.

Marchisio crede che proprio quest’ultima considerazione serva a denotare la differenza tra la "cooperazione rafforzata" alla quale ci si riferisce nel Trattato di Amsterdam e le esperienze precedenti.

Infatti, in precedenza i vari modelli di "flessibilità", di "integrazione flessibile" o di "integrazione differenziata" erano serviti per elaborare dei regimi speciali per alcuni Stati membri ( pochi, al massimo tre), che venivano esclusi da procedure di carattere generale, da certi passaggi del processo d’integrazione particolarmente significativi e destinati a costituire il regime generale dell’Unione Europea. Quando, riferendosi al Regno Unito ed alla Danimarca - i due Paesi che sono rimasti fuori dalla terza fase dell’Unione economica e monetaria - si parla di situazione derivante dal Trattato di Maastricht, evidentemente si vuol far riferimento a due Paesi i quali sono esclusi perché non hanno voluto partecipare alla terza fase dell’Unione economica e monetaria e rispetto ai quali sono stati elaborati regimi particolari, contenuti in protocolli specifici, i quali appunto stabiliscono delle norme particolari applicabili esclusivamente a loro.

Anche se la soluzione elaborata per questi due Paesi è quella che più si avvicina alla "cooperazione rafforzata" del Trattato di Amsterdam, esistono in realtà diverse forme di integrazione rafforzata. Possiamo pensare alla condizione del Benelux, per il quale era stata prevista una forma di integrazione differenziata fin dall’inizio della Comunità Europea (1957). Nella storia dell’evoluzione del diritto comunitario si rilevano inoltre numerosi casi di deroghe all’applicazione dei regimi di integrazione in ragione delle esigenze avanzate da taluni paesi, e ciò già in sede di Trattato CE (es. tutela dei consumatori, tutela dell’ambiente).

Nel caso della "cooperazione rafforzata" prevista dal Trattato di Amsterdam, invece, si contempla la possibilità che il regime comune sia meno avanzato e che rispetto a questo standard comune più basso (o meno elevato che dir si voglia) si vengano poi a enucleare delle forme organizzate di "cooperazione rafforzata" per i restanti Stati, che debbono comunque restare la maggioranza. Tale "cooperazione" deve corrispondere in sostanza ad una soglia più approfondita di integrazione.

La caratteristica di questo sistema è che il regime comune diventa, ad avviso di Marchisio, quello più arretrato, in luogo di quello più avanzato: in sostanza, si inverte il modello rispetto al passato.

Infatti, secondo il Trattato di Amsterdam, la "cooperazione rafforzata" deve riguardare solo "nuove iniziative", ulteriori rispetto a quelle che sono previste dal Trattato.

Il Trattato di Amsterdam disciplina la "cooperazione rafforzata", introducendo norme di carattere generale nel Trattato sull' Unione Europea e norme specifiche sia nel "primo pilastro", ossia nel pilastro del diritto comunitario, che nel "terzo pilastro", attinente alla "cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale".

Gli artt. 43, 44, e 45 del Trattato U.E. sono relativi alla cooperazione rafforzata generale. L’art. 11 del Trattato CE, si riferisce, invece, alla cooperazione rafforzata nel "primo pilastro" mentre l’art. 40 del Trattato CE detta le disposizioni relative alla cooperazione rafforzata nel "terzo pilastro". Come é stato osservato, questa distribuzione pone il problema di sapere se ed in che modo la cooperazione rafforzata interferisca con il c.d. "secondo pilastro", relativo alla politica estera di sicurezza comune, escluso da queste disposizioni. Va considerato, infatti, che nelle singole disposizioni citate sono contenute indicazioni circa la possibilità per due o più Stati membri di realizzare, nell’ambito del "secondo pilastro", forme di maggiore integrazione collegate all'Alleanza Atlantica e all'Unione Europea Occidentale, senza fare però ricorso alle Istituzioni Comunitarie. Tali forme di maggiore integrazione devono avvenire fuori del sistema giuridico dell'Unione Europea e quindi devono realizzarsi nelle forme proprie del diritto internazionale classico, come poteva essere l’accordo di Shenghen, prima del suo inserimento nell'ambito del Trattato.

La lettura delle norme citate fornisce all'interprete un primo elemento di cui tenere conto nella definizione della nozione di "cooperazione rafforzata", costituito dall'esistenza di una delimitazione di materie; delimitazione ulteriormente specificata in relazione ai singoli pilastri.

L'art. 43 del Trattato UE dispone che gli Stati che intendono farlo hanno la "facoltà di instaurare tra loro una cooperazione rafforzata, facendo ricorso alle istituzioni, alle procedure e ai meccanismi previsti dal Trattato"; tale norma pone poi una serie di condizioni. Infatti, la cooperazione rafforzata può realizzarsi a condizione che:

a) promuova gli obiettivi dell'Unione, protegga e serva i suoi interessi;

b) rispetti i principi dei Trattati ed il quadro istituzionale unico dell'Unione;

c) venga utilizzata solo in ultima istanza: la cooperazione rafforzata deve essere una sorta di ultimo rimedio al quale si arriva se non é stato possibile utilizzare le procedure ordinarie in un determinato settore.

Inoltre, essa deve riguardare almeno la maggioranza degli Stati membri (quindi otto Stati), non deve pregiudicare l’acquis comunitario, né "competenze, diritti, obblighi ed interessi degli Stati membri che non vi partecipino", deve "essere aperta a tutti gli Stati membri", ossia deve essere garantito il principio della libertà di accesso, in fase di avvio o in una fase successiva.

L'art. 11 del Trattato CE pone ulteriori requisiti in riferimento al "primo pilastro". La cooperazione non deve riguardare settori di competenza esclusiva della Comunità (quindi non dovrebbe riguardare né la politica commerciale comune, né la politica di pesca). Inoltre, non deve riguardare il diritto di cittadinanza, al fine di evitare discriminazioni tra i cittadini europei: non è pertanto possibile conferire maggiori diritti ai cittadini degli Stati che partecipano alla "cooperazione rafforzata". Inoltre, essa non deve incidere sulle azioni o sui programmi comunitari. Ad avviso di Marchisio, questa espressione deve essere intesa nel senso che la "cooperazione rafforzata" non deve ledere politiche, azioni o programmi comunitari, ma deve riguardare materie del Trattato C.E. e rimanere nei limiti delle competenze conferite alla Comunità dal Trattato stesso. Inoltre tale cooperazione non deve creare distorsioni o discriminazioni negli scambi o nella concorrenza.

Altre considerazioni sono previste dall'art. 40 per il "terzo pilastro": a) che vengano rispettate le competenze della C.E. e gli obiettivi stabiliti dal presente titolo; b) che venga consentito all'Unione di svilupparsi più rapidamente come spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia (l'obiettivo del " terzo pilastro", dopo la riforma avvenuta col Trattato di Amsterdam).

Inoltre, il titolo VII, quello che riguarda le disposizioni generali, precisa anche che: "Atti e decisioni che vengano adottate nell'ambito della cooperazione rafforzata devono essere applicate dagli Stati che vi partecipano", mentre quelli che non vi partecipano, a loro volta, si assumono l'obbligo di non ostacolare tale forma di cooperazione. Marchisio sottolinea la difficoltà di tipizzare forme specifiche di comportamento da parte degli Stati volte ad "ostacolare" la cooperazione rafforzata.

Va considerato un altro aspetto particolare; ossia quello attinente al meccanismo attraverso il quale si avvia la cooperazione. L'avvio della cooperazione, in breve, non é rimesso solo alla volontà degli Stati i quali decidono di instaurare la "cooperazione rafforzata" ma é sottoposto al vaglio ed alla decisione del Consiglio dei Ministri. L'art. 11 dispone infatti che le autorizzazioni per le cooperazioni rafforzate, nell'ambito dell'art.11, "sono concesse dal Consiglio che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, previa consultazione del Parlamento Europeo".

Tuttavia vi é un diritto di veto dato a tutti gli Stati membri del Consiglio, in quanto, se uno Stato ritiene, per importanti e specificati motivi di politica interna, di doversi opporre alla concessione di un'autorizzazione, non si procede alla votazione e vi é una sorta di istanza di appello di fronte allo stesso Consiglio, che, questa volta, si riunisce nella sua composizione di Capi di Stato e di Governo per una decisione all'unanimità. Quindi, anche in questo secondo caso occorre, per l’avvio della cooperazione, che lo Stato contrario ritiri il veto.

Vi é anche un altro elemento da considerare: poiché ci muoviamo nell'ambito del "pilastro comunitario", si applica il principio che, comunque, tutto proceda su iniziativa della Commissione. La delibera del Consiglio che autorizza la cooperazione rafforzata avviene infatti su proposta della Commissione. In sostanza, gli Stati che vogliono adottare la "cooperazione rafforzata" devono rivolgersi alla Commissione, la quale, peraltro, ha la facoltà di non presentare la proposta al Consiglio. Nell'ambito dell'art.40 questa procedura é leggermente diversa: é ben vero che è sempre necessaria l'autorizzazione del Consiglio, però questa volta si chiede solo un parere alla Commissione. Quindi, se si tratta di una proposta di "cooperazione rafforzata" che ricade nel "terzo pilastro", alla Commissione é chiesto solo un parere e la domanda é trasmessa anche al Parlamento Europeo. In questo caso il Consiglio delibera a maggioranza qualificata su richiesta degli Stati membri interessati; se é apposto un veto, allora si ricorre al Consiglio Europeo come istanza d'appello, ossia all'organo previsto dal Trattato sull'Unione Europea come organo supremo dell'Unione, che é diverso dal Consiglio riunito nella sua composizione di Capi di Stato e di Governo di cui all'art.11, e che può essere considerato una sorta di ibrido tra il Consiglio dei Ministri e il Consiglio Europeo.

Non può tacersi che questa procedura si presenta particolarmente complessa e macchinosa. Il sistema si complica, inoltre, nel caso di adesioni successive degli Stati rimasti esclusi che ritengono di aderire successivamente, alle quali si applicano regole specifiche.

Ancora nell’ambito del "primo pilastro", sempre l'art. 11, al par. 3, stabilisce che uno Stato che voglia partecipare alla cooperazione rafforzata notifichi al Consiglio ed alla Commissione tale intenzione, e che la Commissione renda in merito un parere al Consiglio; è comunque la Commissione a decidere in via definitiva l'ammissione di uno Stato ad una fase avanzata di cooperazione rafforzata. Taluno ha anche posto in rilievo l'incongruità della previsione del parere da parte della Commissione al Consiglio che però non é chiamato a deliberare sul punto. Nella parallela ipotesi dell'art. 40, par.3, si prevede la possibilità di un successivo ingresso di uno Stato nella cooperazione rafforzata; qui l'ultima parola spetta al Consiglio.

In realtà, sia all'interno che all'esterno delle istituzioni comunitarie, vi è una sensazione diffusa dell’incongruenza di queste procedure, della loro complessità e della loro possibile inadeguatezza. Si tratta di procedure di cui da più parti si auspica un riesame.

Il Trattato di Amsterdam, mediante il ricorso ad un protocollo speciale, ha realizzato l’inclusione degli accordi di Shenghen nel patrimonio giuridico dell’Unione europea. Il Trattato CE é stato infatti integrato da un nuovo titolo, il titolo IV, che riguarda visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse alla materia della libera circolazione delle persone; in questo contesto osserviamo l’immagine di ciò che potrebbe essere una "cooperazione rafforzata" tra la maggioranza degli Stati membri. Proprio con riferimento a tale precedente in atto Marchisio avanza, dal punto di vista critico, la preoccupazione che il sistema della "cooperazione rafforzata" possa incidere sulla unitarietà del diritto comunitario e portare elementi di frammentazione nel sistema giuridico dell'Unione.

Con riguardo al titolo IV del Trattato CE, che costituisce parte essenziale del Trattato anche ai fini delle politiche del "terzo pilastro", la situazione é che le norme in esso contenute non si applicano né al Regno Unito né all'Irlanda, poiché questi due Stati non avevano accettato neanche in precedenza gli accordi di Shenghen, e, quindi, di eliminare i controlli alle frontiere. Nel momento in cui il Trattato di Amsterdam ha stabilito che l’acquis di Shenghen venisse recepito in parte dal Trattato CE e per altra parte dal Trattato UE, ha conferito al Consiglio il potere di effettuare una vera e propria "distribuzione" dei contenuti dell’accordo nel sistema giuridico dei Trattati. Il Consiglio, infatti, con le sue decisioni ha identificato le norme dell’accordo di Shenghen e gli altri atti da esso derivati che dovevano essere recepiti nei trattati europei ed ha poi "ventilato", come si usa dire, le singole disposizioni, distribuendole a seconda della base giuridica prescelta nel trattato CE (ed in particolare nel titolo IV), area occupata dai metodi di decisione propriamente comunitari, o piuttosto nell’area del "terzo pilastro", area dominata invece dal metodo intergovernativo. Prima dell'estate 1999, il Consiglio ha deciso la "ventilazione" dell'acquis, per la parte relativa alla politica attuativa del titolo IV, e, dunque, nei prossimi cinque anni potrà adottare all'unanimità gli atti normativi relativi alle materie di cui agli artt.61 e ss..

In questo settore, giova ribadire, vi è la posizione specifica di Regno Unito ed Irlanda, ai quali si applica un protocollo ad hoc, secondo il quale tali Stati possono chiedere di accettare, in tutto od in parte, in qualsiasi momento, le disposizioni dell’ acquis di Schengen. Ai sensi dell’art. 1 del protocollo relativo agli accordi di Shenghen, tutti i Paesi aderenti al protocollo e al Trattato possono autorizzare i tredici paesi (esclusi i due citati) ad attuare una forma di cooperazione rafforzata in relazione all'integrazione del citato acquis. Marchisio osserva inoltre che anche la Danimarca riveste una posizione particolare, giacché essa accetta solo la parte intergovernativa dell'acquis di Shenghen, mentre rimane estranea, come il Regno Unito, all'applicazione del titolo IV del Trattato CE.

In futuro é plausibile immaginare una situazione nella quale, in relazione alle singole e concrete forme di cooperazione, gli organi comunitari saranno portati ad assumere decisioni, per le quali non è da escludere che una maggioranza formatasi tra gli Stati modifichi anche le regole procedurali, e in particolare le maggioranze richieste per votare; si dovranno infatti considerare anche le disposizioni dell'art. 205 sulla ponderazione dei voti in modo da renderle applicabili anche al ristretto gruppo di Stati che decidono nell’ambito della cooperazione rafforzata.

Secondo Marchisio, è possibile che si pervenga ad una situazione di progressiva differenziazione degli status giuridici soggettivi tra i paesi membri dell'UE. Potranno darsi Stati che avranno un diritto di voto più esteso perché partecipano a diverse forme di cooperazione rafforzata, e altri che, sia pure "volontariamente" non lo potranno fare; Marchisio ritiene veramente difficile che tutto ciò non incida in alcun modo anche sulla condizione giuridica degli individui cittadini di tali Stati.

Marchisio ha l'impressione che si vada in una direzione contraria all'idea della trasformazione dell’Unione Europea in un soggetto dotato di Costituzione Europea, e che si vada verso una situazione in cui viene diversificata la condizione degli Stati membri e, quindi, anche frammentata l'applicazione del diritto comunitario, con conseguenze che tendono ad avvicinare l'Unione più ad un modello confederale a maglie larghe che non ad un modello federale o parafederale.

Naturalmente un freno a questa frammentazione è dato dal ruolo della Corte di Giustizia, titolare di una competenza in materia di "cooperazioni rafforzate" in base all'art. 11 del T. C. E. ed all'art. 40 e 46 del Trattato UE. Essa sarà chiamata a valutare se alcune autorizzazioni sono da considerare illegittime perché consentono forme di "cooperazione rafforzata" contrarie o incompatibili con il Trattato.

Tale sistema generalizzato e permanente di "cooperazioni rafforzate" (non ci sono elementi per poter affermare che queste forme di integrazione rafforzata siano transitorie e destinate a tramontare; potrebbero divenire anche degli elementi di struttura dell’Unione Europea) porta nella direzione di una Unione di Stati "tradizionale" in cui, seguendo una sorta di principio della "shopping list", le situazioni giuridiche degli Stati membri possono diversificarsi indefinitamente.

Adele ANZON sottolinea l'importanza di un'attenta riflessione sulla molteplicità di regimi derogatori esistenti nei trattati europei. Tale circostanza, a suo avviso, conferma l'idea che, ancora per lungo tempo, l'Unione continuerà ad essere una confederazione di Stati, sia pure anomala e sui generis, e non uno Stato vero e proprio (e neppure una forma pre-statuale). Soprattutto questa varietà di regimi sembra un argomento decisivo per escludere l'esistenza di una "Costituzione europea". Quale sarebbe, o potrebbe essere, in simile situazione, il contenuto normativo di tale costituzione?

Gaetano AZZARITI osserva che le riflessioni sviluppate in questo seminario dai colleghi "internazionalisti" appaiono caratterizzarsi per un minore entusiasmo rispetto a molte considerazioni svolte dalla maggioranza dei costituzionalisti nei confronti dell'Unione europea, e in generale esprimono una forte cautela rispetto al processo di integrazione europea.

Così è apparso nel corso del precedente seminario introdotto da Ronzitti, il quale ha parlato dei rapporti istituzionali all’interno dell’Unione europea, sottolineando il fondamentale ruolo che è giocato dagli Stati nella gestione e nei rapporti istituzionali, in forza delle specifiche previsioni contenute nei Trattati; sicché gli Stati appaiono delinearsi come i signori della vita dei Trattati. D’altro canto, il quadro tracciato da Marchisio lascia trasparire l’esistenza di una tendenza, sempre più marcata, verso la "frammentazione" della normativa comunitaria. E’ come se, con gli ultimi Trattati (soprattutto quello di Amsterdam), si fosse passati da una progressiva omogeneizzazione, con conseguente rafforzamento, del regime comune ad una differenziazione dello stesso. Di qui l’impressione che si vada verso un’Unione di Stati diversi, che mantengono una propria specificità, piuttosto che verso una Costituzione europea.

Anche alla luce delle argomentazioni proposte e dei dati forniti dai colleghi "internazionalisti" Azzariti ritiene, da un lato, che si debbano abbandonare le tradizionali categorie dogmatiche e le visioni evolutive rigidamente lineari e progressive, dall’altro che si debba evitare il rischio di incorrere in una sorta di europeismo ricco di entusiasmo, ma privo di effettiva consapevolezza circa la portata dei problemi connessi all’integrazione europea.

In particolare è dal sistema di "cooperazione rafforzata" illustrato da Marchisio (basato su una sorta di "shopping list" in cui ogni Stato sceglie dal "menù" che cosa vuol fare o non fare insieme agli altri) che emerge il ruolo giocato dai singoli Stati nel processo di unificazione. Infatti, quanto più si ammette e si allarga la possibilità da parte dei singoli Stati di scegliere nella "shopping list" (per usare l’espressione di Marchisio), tanto più si estende il rischio di un’Europa che viaggi su due binari e a due velocità, con una prevalenza degli Stati forti.

La ragione politica di questa differenziazione del regime applicabile agli Stati membri dell’Unione va ravvisata principalmente nel previsto allargamento del numero degli Stati membri dell’Unione: l’ingresso nell’Unione di altri Stati con sistemi politici e socio-economici molto diversi tra loro (si pensi ai paesi dell’Europa orientale), finirà coll’imporre anziché un rafforzamento del regime comune una differenziazione dello stesso.

Cesare PINELLI sottolinea l’estrema macchinosità delle procedure che attengono alla "cooperazione rafforzata"; macchinosità che viene confermata anche dal Comitato dei tre Saggi che ha presentato ad ottobre il rapporto alla Commissione.

Egli chiede a Marchisio se non ritiene di dover interpretare questi congegni come il prezzo da pagare per dimostrare una "integrazione" che vada al di là del puro mercato; integrazione che si è avuta in modo sostanzialmente "totale", perché quando si giunge ad una moneta unica di cui tutti i cittadini membri dell’Unione dovranno fare uso, ci troviamo in uno stadio che va ben al di là, non solo di un’organizzazione internazionale, ma anche dell’integrazione europea com’eravamo abituati a concepirla verso la fine degli anni ottanta. Per non parlare dell’integrazione che risulta dalle vicende giurisprudenziali, che pur con le sue specificità è ormai un dato di fatto. Egli, peraltro, ritiene che non si possano desumere da questi meccanismi delle conclusioni sulla natura giuridica attuale dell’Unione Europea, fermo restando il giudizio critico su di essi.

Il fascino e la difficoltà del processo di integrazione europea è dato dalla sua costruzione progressiva. Chi, otto anni fa, avrebbe potuto pensare che ci sarebbe stata la cooperazione su temi come la politica estera, l’ordine pubblico, la difesa etc., che si riteneva fossero riservati in via esclusiva allo Stato?

In sostanza, osserva Pinelli, ci troviamo di fronte ad un processo di integrazione che prosegue, che avanza ma con un prezzo da pagare. Inoltre, egli aggiunge che l’ingresso dei Paesi dell’Europa orientale porterà ad una differenziazione anche sul piano del mercato.

Da questo punto di vista è cruciale la riflessione sulla riforma istituzionale di cui si sta discutendo in questi giorni in seno all’Unione europea; è da lì, è dalla fantasia istituzionale che si impiegherà che si potrà capire se ci troveremo di fronte ad un prodotto "ragionevole" e condivisibile.

Paolo DE CATERINI pone in rilievo il fatto che il settore della "cooperazione rafforzata" è non solo nuovo ma altresì di incerta applicazione. Egli, sottolinea come da un lato vi sia un diritto comune ormai affermatosi ed in via di estensione (i Paesi dell’Est stanno già legiferando e riproducendo la normativa comunitaria; persino la Svizzera, salvo i rischi che apre la nuova situazione politica, ha attuato e sta attuando, con grande alacrità, tutta la normativa comunitaria). Inoltre, da un punto di vista sociale ed economico vi è un’integrazione completa. Vi è una Costituzione europea? Per un "comunitarista" la Costituzione europea c’è, ed è costituita dai Trattati, quotidianamente applicati anche a livello giurisprudenziale.

E’ altresì vero che nessuno, dieci anni fa, si sarebbe potuto immaginare una così accentuata estensione del fenomeno della "comunitarizzazione", con l’estensione a materie come la giustizia e gli affari interni. Lo stesso si dica a proposito degli accordi di Shenghen. Questa estensione è peraltro una diretta conseguenza della creazione di un sistema di mercato integrato con la libera circolazione delle persone.

La struttura posta in essere dai Trattati è un sistema unitario, un sistema che non tollera differenziazioni altrimenti il sistema salta. Pertanto, almeno nel settore socio-economico non vi saranno delle fratture. Infatti, non si può pensare di fare un mercato comune con chi va avanti e chi va indietro. Ad es. nel settore dell’agricoltura non ci saranno delle fratture a meno che non si demolisca l’agricoltura comunitaria (circostanza, questa, che potrebbe verificarsi ove in tal senso dovesse esercitarsi la pressione delle grandi multinazionali e ove a tale pressione gli Stati non sapessero opporre una soddisfacente resistenza; oggi, infatti, l’agricoltura occupa il quarto livello, quello mondiale, dove contano le grandi multinazionali, contano gli Stati Uniti, l’O.M.C., e dove le comunità sono solo uno degli attori di una scena sempre più grande che, però, è sempre di integrazione e non di differenziazione).

Guido SIRIANNI si chiede se la "cooperazione rafforzata" possa avere come effetto quello di cancellare la "cooperazione intergovernativa". Invero, il sistema della cooperazione intergovernativa che aveva operato in passato sembra, in realtà, destinato ad essere soppiantato dal circuito della "cooperazione rafforzata". In particolare, egli pone in rilievo come con il sistema della "cooperazione rafforzata" si sia verificato un processo di comunitarizzazione delle successive fasi di espansione della comunità. Tuttavia, questo sistema svela una contraddizione perché la procedura della "cooperazione rafforzata" sembra essere stata pensata quasi per ostacolare l’espansione della comunità (egli si riferisce ad es. al potere di veto).

Sergio LARICCIA sottolinea la novità per i costituzionalisti delle nozioni di "cooperazione rafforzata" e "flessibilità". In particolare, egli ritiene che sia una precisa responsabilità del mondo accademico italiano individuare e, successivamente, adottare gli strumenti più adatti per contribuire alla formazione di una cultura del diritto comunitario nei confronti dei giovani, parte soltanto dei quali partecipa ai corsi universitari di diritto comunitario. Vi sono, infatti, facoltà dove non è prevista come obbligatoria la frequenza di tali corsi. Ed allora, deve essere ciascun professore di disciplina a recepire all’interno del suo insegnamento i contenuti e le novità del diritto comunitario o, deve essere comunque prevista la frequenza di corsi specifici sul diritto comunitario? A suo avviso l'opinione preferibile è la prima, in quanto i principi e le regole del diritto comunitario rappresentano ormai parte essenziale di tutti gli insegnamenti di diritto positivo impartiti nelle università.

Lariccia richiama inoltre l’attenzione sull’importanza di riflettere sull’inevitabilità degli effetti derivanti dal diritto comunitario sulla condizione giuridica degli individui.

E’ probabile, infatti, che eventuali future modifiche degli status soggettivi degli stati membri possano incidere sulla condizione giuridica degli individui.

Ed allora, quando nella lettera f) dell’art.43 della versione consolidata del Trattato sull'Unione europea si prevede la condizione che la cooperazione non pregiudichi "le competenze, i diritti, gli obblighi e gli interessi degli stati membri che non vi partecipino", deve anche ritenersi che non possano essere pregiudicati i diritti e gli interessi dei singoli cittadini?

Sergio PANUNZIO sottolinea come Marchisio abbia posto in rilievo il fatto che in materia di "cooperazione rafforzata", accanto ad una disciplina generale nel Trattato UE (artt. 43-45), vi siano delle discipline specifiche nel Trattato CE in relazione al primo e al terzo pilastro. Ed allora egli si chiede se esista o meno un rapporto tra questa disciplina generale e le discipline specifiche. In particolare, la disciplina generale integra necessariamente le previsioni relative alle discipline specifiche per ciò che non è previsto? Ed ancora, è possibile un "riflusso" delle discipline specifiche in ordine a lacune della disciplina generale ? Ad esempio, l’art.11 del Trattato CE, per il primo pilastro, stabilisce il limite secondo cui "la cooperazione rafforzata" non può creare discriminazioni tra i cittadini e non può incidere sulla cittadinanza dell’Unione. Tale principio inserito nel primo pilastro non è un principio che può avere un valore trascendente rispetto ad esso, e quindi contribuire a garantire una maggiore democraticità e, contestualmente, delineare le basi della Costituzione comune dei cittadini degli Stati dell’Unione?

Ed ancora, come si raccorda la disciplina generale, in particolare l’art.43, lett. g), del Trattato UE, che stabilisce il principio secondo cui la "cooperazione rafforzata" è pienamente libera, con la disciplina specifica, contenuta nel primo pilastro, dove non è previsto il principio dell’accesso libero ?

Ed allora, esiste realmente un principio generale di libertà di accesso alla cooperazione rafforzata oppure no?

Ed ancora, se il principio generale è che si è liberi di aderire, c’è anche un corrispondente principio di libertà di "uscita", una volta che si è entrati nella "cooperazione rafforzata"?

E, da ultimo, nel rapporto di von Weizsaecker, Dohene e Simon alla Commissione il meccanismo della "cooperazione rafforzata" viene posto in rilevo come strumento di ausilio in questa fase di estensione dell’Europa ai nuovi Paesi?

Sergio MARCHISIO ribadisce ancora una volta che le problematiche concernenti l’evoluzione del sistema comunitario sono molto complesse e che il tema della "cooperazione rafforzata", se pur importante, ne rappresenta comunque un aspetto particolare.

In sostanza, egli pur riconoscendo la solidità della struttura comunitaria, ha comunque avvertito l’esigenza di sottolineare i pericoli di frammentazione insiti nel sistema della cooperazione rafforzata. Infatti, tale sistema creerà inevitabilmente un sistema di circoli concentrici che dà al cerchio più ampio un livello d’integrazione più basso che è quello che rischia di diventare comune. Ed allora, occorre fare in modo che il livello d’integrazione comune non sia quello più basso. Oggi, comunque, a suo avviso, si pone l’esigenza di fare emergere meglio dal coacervo dell’Unione Europea e del suo diritto i caratteri di una Costituzione. Al riguardo occorre sottolineare che, non a caso, nella relazione von Weizsaecker, Dahene, Simon, vi è la precisa affermazione dell’esigenza di delineare i tratti di una Costituzione dal diritto dell’Unione Europea. Addirittura vi è la proposta di riscrivere i Trattati premettendo una parte generale, comune, ed una parte speciale con le deroghe e le eccezioni.

Inoltre, vi è il rischio che la "cooperazione rafforzata" - come descritto -, possa portare ad una sorta di diluizione del sistema europeo, almeno per quel che riguarda la maggiore base sociale che si va a creare attraverso l’ampliamento dei confini dell’Unione con tutte le conseguenze che questo può comportare sulla condizione giuridica dei singoli.

In sostanza, i meccanismi della "cooperazione rafforzata" possono diventare pericolosi se non vengono applicati secondo criteri obiettivi ed un’attenta valutazione. A mitigare il quadro delle prospettive, va comunque considerato che nei Trattati sono contenute diverse garanzie. Ad esempio, per quanto riguarda Shenghen, l’art. 8 del protocollo integrativo prevede che nel momento in cui si verificherà l’adesione di nuovi Stati, questi dovranno accettare in blocco ed integralmente tutto l’acquis di Shenghen. Pertanto, tali Stati non potranno associarsi alla situazione differenziata del Regno Unito e della Danimarca e, almeno per quel che riguarda questa parte del diritto dell’Unione relativa alla circolazione delle persone, saranno evitate ulteriori differenziazioni dei regimi giuridici applicabili.

Marchisio concorda con Pinelli sul fatto che questi congegni rappresentino un prezzo da pagare per allargare i confini dell’Unione e per dimostrare che l’integrazione va al di là del puro mercato. Egli concorda altresì con De Caterini sul fatto che il sistema dell’Unione Europea non tollera fratture pur contemplando al suo interno molte diversità.

Marchisio, nel rispondere a Sirianni, precisa inoltre che, a suo giudizio, la "cooperazione rafforzata" non cancella la cooperazione intergovernativa; essa non è infatti configurata come strumento sostitutivo rispetto alla "cooperazione intergovernativa".

Egli, inoltre, sottolinea che nel momento in cui si realizzeranno queste forme di "cooperazione rafforzata" inevitabilmente ci saranno delle ripercussioni sui cittadini. Tuttavia, è ragionevole presumere che tali ripercussioni non avranno carattere discriminatorio.

Per ciò che concerne i quesiti posti da Panunzio, Marchisio ritiene che la disciplina di cui agli artt. 11 e 40 dovrebbe integrare quella generale, in quanto la fase della neo-associazione viene risolta attualmente in base agli impegni che derivano dagli stessi accordi di associazione, e sarà regolata dai vari regimi transitori e speciali istituiti in relazione alle singole adesioni. La funzione della cooperazione rafforzata è appunto quella di consentire ad alcuni Stati di andare avanti, lasciando indietro altri.

Ciò detto, permane l’opinione che la cooperazione rafforzata possa in qualche misura costituire, inevitabilmente, un elemento di frammentazione del diritto comunitario, che creerà dei problemi in sede di applicazione ed interpretazione del diritto comunitario stesso. E’ il prezzo da pagare all’allargamento dell’Unione europea, che da taluni è visto positivamente, da altri negativamente. Concludendo, l’idea di una forma anomala di cooperazione non sembra peregrina se riferita alla cooperazione rafforzata, e non vuole essere una valutazione negativa, bensì oggettiva, del quadro attuale del processo di integrazione europea.