La Costituzione finanziaria europea
Introduttore: prof. Hans Meyer
9 giugno 2001

Resoconto redatto dalla dott.ssa Martina Corrado

Angelo Antonio CERVATI presenta agli intervenuti il Prof. Hans Meyer, ordinario di diritto costituzionale e Rettore magnifico dell’Università Von Humboldt di Berlino, ringraziandolo per avere accettato l’invito ad introdurre l’odierno incontro del seminario.

Hans MEYER ritiene utile procedere all'analisi della Costituzione finanziaria europea partendo proprio dall'esperienza dell'ordinamento tedesco onde trarne suggerimenti di cui si possa tener conto in ambito comunitario. Vero è che per effettuare un simile confronto occorre poter individuare alcuni "punti di contatto" tra i due sistemi.

Ciò che caratterizza la Costituzione finanziaria tedesca è l'organizzazione federale della Germania. Il riferimento all'esperienza tedesca ha un senso solo ove si concepisca l'Europa come un sistema federale (ein foederales System). A riguardo non è necessario chiedersi se l'Unione europea sia o meno uno Stato federale: partendo dall'assunto, peraltro pacifico, secondo il quale gli Stati membri sono veri e propri Stati, il problema è solo quello di vedere se anche a livello europeo siano presenti o meno sufficienti elementi di statualità.

Meyer è dell'avviso che l'Unione europea, pur non essendo ancora uno Stato federale, presenti alcune caratteristiche proprie dei sistemi federali.

In primo luogo, occorre considerare il principio di legittimazione. Se è vero che gli Stati membri costituiscono tuttora la fonte esclusiva di legittimazione dell'Unione europea è anche vero che la presenza di un organo, il Parlamento europeo, eletto dal popolo e dotato di crescenti poteri, rappresenta il presupposto indispensabile atto a far si che l'Unione europea, in un prossimo futuro, possa rinvenire solamente in se stessa la propria fonte di legittimazione (Eigenlegitimation).

In secondo luogo, viene in rilievo il sistema di ripartizione delle competenze. L'Unione europea è dotata di competenze proprie che in quanto tali si sostituiscono a quelle degli Stati membri.

In terzo luogo, c'è da dire che la Comunità ha un proprio territorio che risulta a sua volta dall'insieme dei territori nazionali. L'esercizio del potere sovrano in questo territorio spetta alla Comunità in quanto tale e non agli Stati membri.

Anche a non volere considerare l'Unione europea uno Stato federale è indubbio che la strada intrapresa dall'Unione è quella del federalismo.

Orbene, se da quanto detto risultano esserci delle analogie di fondo tra il sistema comunitario e i sistemi federali in genere, per quanto riguarda più specificatamente la materia finanziaria l'ordinamento comunitario e l'ordinamento federale tedesco presentano più di un elemento in comune.

• In entrambi i casi i Laender/gli Stati nazionali pre-esistevano al Bund/Comunità europea, ciascuno con un proprio sistema finanziario.

• Originariamente la Repubblica Federale Tedesca si diede una Costituzione finanziaria provvisoria. I Padri Costituenti non potevano prevedere all'epoca quanto elevato potesse essere il fabbisogno finanziario del nascente Bund. Se da un lato non esisteva una ragione per "tagliare" le competenze finanziarie dei Laender, dall'altro lato era chiaro che la fissazione a livello costituzionale di regole che disciplinassero i rapporti tra il Bund e i Laender nel settore finanziario avrebbe comportato innumerevoli difficoltà vista la elevata probabilità di dover procedere ai necessari adattamenti che gli sviluppi futuri avessero richiesto. In un primo momento si stabilì che le norme sul sistema finanziario, essendo parte integrante della Legge Fondamentale, potessero essere modificate attraverso lo stesso procedimento di revisione costituzionale previsto per le altre norme costituzionali. Di conseguenza una modifica della Costituzione finanziaria avrebbe richiesto un consenso assai elevato e cioè la maggioranza dei 2/3 sia all'interno del Bundestag sia all'interno del Bundesrat.

• Poiché d'altra parte eventuali modificazioni si sarebbero risolte con ogni probabilità in una perdita da parte dei Laender delle proprie competenze finanziarie a tutto vantaggio del Bund, modificazioni in tal senso apparivano difficili se non impossibili. Per questo motivo i Padri Costituenti inserirono nella Legge Fondamentale una Costituzione finanziaria provvisoria e allo stesso tempo stabilirono che una eventuale modifica avrebbe richiesto la maggioranza semplice e non già il quorum richiesto in sede di revisione costituzionale. Essi stabilirono altresì un termine entro cui approvare la Costituzione definitiva, termine che peraltro non poteva essere modificato a maggioranza semplice. Le trattative furono così difficili che non solo il termine non poté essere rispettato, ma lo stesso fu prorogato per ben due volte attraverso una modifica costituzionale approvata a maggioranza dei 2/3.

• Una disciplina definitiva della materia entrò in vigore solamente nel 1956 quindi 7 anni dopo la promulgazione della Legge fondamentale.

• La Costituzione finanziaria europea ha conosciuto un iter analogo a quello appena descritto: anche in ambito comunitario non si è provveduto all'adozione di una Costituzione finanziaria definitiva. Il sistema finanziario comunitario si fonda su una serie di norme ad hoc.

• Sia il fabbisogno finanziario del Bund sia quello dell'Unione europea sono cresciuti notevolmente in questi anni. In entrambi i casi ciò non è altro che la conseguenza del consolidamento e dell'ampliamento delle competenze del Bund/Unione europea e del loro relativo apparato.

• In uno Stato, quale quello attuale, più interventista che autoritario, sussiste necessariamente un contrasto latente fra il Bund/Unione europea e i Laender/Stati nazionali riguardo la destinazione delle risorse finanziarie.

• Da ultimo, occorre tener conto anche del ruolo dei partiti politici. Sia nell'ordinamento tedesco sia nell'ordinamento comunitario l'elemento di collegamento fra lo Stato centrale e i Laender ovvero fra Unione europea e i singoli Stati nazionali è rappresentato dai partiti politici. I deputati, proprio perché radicati sia a livello regionale sia a livello locale, sono in grado di attenuare gli interessi che oppongono lo Stato centrale ai singoli Stati membri.

A distanza di cinquanta anni dall'entrata in vigore della Costituzione finanziaria tedesca è possibile trarne alcuni "insegnamenti".

Contrariamente a quanto si potrebbe supporre e a quanto previsto dalla Legge Fondamentale, sono le competenze (die Sachkompetenzen) che seguono il potere finanziario e non viceversa. L'esperienza tedesca dimostra infatti che il Bund, senza peraltro suscitare le reazioni dei Laender, ha finito per esercitare, nel corso degli anni, delle competenze che non gli spettavano: l'adempimento di determinati compiti ha richiesto infatti un sostegno finanziario che solo la Federazione era in grado di offrire. I Laender hanno accettato di trasferire le loro competenze alla Federazione in quanto hanno ritenuto che l'assolvimento di determinati compiti fosse più importante della salvaguardia della loro stessa sfera di attribuzioni Conseguentemente non è stato sollevato alcun conflitto dinanzi al Bundesverfassungsgericht. La dottrina ha più volte sottolineato l'incostituzionalità di tale prassi. In seguito a queste critiche è intervenuta una modifica costituzionale che ha "censurato" il comportamento del Bund.

Resta il fatto che le competenze acquisite dal Bund, in mancanza di una decisione del Bundesverfassungsgericht, non sono state più restituite ai Laender

La Costituzione finanziaria di uno Stato federale deve necessariamente disciplinare i rapporti tra il Bund e i singoli Laender ovvero tra lo Stato centrale e gli Stati membri: è infatti difficilmente immaginabile una Costituzione finanziaria del Bund distinta da quella dei Laender.

Nella Costituzione finanziaria della Repubblica Federale tedesca sono presi in considerazione anche i Comuni. Dal 1949 ad oggi sono stati proprio questi ultimi ad assumere una importanza sempre maggiore. Secondo la Legge Fondamentale i Comuni hanno diritto: a) ad un ammontare di determinate imposte; b) ad una quota dell'ammontare delle imposte di maggior importanza; c) alla perequazione finanziaria. Secondo Meyer è auspicabile che anche la Costituzione finanziaria europea, così come quella tedesca, prenda in considerazione almeno tre livelli. Ciò appare tanto più necessario quanto più rilevante sia il carico finanziario.

Oltre al sistema fiscale sia il Bund sia i Laender dispongono, nel silenzio della Costituzione finanziaria, di un sistema di contributi straordinari (Sonderabgabensystem). In materia finanziaria, al contrario di quanto avviene in altri settori, possono distinguersi tre tipi di competenze e cioè: a) una competenza legislativa; b) una competenza esecutiva; c) una competenza a ricevere l'ammontare delle imposte (cd. Ertragshoheit).

Il Bund ha di regola la competenza a legiferare sulle imposte. Alla base di questa scelta vi è l'intenzione di creare uno spazio economico che sia il più possibile unitario In ambito comunitario è riscontrabile una tendenza simile (vedi l'armonizzazione fiscale).

L'esecuzione delle leggi federali sulle imposte (Bundessteuergesetzen) spetta, secondo i principi generali in materia di ripartizione delle competenze, ai Laender, salvo che per motivi di tutela dell'unità giuridica competente a dare esecuzione alle leggi federali sulle imposte sia lo stesso Bund, come accade per esempio per l'imposta sulla cifra di affari oppure per i dazi doganali. E' da rilevare comunque che dal 1919 ad oggi non si è affermata in Germania una forte amministrazione finanziaria federale. Già le forze di occupazione non erano propense ad attribuire al Bund poteri significativi a riguardo.

La Costituzione finanziaria tedesca fissa le modalità attraverso le quali l'ammontare delle imposte deve essere ripartito fra i diversi soggetti (Verteilung der Ertragskompetenz). Trattasi di un punto assai delicato: il problema consiste nell'attribuire ad ogni singolo Land e al Bund una capacità finanziaria tale da rendere possibile un adeguato assolvimento dei compiti a loro spettanti.

Nella ripartizione dell'ammontare delle imposte lo Stato federale deve tener conto della sovranità degli Stati membri, della sovranità del Bund nonchè delle legittime pretese di conguaglio (Ausgleichbeduerfnisse) avanzate dai Laender

Quando si procede alla ripartizione dell'ammontare delle imposte occorre tener presente che la fonte di imposta non è sempre uguale. Ci sono fonti di imposta che risentono della congiuntura economica e altre che non ne risentono, come ad esempio l'imposta sul reddito. Conseguentemente il rischio è quello di non tenere in debita considerazione i diversi fabbisogni finanziari dei Laender. Ed è proprio per ovviare a questo rischio che in Germania si è previsto di ripartire le imposte con un più elevato gettito fra il Bund e i Lander e, in misura crescente, fra il Bund, i Laender e i Comuni.

Se di regola è la Legge Fondamentale che stabilisce in che misura il Bund, i Laender, i Comuni si distribuiscono il ricavato delle imposte, nel caso dell'imposta sulla cifra di affari è il legislatore ordinario che fissa le quote di partecipazione al gettito fiscale (l'imposta sulla cifra di affari è altrimenti chiamata "imposta cuscinetto" - Puffersteuer) con la conseguenza che risulta più agevole procedere ad una revisione delle stesse quote, se del caso.

Sempre al fine di garantire un equilibrio economico fra i diversi Laender la Legge Fondamentale prevede un sistema di perequazione finanziaria (Finanzausgleich) che si articola in quattro livelli.

• Il primo livello ha riguardo al cd. principio delle entrate locali (oertliches Aufkommen): il gettito fiscale rimane laddove è stato prodotto. Così ad esempio i Laender ricevono il 42,5% dell'imposta sul reddito.

• Il secondo livello costituisce una deroga al principio delle entrate locali. In particolare, si prevede che la parte di spettanza dei Laender sull'ammontare dell'imposta sulla cifra di affari è stabilita per ciascuno di essi in base alla rispettiva popolazione. Se così non fosse il Land Hessen, ad esempio, un Land di media grandezza, riceverebbe un elevato ammontare dell'imposta sulla cifra di affari poiché la maggior parte delle transazioni finanziarie avvengono a Francoforte.

• Conseguentemente l'ammontare dell'imposta non rimane laddove si è prodotto, bensì va a confluire dove è necessario. Ciò è quanto accade per i 3/4 dell'intero ammontare dell'imposta sulla cifra di affari. La parte residua (1/4) può essere assegnata dal Bund - ed è ciò che accade nella realtà -, ai Laender che sono più deboli economicamente. Tali sono i Laender i cui introiti per le imposte locali sono sotto la media degli altri Laender.

• Il terzo livello è rappresentato dalla cd. perequazione finanziaria orizzontale, quella cioè fra i Laender più forti e i Laender più deboli economicamente. La perequazione finanziaria orizzontale viene stabilita con legge federale. Essa comporta la dislocazione di risorse dai Laender più ricchi ai Laender più poveri. I particolari sono assai complessi.

• Il quarto livello è rappresentato dalle cd. assegnazioni supplementari (Bundesergaenzungszuweisungen). La legge (federale) può stabilire che il Bund, con propri mezzi, attribuisca ai Laender con minore capacità economica delle assegnazioni per la copertura supplementare del loro generale fabbisogno finanziario. Queste assegnazioni supplementari hanno assunto un importanza notevole in seguito alla riunificazione tedesca.

Meyer conclude la sua relazione con dei brevi cenni al sistema finanziario della Unione europea/Comunità europea.

Nel 2000 le spese comunitarie ammonteranno a 99 miliardi di EURO. In particolare, si registra una tendenza ad una crescita della spesa comunitaria in misura più che proporzionale rispetto a quella degli Stati membri.

All'agricoltura è destinata una parte rilevante del bilancio comunitario (41,5 miliardi di EURO), seguita dai fondi strutturali (32 miliardi di EURO) e dalle spese per l'amministrazione (10 miliardi di EURO). I fondi strutturali, in particolare, hanno molto a che vedere con la perequazione finanziaria prevista dal modello tedesco.

Il Trattato della Comunità europea prevede un sistema di armonizzazione fiscale di cui detta una disciplina in forma negativa (artt. 90 e 91) e positiva (art. 93).

I contributi straordinari non sono previsti dai Trattati (cosa che come si è visto avviene anche in Germania). Trattasi tuttavia di una competenza tacita.

La Comunità è competente ad amministrare le seguenti entrate: il prelievo a favore della CECA, l'imposta sul reddito degli impiegati, le multe. Per il resto l'amministrazione delle entrate spetta ai singoli Stati membri.

Sulla base di quanto disposto dalla decisione sulle risorse proprie, peraltro modificata con effetto a partire dall'anno 2000, la Comunità non si avvale più dei contributi dei singoli Stati membri, bensì essa può contare su un sistema di risorse proprie.

A livello comunitario la perequazione finanziaria si è realizzata in forma alquanto rudimentale. Un tipo di perequazione finanziaria verticale può ravvisarsi nel procedimento di cui all'art. 100 II del Trattato. Al contrario può considerarsi una forma di perequazione finanziaria orizzontale il particolare trattamento riservato alla Gran Bretagna. E' prevedibile un sistema di perequazione finanziaria sia nella politica agricola sia nella politica dei fondi strutturali.

Sergio STAMMATI, aprendo la serie degli interventi, osserva che Meyer, nella sua ricca illustrazione, ha prospettato l’esistenza di una doppia analogia, una generale ed una particolare, tra l'Unione europea e la Repubblica federale tedesca, considerata quest’ultima emblematica di un’organizzazione politica europea a forma federale. Entrambe gli sembrano fondate sull’ottimismo federalistico della scuola berlinese che giudica le situazioni nella dimensione del futuro sperato piuttosto che in quella, più angusta e deludente, del presente.

Si può constatarlo, per la prima delle due analogie, notando come il principio di autolegittimazione dell’UE, il primo dei pilastri che sostiene l’analogia generale fra quest’ultima e lo Stato federale della RFT, rappresenti per ora, lo ha rilevato lo stesso Meyer, soltanto una meta verso la quale quest’ultima sarebbe orientata.

Si può constatarlo altresì per la seconda analogia, quella particolare, relativa alla struttura finanziaria delle due organizzazioni. Riguardo ad essa, la relazione introduttiva ha seguito la strada, imposta dal diverso grado evolutivo dei due sistemi, di esporre nel dettaglio l’articolazione su tre livelli (federale, statale, comunale) di quella della RFT, e di illustrare minuziosamente i rapporti, formali (distribuzione delle competenze legislative e amministrative) e sostanziali (le varie pretese alla ripartizione delle imposte, alla perequazione finanziaria e alle assegnazioni supplementari), stabiliti fra essi dalla legge fondamentale, e, talora dal legislatore ordinario, in materia finanziaria.

Relativamente alla struttura finanziaria europea, la relazione, sul primo punto, esprime l’auspicio che analoga articolazione (a quattro livelli anziché a tre) assuma in futuro la struttura finanziaria dell’UE, e sull’altro punto (quello dei rapporti fra UE e Stati nazionali con le regioni a far da sfondo), illustra, nella parte conclusiva, i poteri dell’UE in materia finanziaria: sviluppati quelli di armonizzazione delle imposte sugli scambi, esangui e tutti da inventare quelli in materia di imposizione diretta, rudimentali quelli di perequazione finanziaria. Paragonata a quella del Bund, la costituzione finanziaria dell’UE, appare dunque, allo stato attuale, infinitamente più debole, nonostante che forte appaia, invece, il condizionamento che le regole europee esercitano sull’equilibrio delle costituzioni finanziarie nazionali. E’ sulla dominanza di tali costituzioni, invece, cioè sulla dominanza del livello intermedio del sistema finanziario complessivo, che l’equilibrio di quest’ultimo ancor oggi si incentra.

Meyer ritiene che fra l’esperienza europea e l’esperienza tedesca vi siano delle somiglianze. In ambedue i casi sono le competenze che seguono il denaro e non viceversa. Ciò significa che tanto più l’Europa sarà forte dal punto di vista finanziario tanto più gli Stati membri saranno disposti a cedere le loro competenze, e ciò indipendentemente da quello che la costituzione e i trattati dispongono con riguardo al sistema di distribuzione delle competenze. Ad esempio, nel settore scolastico, la competenza dell'Unione è assai ridotta: se l'Unione europea decidesse di destinare dei fondi al miglioramento della scuola ogni Stato membro si preoccuperebbe di ricevere il finanziamento senza chiedersi se l'Unione abbia o meno una competenza in questo settore. Questo è quel che è accaduto in Germania.

Sergio PANUNZIO rileva, in primo luogo, che il sistema finanziario europeo, pur presentando delle analogie con i sistemi delle esperienze federali, presenta tuttora una grave lacuna sotto il profilo del rispetto del vecchio principio "no taxation without representation". Se è vero che il Parlamento europeo, in quest’ultimo periodo, sembra aumentare i suoi poteri nei confronti della Commissione, tuttavia le decisioni più rilevanti non sono prese dalla Commissione, bensì esse sono adottate in una sede intergovernativa su cui il Parlamento europeo può ben poco. Strettamente connesso a quest’aspetto ve ne é un altro: la perequazione finanziaria. In particolare, l’interventore si chiede se, sia pure in una visione di prospettiva, sia pensabile che nell’Unione europea possa essere prestata sufficiente attenzione ai problemi di perequazione finanziaria, così come avvenuto in Germania, ovvero il mancato rispetto del principio "no taxation without representation" finirà per avere un’influenza negativa riguardo quest’aspetto.

Secondo Meyer, il principio "no taxation without representation" eserciterà un’influenza politica sempre maggiore nel senso cioè che spingerà l’Unione a dotarsi di un proprio diritto fiscale, con la conseguenza che alla fine sarà il Parlamento europeo ad avere l’ultima parola in questa materia. Come già ricordato nella relazione, le spese comunitarie per l’anno 2000 ammonteranno a 99 miliardi di EURO (pari a 200 miliardi di DM). Così stando le cose, è inammissibile pensare che, in un prossimo futuro, una decisione simile possa essere adottata senza l’intervento decisivo dell’organo di rappresentanza popolare tanto più che il volume della spesa tenderà ad aumentare e non certo a diminuire.

Per quanto riguarda la perequazione finanziaria, Meyer non crede che in Europa possa realizzarsi un sistema analogo a quello presente in Germania, anche se la prassi si svilupperà sicuramente in tal senso. Se si pensa all'allargamento dell’Unione agli Stati dell’Europa centro-orientale si intravedono enormi problemi finanziari: ciò renderà sempre più urgente l'introduzione di un sistema di perequazione finanziaria. In caso contrario non ci sarà nessuna Unione.

Alessandro PALANZA osserva come, almeno allo stato attuale, la più grande concentrazione di potere risieda negli Stati nazionali considerati spesso in via di depotenziamento. Proprio il meccanismo fiscale descritto dal Prof. Meyer sembra spiegare come a livello dello Stato centrale (degli Stati nazionali) si decidano non solo i termini fondamentali della finanza decentrata, ma anche quelli della finanza europea.

Meyer obietta che, nel momento in cui saranno trasferiti all’Unione i compiti di armonizzazione fiscale, l’interesse dei Parlamenti nazionali a legiferare in questa materia verrà meno giacché l’armonizzazione riguarda non solo le aliquote di imposta, ma anche l’esenzione fiscale. Qualora le aliquote di imposta dovessero essere determinate in modo uniforme sulla base di un diritto europeo e l’esenzione dalle imposte dovesse essere vietata a causa dell’armonizzazione, non ci sarebbe più alcun interesse politico ad intervenire in questo campo. Vero è che se l’armonizzazione fiscale non si è pienamente realizzata ciò è dovuto all’opposizione (di natura politica) degli Stati membri.

Guido SIRIANNI chiude gli interventi sollevando una questione concernente i rapporti finanziari tra gli Stati centrali e le realtà autonome, da un lato, e il processo di armonizzazione fiscale, dall’altro. In particolare, l’interventore ritiene interessante sapere se il processo di armonizzazione fiscale possa incidere e alterare un quadro di rapporti finanziari, quale quello fra gli Stati centrali e le realtà autonome, che risultano essere da sempre rapporti problematici, fluidi, solo in parte "incanalati" in chiare cornici costituzionali e per lo più condizionati da una logica di politica di spesa (deficit spending).

Meyer non concorda con quanti ritengono che alla fine i veri vincitori del processo di armonizzazione in campo fiscale saranno gli enti locali e non già gli Stati membri. Questa opinione non tiene conto del fatto che gli Stati nazionali sono restii a trasferire il potere politico agli enti territoriali minori. Al contrario, il potere politico tenderà sempre, come accade oggi, a mantenersi al livello più elevato. Ciò non significa che il Parlamento europeo non avrà competenze in materia finanziaria.