Il diritto costituzionale nel sistema europeo a più livelli
Introduttore: prof. Martin Morlok)
7 dicembre 2000

Resoconto redatto dal dott. Gino Scaccia

Paolo RIDOLA ringrazia il Prof. Martin Morlok per avere accettato di introdurre la riunione del Seminario sul tema "Il diritto costituzionale nel sistema europeo a più livelli". Martin Morlok è ordinario di diritto costituzionale nell’Università di Dusseldorf; ha insegnato nelle Università di Rostok, Jena e Hagen, e attualmente dirige l’Istituto di ricerca sul diritto dei partiti in Germania e in Europa dell’Università di Hagen. E’ autore di numerosissime pubblicazioni nelle materie del diritto pubblico e costituzionale, tra le quali si segnalano i noti volumi sul metodo nella teoria della Costituzione e sulla SelbstVerständnis come criterio giuridico.

Il Prof. Martin MORLOK ringrazia Sergio Panunzio per l’amichevole invito rivoltogli nell’ambito del seminario sui "mutamenti costituzionali nel processo di integrazione europea", e Paolo Ridola per la cortese presentazione; afferma che desidera iniziare proprio dalla formulazione del tema del seminario, che rende possibili due interpretazioni, ovvero si riferisce a due aspetti del tema da differenziare l’uno dall’altro. Con il termine diritto costituzionale si può intendere infatti il diritto costituzionale nazionale, ma anche il diritto costituzionale della comunità europea.

Diritto costituzionale nazionale

La creazione e lo sviluppo della integrazione europea solleva chiaramente diverse questioni di diritto costituzionale nazionale. Lo Stato nazionale tradizionale esigeva estese competenze regolative, in breve, la sovranità. Su queste premesse si pone, dal punto di vista della integrazione europea, la questione della ammissibilità di un trasferimento di competenze agli organi della comunità europea; segnatamente, si tratta delle condizioni giuridiche materiali, così come procedurali di un tale trasferimento di sovranità.

Diritto costituzionale europeo (della comunità)

Il secondo aspetto riguarda il livello giuridico della comunità, il livello europeo. Anche qui si pongono una serie di problemi sul piano del diritto costituzionale.

In primo luogo e fondamentalmente, nota Morlok, si deve rispondere all’interrogativo se il concetto di costituzione sia applicabile al fenomeno della unificazione europea, posto che idea e concetto di costituzione sono nati come reazione alla costruzione degli Stati, e che l’oggetto cui si riferiva una costituzione era sempre uno Stato. Muovendo da ciò, si è contestato, da parte di rilevanti correnti della letteratura, che il concetto di costituzione non sia affatto applicabile alle istituzioni ed ai principi giuridici della integrazione europea. Anche se non ci si arresta a questa questione fondamentale, si presentano ulteriori difficoltà ad ammettere l’esistenza di una costituzione europea. Per esempio, finora è sempre stato considerato un presupposto logico autoevidente il fatto che a una costituzione appartenga anche la qualità della unicità, la quale pretende che ci sia una sola costituzione, non molteplici costituzioni contemporaneamente in vigore. Strettamente collegata a ciò è la questione della sovranità o della Kompetenz-Kompetenz, dunque della capacità di attribuire competenze. Si può parlare di una costituzione europea, si interroga Morlok, senza che il livello europeo possa disporre sulla competenza, per fondare o attribuire competenze?

Problema delle relazioni tra il diritto costituzionale nazionale e il diritto costituzionale europeo.

Nel caso in cui si risponda affermativamente alle questioni già discusse circa la esistenza di una costituzione europea, allora si pone un terzo problema, e precisamente quello delle relazioni tra entrambi i livelli del diritto costituzionale. Se si conferma infatti l’esistenza di una costituzione europea, allora sorgono problemi conseguenti, ai quali non si può dare risposta con la teoria tradizionale.

In questa sede l’interesse del relatore si indirizzerà primariamente alla risposta al secondo quesito, oltre all’ulteriore questione se si possa parlare in senso proprio di una costituzione europea. In conclusione di ciò Morlok pone la relazione tra i due livelli del diritto costituzionale, quello nazionale e quello sovranazionale.

I. Tesi centrale: il carattere plurilivello della politica e della costituzione europee

Morlok ritiene che la riflessione sul diritto costituzionale nella unione europea si deve liberare da categorie tradizionali. Essa può trarre vantaggio dal fatto di assumere, anche nella discussione di teoria costituzionale, il concetto di sistema politico a più livelli mutuato dalle scienze sociali. La teoria del sistema multilivello può offrire almeno una adeguata descrizione dello stato dei problemi circa il ruolo del diritto costituzionale nel processo della integrazione europea.

La plausibilità necessaria per questa tesi è riposta nel fatto che il processo di unificazione europea ha creato un sistema politico integrato a più livelli, che pone espressamente l’esigenza di una regolamentazione giuridica: l’Europa comune si autorappresenta come una "Comunità di diritto".

Morlok considera le sue come delle riflessioni e considerazioni di carattere teorico-costituzionale. Si intende la teoria della costituzione come una metateoria per la dogmatica del diritto costituzionale. La teoria costituzionale è certo orientata al diritto valido, e si differenzia in ciò dalla scienza politica o dalla sociologia, che si prende maggiori libertà rispetto al proprio oggetto, ad esempio la libertà di formulare proposte di politica del diritto. Secondo Morlok è importante la differenza di livello rispetto alla dogmatica del diritto costituzionale. Mentre la dogmatica analizza il diritto vigente, sistematizza e formula proposte interpretative e con ciò fornisce un ausilio per la pratica applicazione del diritto valido, la teoria costituzionale pone in questione le prestazioni della dogmatica, ne problematizza le categorie, ha come suo oggetto immediato dunque non il diritto valido, ma la dogmatica del diritto costituzionale. Così compresa, la teoria costituzionale costruisce un livello di riflessione della quotidiana dogmatica del diritto costituzionale. Dal punto di vista pratico questo significa che la teoria costituzionale giustifica la dogmatica del diritto costituzionale, sia che essa indichi buone ragioni per il mantenimento della dogmatica corrente, sia che individui buone ragioni per un allontanamento dalle correnti del diritto costituzionale e formuli nuove proposte teoriche e con ciò contribuisca ad una modificazione dei modelli di pensiero del diritto costituzionale, La teoria costituzionale, così considerata, assume la responsabilità dello sviluppo della dogmatica del diritto costituzionale.

Nella seconda parte del suo intervento, Morlok intende delineate le basi di sviluppo e la qualità necessaria del sistema politico europeo a più livelli; nella terza parte desidera affrontare la questione se abbia senso parlare di una costituzione europea; quindi si soffermerà sulla peculiarità di una unione di costituzioni (Verfassungsverbund) su più livelli. La quarta parte della relazione è rivolta di nuovo alle strutture nazionali nel sistema a più livelli per discorrere, conclusivamente, di alcuni fenomeni di interazione tra livelli.

II. Sviluppo di un sistema politico europeo a più livelli.

Sviluppo di un livello di direzione politica sovranazionale. Lo sviluppo della integrazione europea con la costruzione di un sistema politico a più livelli conosce differenti cause, che sono a tutti ben note. Il relatore si limita dunque a degli accenni.

Di certo, all’inizio del processo di integrazione europea, era dominante il motivo della assicurazione della pace in Europa. L’idea rivoluzionaria consisteva in ciò, nel porre ostacoli al conflitto attraverso l’intreccio economico degli Stati europei. Stati le cui economie sono reciprocamente dipendenti non possono condurre più alcuna guerra l’uno contro l’altro. Secondo questo concetto convincente e, come oggi constatiamo, di enorme successo, cominciò l’unificazione europea con la CECA.

Fin dall’inizio si coltivò anche la speranza di prosperità economica attraverso l’impiego in tutta Europa della cooperazione e della divisione del lavoro, di economie di scala e di una intensificata concorrenza. Si parlava quindi nel Trattato di Roma di "Mercato Comune" e di "Comunità economica europea".

Da qualche tempo sono visibili inoltre ulteriori ragioni per il progressivo sviluppo della integrazione europea, lasciando da parte la politica estera e la politica di difesa. Rimangono tuttavia sufficientemente importanti le palesi debolezze funzionali della direzione statale. In conseguenza dell’enorme miglioramento delle possibilità di spostamento e di comunicazione, e in conseguenza anche di diversi sviluppi nella tecnica, gli Stati nazionali riescono ad eseguire le tradizionali prestazioni di regolazione e di direzione in misura decrescente. Bisogna constatare una fattuale perdita di sovranità dei singoli Stati. Per una parte questa incapacità da parte di un singolo stato di influenzare in misura sufficiente la vicenda sociale ed economica è già la conseguenza dell’intreccio delle economie internazionali, che è stata stimolata politicamente e facilitata dalla comunità economica europea. L’attività di imprese multinazionali, i movimenti sul mercato internazionale dei capitali, la comunicazione via satellite che ha superato le barriere della radio e della televisione ed anche il carattere, per sua indole privo di confini, dei problemi ambientali, tutto questo rende inevitabile che l’adempimento di compiti regolativi dello Stato sia esercitato in una misura che supera i confini statali. Lo sviluppo di un livello di direzione politica sovranazionale è stato così un risultato della efficienza nella direzione politica del processo sociale ed economico. La rinuncia ad una direzione da porre a livello sovranazionale significa in buona parte la rinuncia alla direzione politica tout court. In questa prospettiva, dunque, lo sviluppo di un livello di direzione politica sovranazionale si mostra come quasi inevitabile, se non si vuole lasciare corso al processo sociale senza alcuna regolamentazione. Nel processo di unificazione europea sono nate, in conformità a ciò, istituzioni della formazione politica e della decisione politica su livello sovranazionale, prescrizioni procedurali inerenti le decisioni su questo livello sovranazionale, si sono sviluppate strutture di input e di output della politica europea.

2.Il concetto del sistema a più livelli della politica.

a) Deve essere inteso per sistema politico una relazione istituzionale per la posizione di decisioni vincolanti. Nel linguaggio tradizionale si tratta di istituzioni sovrane, che per tutti o per un determinato tipo di comandi hanno la chance dell’ubbidienza da parte dei destinatari, secondo la definizione di Max Weber. Queste istituzioni di formazione delle decisioni hanno strutture di input, producono un output in forma di decisioni giuridiche, ma anche trasferimenti finanziari, e sono – nelle condizioni dello stato costituzionale - giuridicamente disciplinate nella organizzazione e nelle procedure.

Si parla di un sistema politico a più livelli solo quando ci sono due o più sistemi politici di questo tipo, ordinati l’uno sull’altro, che reciprocamente interagiscono. Questo caratterizza in misura così rilevante il fenomeno in ciascuno dei sistemi politici, che una condizione essenziale di azione della politica può trovarsi di volta in volta negli altri sistemi. Questo raddoppiamento delle istituzioni politiche e delle procedure che in esse si svolgono, insieme con l’intreccio dei diversi livelli, è ben conosciuto negli Stati federali. Nella Repubblica federale di Germania o negli Stati Uniti ci sono così Parlamenti e governi al livello dei Länder e rispettivamente dei singoli Stati e a quello di federazione. Ma anche su un livello sovranazionale può esserci un sistema politico nel senso mostrato. L’architettura a più livelli, in uno Stato federale, può articolarsi su tre livelli; se si considerano i Comuni, relativamente autonomi, perfino su quattro.

Il relatore sottolinea come i sistemi politici a più livelli siano caratterizzati da una serie di problemi peculiari. Si pone in primo luogo il problema della collaborazione tra i diversi livelli. Il coordinamento e la compatibilizzazione del fenomeno sui diversi livelli trasformano in un problema ciò che in un sistema politico monolivello non è affatto un problema. Si tratta di intrecci che possono sfociare anche in blocchi politici, se le possibilità di azione e le posizioni di veto dei diversi livelli non sono superate. Le forme della cooperazione e della armonizzazione tra i singoli livelli possono inoltre variare completamente. In considerazione di un sistema a più livelli che comprende il livello sopranazionale, si possono differenziare le forme sovranazionali di ricerca della decisione in senso stretto da quelle intergovernative. Particolarmente con riferimento alle ultime, processi di negoziazione giocano un ruolo crescente, mentre al contrario arretrano i poteri di direzione gerarchica.

3. L’opera di unificazione europea come sistema a più livelli.

a) L’unione europea mostra, insieme con gli Stati membri, un sistema politico a più livelli. Sul livello europeo vengono prese decisioni vincolanti, attraverso organi istituzionalizzati e secondo procedure giuridicamente definite. In questi organi sono progettate e perseguite determinate politiche (nel senso di policies), si forma la maggioranza attraverso negoziati e scambi, in senso politico, e tutto questo ha luogo in una cornice istituzionale. Al livello europeo, a giudizio del Prof. Morlok, può dirsi dunque senz’altro esistente un sistema politico. Esso è costruito sui sistemi politici degli Stati membri, che, come detto, possono avere anche, al loro interno, una struttura multilivello.

b) Deve rilevarsi già a questo punto che il concetto di sistema multilivello, anche nella sua applicazione allo stato costituzionale, è di natura puramente analitica. In particolare, con il discorso del sistema multilivello e anche della teoria della unione di costituzioni non viene fatta alcuna affermazione più o meno a favore della sovranazionalità.

c) Il sistema europeo multilivello è caratterizzato da una grande varietà. Prima di ogni altra cosa il sistema europeo è in sé differenziato, l’ambito della tradizionale comunità europea e le nuove politiche, che devono essere condotte nella cornice della Unione europea, e dunque la politica estera comune e le politiche comuni di sicurezza e gli sforzi per la sicurezza interna, seguono regole differenti. Tutto ciò rende questo sistema politico estremamente imprevedibile. Con riferimento al cittadino, sorge con ciò un problema notevole, principalmente dal punto di vista della democrazia. Il non specialista non è più in grado di sapere quale livello sia responsabile per una certa politica, e per una determinata decisione.uale livello è responsabile per quale

d) Emerge da ciò una ulteriore difficoltà: il sistema europeo multilivello si sta sviluppando intensamente. Da molti anni si registrano sempre nuove modifiche, finora di norma sviluppi ulteriori della integrazione. Siamo dinanzi, rileva il relatore, all’ingresso di nuovi membri, ciò che nuovamente richiede riforme del taglio istituzionale dell’Unione, e anche in futuro l’integrazione europea potrebbe caratterizzarsi per la sua dinamica, che investe anche istituzioni e regole procedurali.

e) Viene evidenziata ancora una importante particolarità. Diversamente dal sistema federale, quale si ha ad esempio nella Repubblica federale di Germania, l’Unione europea è da intendere come un sistema multilivello eterogeneo. Deve con ciò intendersi che il livello nazionale e quello sovranazionale delle istituzioni politiche e dei processi sono notevolmente differenti, molto più ampiamente differenziati di quanto non lo siano il livello dei Länder e il livello della federazione in uno Stato federale tradizionale. Questa eterogeneità significa differenti tipi di strutture di input, differenti strumenti di mediazione degli interessi, differenti logiche del processo politico, ed è perciò una fonte di notevoli difficoltà.

III. "Costituzione europea"?

1. Stato e Costituzione.

A questo punto Morlok tratta della questione se si possa attualmente - o forse in futuro - parlare in senso proprio di una costituzione europea. Si tratta di ciò, se quello che è stato stabilito sul livello europeo corrisponda a quello che tradizionalmente si è inteso per Costituzione o se una Costituzione richieda presupposti che non sono realizzati dalle istituzioni della integrazione europea.

Una vasta corrente nella dottrina del diritto pubblico, almeno in Germania, riferisce il concetto di Costituzione allo Stato. Uno Stato è oggetto della costituzione e suo presupposto (J. Isensee, Staat und Verfassung, in : J. Isensee – P.Kirchhof (a cura di ), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1, 1987, § 13 Rn. 1). Inoltre una Costituzione esige un popolo e questo manca nello schema europeo. Ulteriormente si richiede che una Costituzione disponga della Kompetenz-Kompetenz, anche se questo, rispetto alla integrazione europea, non risolverebbe comunque la questione, come il principio delle attribuzioni di potere "nominate" rende chiaro (art. 5 Trattato Cee; art. 5 Trattato Maastricht e anche art. 249 Trattato Cee). Se si orienta, in questo modo, il concetto di costituzione nella direzione tradizionale di una decisione statale, allora l’Europa come tale non conosce una Costituzione.

Questo tradizionale riferimento della teoria della Costituzione allo Stato, secondo il relatore, coglie tuttavia troppo poco. C’è bisogno al contrario di una astrazione. La Costituzione, dal punto di vista storico, è la risposta ai problemi di una statualità funzionante, ma l’impulso per lo sviluppo delle garanzie di costituzionalità è stato dato non dalla statualità come tale nella sua intera estensione, ma piuttosto dalla esistenza di istituzioni effettive di potere politico. Nella misura in cui il potere è stato esercitato effettivamente in modo istituzionale, nella stessa misura si sono destati i contropoteri che pretendevano una disciplina di questo potere. Questo elemento centrale del pensiero costituzionale, segnatamente la disciplina del potere politico, è indipendente dallo Stato nella sua forma storicamente data. Il problema cui la costituzione fa riferimento è la giustificazione e la limitazione del potere politico istituzionalizzato. Ora, le istituzioni della Unione europea garantiscono indubbiamente, nell’ambito nel quale sono competenti, effettivi compiti di direzione di un sistema politico, adottano decisioni vincolanti, esercitano in tal modo potere politico e sono per questo plausibile oggetto di una limitazione giuridica da parte di una Costituzione.

2. I trattati come costituzione europea.

Se si vede il problema di riferimento di una costituzione in un sistema politico funzionante, ma non necessariamente in uno Stato, allora è possibile sostenere, secondo Morlok, che una costituzione europea c’è già, e precisamente nella forma dei Trattati, del Trattato sulla comunità europea e di quello sulla Unione europea. Il carattere costituzionale dei Trattati è senz’altro riconosciuto da una parte della dottrina, e anche la Corte di giustizia europea afferma che il Trattato rappresenta il documento costituzionale di una comunità di diritto (EuGH Sammlung FRG 1986, 1339 - 1365 Rn. 23). I Trattati istituiscono organi di decisione politica, essi creano al contempo strutture di input e contribuiscono con ciò alla legittimazione di questi organi e delle loro decisioni, non da ultimo limitano le competenze di questi organi, creano un tipo di separazione dei poteri e introducono possibilità di difesa giuridica. In un senso funzionale è possibile dunque riconoscere nella forma dei Trattati una costituzione europea.

3. Obsolescenza di alcuni elementi della riflessione teorica sulla Costituzione alla luce dell’Europa.

Se si accetta questo allargato ambito di applicazione del concetto di Costituzione, rispetto alla sua applicazione alle istituzioni della integrazione europea, allora sono chiaramente ancorati al contesto originario della Costituzione alcuni ulteriori elementi del concetto tradizionale di costituzione, che, peraltro, in presenza di mutati presupposti, si mostrano come superati. Comunque la teoria della Costituzione dovrebbe seriamente dibattere la emancipazione del concetto di Costituzione da alcune condizioni che finora si ritenevano connaturali ad esso.

a) La Costituzione era, corrispondentemente alla sovranità dello Stato, caratterizzata dalla sua unicità. Nell’ambito di dominio dello Stato essa rappresentava il solo ordinamento giuridico fondamentale e completo, che non tollerava nessun’altra Costituzione accanto a sé. Questo corrispondeva materialmente allo stabilimento dell’unità politica nello Stato. Sul piano istituzionale la Costituzione installava istituzioni centrali, le forniva di regole di decisione, provvedeva alle risorse necessarie e creava per queste istituzioni anche la necessaria legittimità attraverso la forma democratica delle strutture di input. Morlok ritiene che una Costituzione europea non possa avere questa qualità, perché essa ha sempre a che fare con le Costituzioni degli Stati membri, perché le istituzioni europee hanno solo un ambito di competenza limitato, ciò che ora con il principio di sussidiarietà (art. 5, II, Trattato Ce) è stato ulteriormente rafforzato.

b) Con il raddoppiamento o la triplicazione delle Costituzioni nell’unione europea anche il livello più elevato, che si aggiunge a quello delle Costituzioni, conserva un interrogativo. A causa della limitatezza dell’ambito di applicazione del diritto europeo, il primato della Costituzione europea non può avere la stessa qualità di quello della Costituzione nazionale. Viene di nuovo in gioco il precetto della sussidiarietà, che limita le competenze della comunità in modo non ancora sufficientemente chiarito.

c) Passando alla illustrazione del successivo punto, il relatore osserva che finora la rappresentazione di una Costituzione era legata ad un atto identificabile del potere Costituente, che culminava nell’approvazione di un documento costituzionale, nella forma idealtipica, dopo una accettazione del popolo. Si constata invece quotidianamente che l’Unione europea è un "work in progress", tanto che a ragione il titolo del Seminario parla del Processo dell’Unione europea. Se dunque si applica seriamente il concetto di Costituzione all’Europa, allora si deve prendere congedo anche da questo carattere puntuale del potere costituente.

d) Rilevato che lo strumentario tradizionale della dogmatica costituzionale è stato sviluppato per il suo speciale oggetto: lo Stato nella forma fenomenica finora conosciuta, Morlok sostiene che questo apparato concettuale deve essere ulteriormente sviluppato, per essere adeguato alla nuova effettiva configurazione delle conquiste dell’integrazione europea. Solo un tale ulteriore sviluppo della teoria è in grado di cogliere e analizzare il processo di unificazione europea, accompagnandolo sul piano della teoria costituzionale e cercando anche di dirigerlo con la ideazione di un modello adeguato.

IV. L’unione di Costituzioni nel sistema multilivello

L’unione di costituzioni.

A Morlok sembra produttivo qualificare la situazione costituzionale relativa alla integrazione europea come unione di costituzioni su molteplici livelli. Questa terminologia denota il parallelismo tra costituzione e sistema politico, (ma qui più correttamente dovrebbe parlarsi al plurale di parallelismo tra costituzioni e sistemi politici). L’estraneità della terminologia è interamente voluta e richiama l’attenzione sulla novità della situazione. I fenomeni della integrazione europea non si lasciano ordinare secondo la tradizionale coppia oppositiva Stato federale - confederazione di Stati (Bundesstaat - Staatenbund). Il tribunale costituzionale federale tedesco ha fatto di questa necessità virtù ed ha parlato di una unione di stati. Se però ci si libera dalla concezione statalista che riecheggia in questa sentenza e ci si indirizza verso la Costituzione, continua Morlok, allora si deve parlare di una "unione di costituzioni", nella quale costituzioni poste su diversi livelli stanno in relazione reciproca le une con le altre. Per primo è stato Ingolf Pernice a sviluppare questa concezione dell’unione di costituzioni poste su molteplici livelli, utilizzando per essa l’espressione inglese di "multi-level constitutionalism", denominazione che al relatore pare comunque utile, in quanto definisce in modo preciso l’essenza di questo fenomeno inedito. Di seguito si pongono in risalto alcune peculiarità della unione di costituzioni nel sistema europeo multilivello, senza potere con ciò ogni volta trattare, anche solo approssimativamente, tutte le problematiche connesse.

Persistenza del sistema multilivello

L’esistenza di molteplici livelli e di molteplici costituzioni, che reclamano simultaneamente e reciprocamente validità, non è solo un fenomeno transitorio, e comunque è da cogliere dal punto di vista attuale non solo come stadio di passaggio sulla strada della nascita di uno stato europeo. Secondo Morlok in futuro avremo piuttosto a che fare, secondo ogni probabilità, con una lunga fase di coesistenza tra costituzioni vincolate l’una all’altra, così che merita parlare di alcuni aspetti di una unione di costituzioni siffatta.

Problemi di compatibilità e loro risoluzione

Diverse costituzioni, che sono in vigore simultaneamente, fanno sorgere problemi di compatibilità. Va chiarito come gli ordinamenti giuridici si rapportano l’uno all’altro e quali relazioni di prevalenza vi siano in caso di conflitto.

La situazione particolare di una unione di costituzioni non può risolvere problemi di compatibilità esclusivamente con il lungamente sperimentato modello gerarchico. "Lex superior derogat legi inferiori" rappresenta una regola estremamente pratica della giurisprudenza, tuttavia nella sua indifferenziabilità non è adatta alla coesistenza di ordinamenti giuridici diversi. Questo - almeno parziale – congedo da costruzioni strettamente gradualistiche dell’ordinamento, nel senso di Kelsen o Merkl, che ancora resistono, rappresenta una delle più grandi sfide al pensiero giuridico nel sistema multilivello.

Con questo naturalmente il relatore non intende affermare che il modello gerarchico è completamente eliminato. In effetti si opera già con il "primato del diritto europeo". Tuttavia questa regola, in modo del tutto prevalente, non è intesa come regola di collisione nel senso classico, secondo la quale, qualunque norma che contrasti con una norma di più elevato livello, è nulla. Piuttosto spetta al diritto europeo solo un rango di applicazione. In un caso reale di collisione si impone il diritto europeo, ma per il resto il diritto del livello più basso è conservato, specificamente per l’utilizzo su questo livello più basso. Questo significato del "primato del diritto europeo" corrisponde precisamente alla struttura multilivello, sulla quale i livelli più bassi non sono affatto rimossi o livellati.

Interrelazioni istituzionali.

Questa coesistenza di ordinamenti giuridici, e anche di costituzioni, si ripercuote pure, verso il basso, nell’ambito istituzionale. Su ogni livello ci sono istituzioni che esercitano le loro funzioni sul proprio livello e che sono dinanzi ad un problema di compatibilità con le corrispondenti istituzioni degli altri livelli. Così è oggetto di discussione la relazione tra la Corte di giustizia europea e i giudici costituzionali nazionali, e in Germania a tale riguardo si tratta di un "rapporto di cooperazione" rispetto alla garanzia dei diritti fondamentali e alla garanzia delle competenze degli Stati membri, da una parte, della Corte di giustizia, dall’altra parte. Naturalmente il concetto di "rapporto di cooperazione" esprime il problema, lo fa emergere, piuttosto che risolverlo. Sono certamente immaginabili, tuttavia, diverse possibilità istituzionali per ricomporre conflitti giuridici. Morlok ritiene che nel sistema multilivello non sia affatto obbligatorio che solo le istituzioni del livello più alto siano chiamate a decidere conflitti da collisione, e se anche milita in tal senso la garanzia dell’unità dell’ordinamento giuridico europeo, se si vuole garantire l’autonomia dei livelli più bassi, la decisione di casi di conflitto – eventualmente limitata a determinati ambiti – può essere affidata anche a istanze del secondo livello. Il diritto vigente conosce una serie di ulteriori strumenti per ridurre problemi di compatibilità, come obblighi di preavviso e predisposizione di procedure di decisione preventiva.

Superamento delle diversità nel sistema multilivello.

Un sistema multilivello contiene e produce diversità. Esso è più ricco di possibilità di un ordinamento istituzionale su un solo livello. In questa più ampia ricchezza di possibilità risiede uno degli elementi di forza del sistema europeo, che è per questo strutturalmente più adatto a integrare la grande varietà che l’Europa esprime. Una direzione gerarchica unilaterale, una semplice integrazione dall’alto, secondo il relatore, avrebbe qui verosimilmente grosse debolezze funzionali. La struttura adeguata all’integrazione delle diversità (Hellen Wallace) è il sistema multilivello.

Presa in considerazione delle individualità.

L’integrazione delle diversità europee può avere buon esito solo se si considerano gli individualismi, se sono protette anche le individualità. E’ questa una forma molto esigente di integrazione, che non si esprime nella totale equalizzazione, né, in ogni caso, in una estesa standardizzazione giuridica. Il sistema europeo multilivello delle Costituzioni conosce in misura rilevante clausole di presa in considerazione delle identità delle unità sottordinate, (in particolare l’art. 6, n. 3, del Trattato sull’Unione europea).

Ampiezza delle variazioni nella pratica del diritto.

Il relatore ritiene che nella attuazione giornaliera del diritto sul livello nazionale ci siano ancora senz’altro margini per far valere le rispettive peculiarità. Specificità di cultura giuridica, tradizioni nazionali, pratiche organizzative et alia fanno sì che l’applicazione del diritto europeo a livello nazionale non sia completamente identica a quella che si dà negli altri Stati membri. A ciò contribuiscono le rispettive costituzioni nazionali con il loro influsso. Le previsioni del diritto comunitario lasciano qui a ciascuno Stato membro, particolarmente con la adozione di direttive, margini di decisione sul livello subordinato.

Questa ampiezza di varianti quanto alla applicazione del diritto è rafforzata dalla separazione istituzionale tra la decisione assunta a livello europeo e la esecuzione a livello nazionale. Perciò diverse pratiche giuridiche devono essere viste non solo come devianze, ma possono - almeno per una parte – essere considerate anche come varianti volute, come espressione del rispetto per la identità di ciascuno Stato membro. Nel contempo esse possono con ciò anche promuovere l’accettazione delle decisioni nei diversi Stati membri.

Principio di sussidiarietà.

Il principio di sussidiarietà di cui all’art. 5 Trattato Cee e art. 2 Trattato sull’Unione europea agiscono nella stessa direzione. Diversamente dal modello della "lex superior" si presenta qui una interessante tecnica giuridica, che fa dipendere la competenza di un livello dalla adeguatezza fattuale del livello di governo. In sede introduttiva Morlok aveva parlato della necessità pratica di cercare per molti problemi una soluzione sul livello sopranazionale: ora afferma che il principio di sussidiarietà riconosce questa necessità, ma contemporaneamente esprime una preferenza giuridica per le entità giuridiche più basse. Diviene con ciò visibile come nel sistema multilivello non emerga solo la questione giuridica di quale livello sia competente, ma si ponga anche la questione pratica, su quale livello un problema possa essere meglio affrontato.

Il punto di vista del cittadino nel sistema multilivello.

Naturalmente nel sistema multilivello non può mancare il cittadino. Dal suo punto di vista la struttura a più livelli porta con sé un grosso problema di trasparenza e di imputazione di responsabilità. In quanto a ciò, c’è ogni motivo di ricercarla, dopo una semplificazione delle strutture europee, almeno sul livello europeo.

La struttura a più livelli è palpabile per il singolo cittadino nella cittadinanza dell’Unione (art. 17 Trattato Cee). Corrispondentemente alla struttura multilivello, essa non sostituisce la cittadinanza dello Stato nazionale, ma la completa. Questa struttura multilivello potrebbe essere pienamente avvertita dal cittadino. Essa costituisce oggi un fenomeno, che il relatore rappresenta efficacemente con una immagine di multiple lealtà concentriche, per le quali, ad esempio: si può essere sostenitori della squadra di calcio della propria città; e contemporaneamente, si può essere sostenitori, nelle competizioni regionali, della squadra della propria regione; in quelle nazionali, della squadra della propria Nazione; e nelle competizioni di atletica leggera tra continenti, della squadra europea.

Unione europea come processo.

L’unione europea è stata finora un processo costante e continuo e potrebbe anche in futuro conservare questo carattere. Ciò, rileva Morlok, porta con sé delle difficoltà per il pensiero costituzionale, poiché la Costituzione è stata finora considerata come ordinamento statale, che deve valere per un lungo periodo. Alle condizioni del processo di unificazione europea sono necessarie qui nuove tecniche giuridiche, per dirigere giuridicamente la dinamica del processo di integrazione europea. Si pone con ciò il compito di uno sviluppo costituzionale governato dalla costituzione.

I criteri di convergenza di Maastricht come esempio.

Quale esempio della efficacia pratica del diritto dei Trattati comunitari nel senso di un diritto costituzionale inteso funzionalmente vengono assunti i criteri di convergenza per la introduzione della moneta dell’Unione europea. Quasi tutti gli Stati democratici soffrono di un cronico problema di indebitamento. Un tale, endemico problema è senz’altro di rilievo costituzionale. A ragione, quindi, si è discusso di un inasprimento dei limiti all’indebitamento nelle costituzioni nazionali. Proprio questo effetto discende dai criteri di convergenza del Trattato Cee (art. 21) e del protocollo addizionale. Gli Stati interessati all’ingresso nella unione monetaria hanno consolidato in misura considerevole la loro politica finanziaria.

V. Diritto costituzionale nazionale e strutture nazionali nel sistema multilivello delle Costituzioni.

Il carattere a più livelli esige che ogni livello sia regolato tenendo conto dell’altro. Questo riguarda le norme costituzionali, le istituzioni, ma anche gli attori e i procedimenti del processo politico che non sono istituzionalizzati dalla Costituzione. In tutti questi ambiti si tratta di ciò, che le istituzioni degli Stati membri sono orientate alla cooperazione con il livello europeo.

1.Norme di integrazione.

E’ opinione del relatore che, sul livello delle costituzioni, questo significhi che le costituzioni nazionali hanno bisogno di disposizioni che rendano possibile la collaborazione al processo di unificazione europea, e che lo condizionino anche materialmente e processualmente. Il Grundgesetz tedesco, con l’art. 23, ha creato una disposizione molto particolareggiata sulla integrazione, le disposizioni corrispondenti degli altri Paesi sono di diverso dettaglio.

2. Strutture politiche

L’allineamento al livello europeo tuttavia non può eludere la questione fondamentale, che il processo politico in una unione a più livelli potrà essere diretto dalle strutture istituzionalizzate dalla costituzione solo se queste strutture siano anche modellate secondo i caratteri del livello europeo. Si tratta in questa prospettiva di dirigere l’attenzione anche sulla formazione della politica europea, e in particolare sul Parlamento, affinché il livello europeo non sia esclusivamente determinato da istanze governative. Appartengono a ciò l’istituzione di commissioni obbligatorie, la predisposizione di procedure alle quali i Governi debbano sottomettersi prima della procedura di cooperazione in Consiglio. Ciò anche dinanzi alla circostanza che anche la tattica politica può giocare un ruolo nel problema, se si debba affrontare una questione sul livello nazionale o su quello sovranazionale.

3. Partiti politici e associazioni.

Quanto detto vale, corrispondentemente, anche per i partiti e le associazioni. Essi hanno un ruolo essenziale nell’input democratico nelle strutture decisionali del sistema politico. A ragione l’art. 191 del Trattato Cee ha dato rilievo a questo ruolo essenziale dei partiti politici. Il relatore ritiene che per un impiego democratico delle strutture istituzionali della politica europea sia tuttavia inevitabile che partiti e associazioni si adattino alle strutture di input del sistema politico europeo. Dal punto di vista giuridico si dovrebbe pensare, accanto alla libertà di garantire queste possibilità per partiti ed associazioni, anche ad incentivi di tipo economico per farli orientare al livello europeo. Questo vale principalmente per i partiti. L’impressione di Morlok è che le associazioni siano senz’altro orientate all’Europa, mentre all’interno dei partiti si trova sempre una completa separazione tra i politici europei e il resto del partito. E’ necessario al contrario, in una unione di costituzioni e in un sistema multilivello della politica, il quale è integrato, che i diversi livelli della politica siano intrecciati l’uno con l’altro, che siano in stretta connessione. Qui si deve pensare ad un incentivo, in particolare di tipo finanziario, per implementare l’orientamento al livello europeo anche all’ambito nazionale.

4.Opinione pubblica.

I partiti, e a maggior ragione le associazioni, sono libere unioni sociali, che non soggiacciono in via di principio a imposizioni statali. E tuttavia, osserva il relatore, lo Stato può pur sempre introdurre incentivi, e tali unioni sono sensibili agli incentivi, specialmente a quelli di tipo finanziario. Una politica costituzionale, che volesse stimolare l’interazione tra i diversi livelli politici, dovrebbe perciò mirare sistematicamente a ciò, che il livello europeo della politica sia connesso con quello nazionale. Questo potrebbe significare, per i partiti, che una parte del finanziamento statale li dovrebbe beneficiare solo quando questi siano orientati all’Europa, così la campagna elettorale europea potrebbe svolgersi su temi di politica europea.

VI. Interazione tra i livelli.

In definitiva, per Morlok, ci sono numerosi fenomeni di cooperazione ed effetti di interazione reciproca tra i diversi livelli, dei quali il relatore intende parlare brevemente in chiusura. In un sistema a più livelli, si osserva, ci sono in linea di principio almeno due costituzioni e due ordinamenti giuridici ad esse orientati, che hanno la loro propria e peculiare qualificazione. Per questo dobbiamo abituarci ad una duplicità di prospettive, molti problemi devono essere esaminati dal punto di vista del diritto comunitario e da quello degli Stati membri, senza che l’una o l’altra prospettiva abbia incondizionatamente la precedenza e senza che risulti chiaro quale prospettiva sia quella dominante. Con ciò si perviene ad una interna compenetrazione in entrambe le direzioni, dal basso verso l’alto e dall’alto verso il basso.

1. Riflessi del livello europeo sul diritto nazionale.

La Corte costituzionale, così come il Bundesverfassungsgericht, hanno affermato che il diritto comunitario e il diritto nazionale sono "ordinamenti reciprocamente autonomi, ma tra loro coordinati e comunicanti" (così Corte cost., sent. n. 389 del 1989). Il diritto costituzionale nazionale tollera limitazioni da parte del diritto europeo, ad esempio la introduzione del diritto elettorale comunale per i cittadini dell’Unione o anche la introduzione di ulteriori possibilità di tutela giuridica contro la corona o la inapplicabilità di leggi del Parlamento nel Regno Unito per la loro incompatibilità con il diritto della comunità europea. Il diritto costituzionale nazionale da una parte si è aperto all’influsso europeo attraverso clausole di integrazione, e inoltre i contenuti della Costituzione sono in misura crescente interpretati anche in una prospettiva più ampia di quella nazionale, finora presa come punto di osservazione. A livello di diritto di fonte primaria deve essere praticata in molteplici modi una interpretazione conforme a costituzione: dunque una interpretazione conforme al diritto comunitario. Offre un esempio la disciplina dei partiti in Germania, ove, secondo la lettera della legge, la partecipazione alle elezioni europee non contribuisce ad assicurare lo stato giuridico di partito. Questa disposizione, a causa del diritto comunitario, deve essere cambiata in via interpretativa. Un altro esempio è rappresentato dalla tutela dell’affidamento (Vertrauensschutz), che gode in sé di un livello costituzionale di protezione. Sulla base della effettività delle regole sulle sovvenzioni di cui all’art. 97, lett. f, del Trattato Cee la tutela dell’affidamento garantita a livello nazionale deve essere ridotta.

2. Effetti del diritto nazionale sul livello europeo.

Al contrario ci sono differenti dimensioni nelle quali il diritto nazionale produce effetti sul diritto comunitario. Nella sua formulazione astratta questo concetto si trova anche nella regola della considerazione per gli Stati membri o nella cosiddetta fedeltà alla comunità. Il diritto costituzionale nazionale influisce sul diritto comunitario in relazione alla figura dei "principi giuridici comuni", e lo sviluppo di diritti fondamentali da parte della Corte di giustizia europea rappresenta un imponente esempio di ciò. Inoltre, anche conquiste dogmatiche sono trasferite dagli Stati membri al diritto comunitario. Gli stessi moduli procedurali e i modelli organizzativi si mostrano come esempi di un effetto di condizionamento reciproco. Spesso ci sono anche forme di cooperazione istituzionale, nelle quali si realizza un effetto di condizionamento reciproco. Inoltre c’è un dialogo tra la Corte di giustizia ed i giudici costituzionali nazionali. Morlok ricorda come la Corte di giustizia comunitaria, nel suo parere sulla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ha nei fatti accettato gli stretti criteri che il Bundesverfassungsgericht ha elaborato nel Maastricht-urteil in relazione all’art. 308 del Trattato Cee. Un altro esempio è fornito dal caso Tanja Krejl, nel quale l’avvocato generale La Pergola, nelle sue conclusioni, ha espressamente rinviato all’art. 79, III del Grundgesetz, secondo il quale determinati elementi della costituzione tedesca sono sottratti a ogni modifica: la prospettiva del diritto costituzionale tedesco giocava qui, per l’accertamento del diritto dinanzi alla Corte di giustizia, un ruolo esplicito. L’assunzione di questa prospettiva costituisce una forma essenziale del rapporto cooperativo tra due ordinamenti giuridici.

4. Diritto costituzionale comune dell’Europa

A partire da questi diversi ordinamenti giuridici ha avuto origine qualcosa di simile a un diritto costituzionale comune europeo, come Peter Häberle lo ha descritto in modo così convincente.

A questa dimensione giuridico-materiale dovrebbe essere aggiunta, secondo Morlok, anche una dimensione personale. Essenziale per il diritto costituzionale europeo è anche il giurista europeo, qui nella particolare qualificazione di "costituzionalista europeo". Le peculiarità del diritto costituzionale europeo vivono e operano attraverso persone concrete, che portano e sviluppano la cultura costituzionale europea. Il relatore ritiene ci sia un habitus di questo giurista, che è acquisito con la formazione e stabilizzato e sviluppato con il lavoro quotidiano. In entrambe le fasi – formazione e lavoro giornaliero – è essenziale il contatto con gli altri ordinamenti costituzionali e questo rappresenta un prezioso contributo alla cura e allo sviluppo del diritto costituzionale europeo.

Federico SORRENTINO sottolinea il fatto che una strutturazione su più livelli, tesa, attraverso il principio di sussidiarietà, a contemperare valori centrali e locali, avvicina la Costituzione Europea alla Costituzione di un sistema federale, attraverso la collaborazione tra il livello centrale e quelli locali. Nell’ordinamento statunitense, ad esempio, la procedura di elezione del Presidente della Repubblica è disciplinata in parte da un ambito federale, ma coinvolge anche istanze giuridiche locali.

La riflessione dell’oratore riguarda la realtà europea, indubbiamente diversa da quella federale tout court: il punto è se si tratti di una diversità qualitativa, o piuttosto se essa derivi dal fatto che il processo di integrazione, in Europa, non è ancora compiuto e impedisce così di raggiungere quell’unità che invece caratterizza una Costituzione federale.

Sergio PANUNZIO ritiene che interrogarsi sulle questioni dell’integrazione politica e costituzionale sia certamente utile, in particolare per inquadrare i problemi legati a questi temi. Accanto a quelli conosciuti, oggi si è costituito, di fatto, un nuovo potere politico sovranazionale, come indicano proprio in questi giorni le vicende di Nizza, le cui piazze sono divenute la sede di manifestazione della protesta proprio perché si è diffusa nell’opinione pubblica la consapevolezza che in quell’occasione si sia concentrato a Nizza un potere politico reale, capace di incidere sulle vite dei cittadini europei. Non è casuale, del resto, che le associazioni di interessi siano ormai attive soprattutto a livello comunitario, poiché più rapidamente di altri esse sanno individuare i soggetti e le sedi in cui si concentra il potere politico reale.

L’assunto secondo il quale se manca uno Stato europeo non esiste nemmeno una Costituzione europea, e dunque non c’è necessità di interrogarsi su questi temi, appartiene alla logica di una dinamica politica tradizionale e solidificata: la fluidità della situazione attuale, invece, comporta la necessità che la Costituzione ed i costituzionalisti intervengano anche in realtà nelle quali l’elemento statuale sia assente. E’ fondamentale, per questo, arrivare a concepire un concetto di Costituzione diverso da quello tradizionale, più emancipato dall’idea della statualità.

L’opinione di Panunzio è che nella fase attuale, cioè in un periodo costituzionale transitorio, il principio regolatore possa continuare ad essere quello della sussidiarietà. Gli sembra che sia però opportuno chiedersi se tale principio possa continuare ad essere il criterio di regolazione anche in una realtà politica di tipo federale, o se invece esso non si dimostrerà insufficiente all’interno di un ordinamento politico-costituzionale più integrato.

Cesare DELL’ACQUA sottolinea il tema della procedura di redazione della Carta Europea dei Diritti nell’ambito dello schema di integrazione comunitaria a più livelli descritto da Morlok. Questa procedura rappresenta una sorta di terza via fra l’eterointegrazione guidata dagli Stati membri e l’autointegrazione delle istituzioni comunitarie. Se è vero infatti che la composizione dell’organo tecnico che ha redatto la Carta – cioè la Convenzione – è in larga misura il prodotto della volontà degli Stati nazionali, è altrettanto innegabile che in taluni casi essa ha saputo forzare i limiti di competenza fissati all’atto delle sua istituzione. Si tratta di un risultato parziale, certo, ma assai significativo, dovuto alla flessibilità dell’organo indotta da diversi criteri e livelli di rappresentanza. Dell’Acqua si chiede se questo precedente potrà trovare un seguito anche nelle future scadenze comunitarie, e se l’idea di organi costituenti a legittimazione plurima verrà adottata come modello vincente in tutti i casi di forte conflittualità interna all’Unione.

Gaetano AZZARITI, in primo luogo, riprende l’affermazione di Morlok secondo cui condizione necessaria, ma anche sufficiente, affinché si abbia una Costituzione è l’esistenza di una sovranità che richieda di essere disciplinata, venendosi a limitare il potere politico. Se così fosse, dovrebbe ritenersi che, ancor prima di una Costituzione europea, si abbia necessità di una Costituzione che regoli l’ordinamento internazionale tout court. Un ordinamento, quello "del mondo", ove le manifestazioni di sovranità sono vieppiù evidenti, e il potere politico "bruto" (ovvero rimesso ai soli rapporti di forza) richiederebbe certo di essere assoggettato a nuove regole ed a solidi limiti. A parere di Azzariti, però, accanto alla necessità di dare ordine al potere, perché si abbia una Costituzione in epoca moderna - come indica il famoso art. 16 della Dichiarazione universale del 1789 - c’è bisogno (almeno) di un’altra condizione: che sia assicurata la garanzia dei diritti.

Azzariti, in secondo luogo, rileva come l’ipotesi teorica di un costituzionalismo a più livelli proposta da Morlok (ma anche da altri, ad es. da Pernice), implica il superamento sia della concezione monista dell’ordinamento di Hans Kelsen, sia di quella concezione legata all’assolutezza dell’unità politica e della decisione politica fondamentale di Carl Schmitt.

Entrambe le considerazioni fin qui svolte evidenziano come sia sempre più urgente affrontare la questione della tutela dei diritti a diversi livelli. Appare infatti ormai evidente come non sia più sempre e solo l’ordinamento statale quello che garantisce la tutela dei diritti, ma come questa sia prestata da più soggetti e da diversi ordinamenti. Azzariti ritiene inoltre che per dare soluzione al problema della sovrapposizione delle tutele, ed evitare il rischio di differenziare irrazionalmente gli ambiti e l’estensione della protezione fornita ai diritti dell’uomo nei diversi ordinamenti, non sia sufficiente estendere al campo dei diritti il principio di sussidiarietà (o analogo criterio). Anzi, avverte che è proprio la diversificazione e la concorrenza di molteplici soggetti (si pensi nello specifico al modo tra loro separato di operare dei differenti Tribunali o Corti, nazionali o internazionali) e di svariati ordinamenti che apprestano diversi strumenti di garanzia dei diritti (a volte tra loro fortemente eterogenei, altre volte tanto omogenei da sovrapporsi), ad esigere che venga ancor più che in passato assicurato il rispetto dei principi di eguaglianza e di universalismo nella protezione dei diritti. A conclusione del proprio intervento Azzariti si chiede se non ci sia il rischio di un livellamento "verso il basso" del grado di tutela dei diritti, venendo gli ordinamenti più progrediti attratti (o almeno condizionati) da quegli ordinamenti e quei Paesi, ove la protezione dei diritti è meno intensa. Non può negarsi infatti che i processi di integrazione, anche se pensati per svilupparsi a più livelli e tanto più se coinvolgono le organizzazioni e i diritti costituzionali, sollecitano una tendenziale uniformità o comunque compatibilità di sviluppo. Gli ordinamenti meno sviluppati potrebbero allora subire un’accelerazione, ma quelli più sviluppati verrebbero ad essere condizionati dagli altri, a volte non positivamente, come sarebbe nel caso della protezione di diritti dell’uomo.

Sergio LARICCIA osserva che gli eventi recentissimi di Nizza inducono a pensare che ormai, a livello politico, tutto dipenda dall’Europa: tale convinzione pone tuttavia problemi sui quali è opportuno riflettere. In proposito, egli ricorda il caso della disciplina degli ordinamenti universitari, sui quali in Italia, dopo la partecipazione del ministro dell'Università Luigi Berlinguer all'incontro di Parigi, all'Università della Sorbona, il 25 maggio 1998, nel quale venne approvata una dichiarazione congiunta dei quattro ministri competenti di Francia, Germania, Gran Bretagna e Italia su "L'armonizzazione dell'architettura dei sistemi di istruzione superiore in Europa", si è giunti a una decisione solo quando la questione è stata risolta a livello europeo. Anche per il problema dell’immigrazione è giusto pensare che forse l’approccio comunitario è il più appropriato. E vi sono vari altri temi, come il diritto al lavoro, i diritti sociali, la pace, riguardo ai quali si riscontrano influenze reciproche molto forti tra Stati membri e Unione europea. Se però si confrontano le formule con le quali, nella Carta europea dei diritti, si prevede una tutela di alcuni diritti, come il principio dell’uguaglianza sostanziale, è agevole rendersi conto che esse istituiscono in proposito delle garanzie più deboli rispetto a quelle di alcune Carte nazionali, come ad esempio quella italiana. E’ opportuno chiedersi dunque se questo possa dar adito a delle preoccupazioni per il futuro.

Sergio STAMMATI concorda con l’osservazione di Morlok, secondo la quale la Costituzione europea non può semplicemente identificarsi con quella degli Stati nazionali.

Il relatore ha detto giustamente che quello europeo è un processo politico e costituzionale ancora in pieno svolgimento, al di là di una Federazione di Stati, ma senza aver ancora raggiunto uno Stato federale. La questione è se si possa comunque prevedere che il processo in atto si indirizzi verso un Bundesstaat, o piuttosto se sia destinato - in mancanza di una volontà politica a continuare - ad arrestarsi prima, regredendo addirittura verso la fase degli Stati nazionali, con conseguenze che è difficile immaginare.

Si interroga pure su come la Carta dei Diritti si inserisca in questo processo. Confrontandola con il testo della Dichiarazione Universale dei diritti umani, è possibile infatti accorgersi che quest’ultima contiene una tutela molto netta, più forte di quella prevista non solo dalla Carta europea, ma anche da diverse Costituzioni nazionali.

Il problema, ad ogni modo, non sembra all’oratore insuperabile: la Carta europea non impedisce di predisporre garanzie più forti a livello nazionale. Peraltro, sembra opportuno chiedersi se l’introduzione di una tutela forte dei diritti a livello europeo possa avere come conseguenza anche un rafforzamento delle istituzioni dell’ordinamento comunitario. In questo caso, attraverso la Carta dei Diritti si può addirittura pensare ad un processo inverso, ovvero non di rafforzamento dei diritti attraverso le istituzioni, ma appunto delle istituzioni attraverso le garanzie dei diritti. Se ciò è possibile, più che verso soggetti pubblici, sarebbe opportuno far valere queste garanzie nei confronti di poteri forti di carattere privato, realizzando delle forme di tutela che nelle Costituzioni nazionali sono attualmente ancora deficitarie.