Le tecniche della legislazione nella CE
Introduttore: prof. Giuseppe Ugo Rescigno
24 novembre 2000

Resoconto redatto dai dott.ri Francesco Clementi e Paolo Zuddas

Giuseppe Ugo Rescigno inizia con una premessa: il fondamento delle sue considerazioni sul drafting in Europa deve essere rintracciato nell’opera in due volumi a cura di Rodolfo Pagano, edita dalla Camera dei Deputati nel 1997, dal titolo «Le direttive di tecnica legislativa in Europa».

E’ infatti dalla lettura di quei volumi che si può apprendere come quasi tutti gli Stati europei – e con essi l’Unione europea – dagli anni ’70 ad oggi si siano dotati, in via ufficiale o informale, di documenti più o meno analitici, per guidare gli addetti ai lavori (ed i politici) nella redazione dei testi normativi.

Gli Stati presi in considerazione dall’opera di Pagano sono Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Italia, Norvegia, Olanda, Portogallo, Regno Unito, Spagna, Svezia, Svizzera, poi c’è l’Unione europea e quindi l’Autore riporta giustamente un documento molto significativo dell’OCSE del 1995, cui è da aggiungere un secondo documento dell’OCSE, ancora più ricco del primo, del 1997. Come ricorda Rescigno, i volumi contengono documenti ufficiosi, come quello del 1960 del Consiglio di Stato del Belgio, e documenti ufficiali a noi molto più vicini; la cui provenienza e forza giuridica è la più varia: si va dalla Costituzione alla legge, dalla circolare agli accordi interistituzionali dell’Unione europea, dalle istruzioni del governo ai propri uffici a veri e propri manuali.

A titolo di esempio Rescigno ricorda il testo dell’art. 49, lett. a), della Costituzione austriaca, in base al quale:

3. A partire dal giorno seguente a quello della pubblicazione della ripubblicazione tutti i tribunali e tutte le autorità e gli uffici amministrativi sono tenuti, con riferimento alle fattispecie venutesi a configurare successivamente, all’osservanza del testo della legge federale quale risulta sulla base della ripubblicazione».

Rescigno sottolinea quindi l’assenza di una piena corrispondenza fra i documenti dei diversi Stati; infatti, se pure esiste un comune denominatore - costituito dalle regole meramente formali per la scrittura dei testi normativi - poi però ogni testo considera questioni diverse, talvolta limitandosi a trattare dei testi normativi, altre occupandosi di qualunque testo con carattere giuridico (non solo quindi legislative drafting, ma soprattutto legal drafting).

In conclusione della sua premessa Rescigno precisa il proprio inquadramento del tema del drafting: egli ritiene che le molte tecniche che possono essere adottate e praticate per la migliore redazione dei testi normativi possano raggrupparsi in quattro campi principali:

1) Legistica o tecnica legislativa in senso stretto, o drafting. E’ la tecnica che si preoccupa della redazione dei testi normativi dal punto di vista sia del linguaggio comune, sia del linguaggio giuridico nonché della forma esteriore e della migliore organizzazione concettuale.

2) Analisi di fattibilità o la valutazione legislativa. E’ l’insieme delle tecniche che consentono di valutare ex ante un testo normativo per verificare, nei limiti del possibile, la sua adeguatezza in termini di risorse materiali, personali, finanziarie, rispetto agli obbiettivi perseguiti e ai risultati sperati e le conseguenze probabili che la sua immissione determinerà nel sistema.

3) Controllo di gestione. E’ l’analisi ex post, delle effettive conseguenze e realizzazioni raggiunte dall’applicazione dell’atto normativo.

4) Analisi delle procedure. E’ lo studio sistematico delle procedure adottate o da adottare nella preparazione, redazione e approvazione di un testo normativo al fine di coordinare al meglio e praticare effettivamente tutte le valutazioni implicate dai tre numeri precedenti. Si tratta di un campo strumentale, spesso molto trascurato, che serve a rendere possibili gli altri tre in quanto, se non viene prestata un’attenzione particolare alle procedure, qualsiasi iniziativa è destinata a fallire, non trovando modo di inserirsi nella routine degli organi che si occupano di queste cose.

Per quanto attiene più specificamente all’Unione europea, Rescigno osserva come le regole sulla produzione degli atti normativi, cioè le regole sulle regole, siano frammentariamente contenute in diversi atti.

Anzitutto, nel trattato della Comunità europea vi sono due importanti articoli: l’art. 253 (ex 190) e l’art. 254 (ex 191). L’art. 253 prescrive che «i regolamenti, le direttive e le decisioni adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, nonché detti atti adottati da Consiglio o dalla Commissione, sono motivati e fanno riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del Trattato». L’art. 254 disciplina sommariamente la pubblicazione legale degli atti nella Gazzetta Ufficiale.

Secondo l’introduttore, maggiore interesse destano però quei documenti che non si limitano a disciplinare frammentariamente qualche aspetto degli atti normativi, ma che cercano di affrontare il tema nel suo insieme. Sotto questo aspetto Rescigno ritiene opportuno prendere le mosse dalla Dichiarazione n. 39, allegata al trattato di Amsterdam, perché gerarchicamente si tratta del documento posto al livello più elevato entro l’Unione e perché è singolare trovare un trattato che affronti questioni di questo genere. Il testo è il seguente: «La Conferenza osserva che la qualità redazionale della legislazione comunitaria è di fondamentale importanza perché essa possa essere correttamente applicata dalle competenti autorità nazionali e meglio compresa dal pubblico e dagli ambienti professionali»; si richiamano poi le conclusioni tratte in proposito dalla Presidenza del Consiglio europeo ad Edimburgo in data 11 e 12 dicembre 1992, nonché la risoluzione del Consiglio relativa alla qualità redazionale della legislazione comunitaria adottata l’8 giugno 1993, per aggiungere che la Conferenza ritiene che le tre istituzioni coinvolte nella procedura di adozione della legislazione comunitaria (in tutti i testi, la traduzione italiana parla di legislazione comunitaria, è cioè passata ormai l’idea che si tratta di leggi, anche se ufficialmente si chiamano regolamenti) dovrebbero definire orientamenti per la qualità redazionale di detta legislazione. Nella Dichiarazione si sottolinea altresì che la legislazione comunitaria dovrebbe essere resa accessibile e a questo riguardo ci si rallegra dell’adozione e della prima applicazione di un metodo di lavoro accelerato per la codificazione ufficiale dei testi legislativi, metodo individuato dall’accordo inter-istituzionale del 20 dicembre 1994. Di conseguenza, la Conferenza dichiara che il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione dovrebbero: a) stabilire di comune accordo orientamenti per il miglioramento della qualità redazionale della legislazione comunitaria e seguire tali orientamenti nell’esame di proposte di progetti di atti legislativi comunitari adottando disposizioni di organizzazione interna che ritengano necessarie per far sì che i suddetti orientamenti siano correttamente applicati; b) fare il massimo sforzo per accelerare la codificazione dei testi legislativi.

Rescigno aggiunge che dopo la Dichiarazione 39 si sono avuti tre altri interessanti documenti.

La relazione della Commissione al Consiglio intitolata «Legiferare meglio, una responsabilità comune. 1998», dalla quale è possibile apprendere i) che la relazione viene presentata ogni anno al Consiglio dalla Commissione, che opera una valutazione sugli andamenti della legislazione e sull’attuazione della Dichiarazione 39; ii) che la Commissione ha cominciato ad applicare il protocollo sulla sussidiarietà e proporzionalità nonché la Dichiarazione 39, senza attendere la ratifica del trattato di Amsterdam; iii) che una delle conseguenze dell’applicazione del principio di proporzionalità è l’obiettivo di «correggere l’eccesso di dettaglio nella normativa»; iv) che la Commissione «incoraggia il ricorso a strumenti alternativi alla legislazione» come ad esempio gli accordi; v) che la Commissione prosegue i suoi sforzi nella codificazione, rifusione e consolidazione (termini che non hanno il significato che siamo soliti attribuirgli); vi) che è responsabilità di tutte le Istituzioni non appesantire i testi legislativi, limitare il numero delle richieste alla Commissione, recepire le proposte di semplificazione e di codificazione.

La relazione della Commissione al Consiglio intitolata «Legiferare meglio 1999».

L’Accordo inter-istituzionale del 22 dicembre 1998 sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. C 73 del 17 marzo 1999. L’accordo contiene un preambolo e si sviluppa poi in 22 punti, alcuni dei quali interessanti, come l’affermazione che «gli atti comunitari generali sono redatti secondo una struttura uniforme (titolo, preambolo, articolato e – all’occorrenza – allegati)» e che «i visto indicano la base giuridica dell’atto e le fasi essenziali del suo procedimento di formazione», mentre «i considerando motivano in modo conciso le norme essenziali dell’articolato senza riprodurne o parafrasarne il dettato» e senza contenere enunciati di carattere normativo o dichiarazioni di natura politica (n. 10). Inoltre, l’accordo enuncia i principio fondamentali in base ai quali le modificazioni devono essere testuali, gli atti divenuti obsoleti sono soggetti ad abrogazione espressa (n. 21) e l’adozione di un nuovo atto «dovrebbe dar luogo alla abrogazione espressa di ogni atto o disposizione divenuti senza oggetto per effetto di un nuovo atto o in conflitto con il medesimo». Peraltro, l’accordo non si limita a questo ma detta in qualche modo un programma di lavoro, prevedendo che le istituzioni debbano incaricare i propri «uffici giuridici di elaborare entro l’anno successivo alla pubblicazione dei presenti orientamenti una guida pratica comune destinata a coloro che contribuiscono alla redazione dei testi legislativi».

Rescigno apre quindi una parentesi sul problema del linguaggio. Sottolinea come tutte le lingue dei paesi della Comunità siano lingue ufficiali e come, conseguentemente, tutti i documenti con valore giuridico vengano tradotti in ciascuna lingua ufficiale. Peraltro, essendo l’inglese e il francese le lingue «classiche» di lavoro, accade di frequente che i traduttori in italiano adottino e italianizzino parole inglesi o francesi, attribuendo ad esse un significato diverso da quello corrente in Italia. Ne deriva un «italiano dell’Unione», diverso da «l’italiano dell’Italia» ed un problema che dovrebbe essere segnalato e risolto a livello governativo.

Rescigno sottolinea come nei documenti in italiano provenienti dall’Unione si trovino tre diverse espressioni: codificazione (che usata senza aggettivo vuol dire codificazione costitutiva), rifusione (che in realtà è un francesismo) e consolidazione (che invece è un anglicismo pur non corrispondendo al significato della parola inglese, infatti con consolidazione si intende una codificazione dichiarativa). Più precisamente, con la parola codificazione, detta a volte anche costitutiva, si intende la riunificazione in un unico testo di molti testi anteriori con l’intesa che da un lato il nuovo testo codificato abroga tutti i precedenti testi (per questo costitutiva), ma dall’altro lato che questa codificazione si limita solo a correzioni formali, derivanti dalla necessità di un coordinamento sistematico (non è quindi una vera codificazione nel senso nostro, in quanto pur essendo innovativa si limita alla correzione formale). Si opera poi una distinzione tra codificazione verticale (diacronica), che riunifica testi che si sono succeduti nel tempo sullo stesso oggetto, e codificazione orizzontale, che riunifica in un testo più ampio vari testi che disciplinavano parti di tale oggetto. Questa codificazione corrisponde al nostro testo unico con forza di legge allorquando la legge di delegazione attribuisce al Governo solo il compito di organizzare sistematicamente i precedenti atti senza apportare modifiche sostanziali. Non corrisponde al c.d. testo unico compilativo in quanto ha forza di legge e quibdi abriga i precedenti atti anche se si tratta di un testo unico che deve limitarsi al coordinamento e alla riunificazione meramente formale. La locuzione rifusione, invece, per come usata nei testi della U.E., è quell’atto che riunifica e sostituisce precedenti atti apportando alle norme contenute in essi tutte le modificazioni sostanziali che appaiono opportune. E’ il nostro testo unico con forza di legge quando il Parlamento con la legge di delegazione individua anche criteri e principi direttivi per la modificazione sostanziale del contenuto degli atti. Infine, per consolidazione si intende il testo unico meramente compilativo, redatto dagli Uffici e reso ufficiale dalla Commissione. Questo testo però non sostituisce e non può sostituire gli atti riunificati cosicché, in caso di divergenza, questi continuano a prevalere.

Riprendendo l’analisi dei documenti sul drafting in Europa, Rescigno ritiene che il testo più organico seguito dall’Unione per quanto attiene alla redazione degli Atti sia «Le regole di tecnica legislativa del servizio giuridico della Commissione», la cui prima redazione risale al 1976. Si tratta di un testo scritto in francese del quale non si rintracciano traduzioni in altre lingue (un segnale da non sottovalutare), che si rivolge agli uffici della Commissione e che, pertanto, giuridicamente non vincola gli uffici di altre istituzioni. Peraltro, posto che la Commissione ha iniziativa esclusiva nell’adozione degli atti normativi della Comunità, questi vengono tutti redatti rispettando questo manuale, almeno nella fase dell’iniziativa, e ne consegue una forte omogeneizzazione.

Questo testo, che rappresenta un vero e proprio manuale, è diviso in tre parti, ciascuna con la propria numerazione decimale. La prima parte è dedicata alla struttura degli atti; la seconda alla modificazione degli atti e la terza a tutto il resto.

Nella prima parte si trova una lunga trattazione dedicata al «titolo» cioè a quello che noi chiamiamo intestazione (numero della legge, data, argomento); segue una parte molto interessante dedicata ai «visti» e ai «considerando». I primi indicano la base normativa dell’atto e attestano il procedimento seguito, i secondi elencano e spiegano i motivi, le ragioni e gli obiettivi in base ai quali l’atto è stato approvato. L’importanza di queste premesse al testo normativo è dimostrata da alcune recenti sentenze della Corte di Giustizia (18 novembre 1999 in causa C 207/97; 23 febbraio 1999 in causa C 42/97; e 8 maggio 1998 in causa C 22/96) che, per valutare la correttezza della base giuridica utilizzata, prende le mosse proprio dai «visto» e dai «considerando».

Diversamente dall’esperienza europea, Rescigno sottolinea come l’art. 3 della legge n. 241 del 1990 escluda in Italia l’obbligo di motivazione per gli atti normativi e riprende la distinzione operata da M.S. Giannini tra giustificazione e motivazione. Se con giustificazione s’intende l’identificazione dei presupposti normativi e di fatto che stanno a fondamento dell’atto, la motivazione è invece l’enunciazione delle ragioni prospettiche e degli obiettivi in base ai quali l’atto è stato approvato. Adottando questa distinzione è possibile affermare che se la legge formale per antica tradizione non è né giustificata né motivata, questo non è vero per gli altri atti normativi che devono sempre essere giustificati (ex art. 3, d.p.r. n. 1092 del 1985).

Per quanto riguarda la ripartizione del testo normativo l’esperienza europea di differenzia ancora di più dalla nostra tradizione. Ci accomuna la ripartizione del testo in articoli ed anche l’individuazione delle partizioni superiori all’articolo, che sono quelle tradizionali del codice di Napoleone, riprese poi dal nostro codice civile: la sezione, il capitolo (che da noi è chiamato capo), il titolo e la parte. Ci sono diversità per quanto riguarda invece le regole sulla divisione inferiore all’articolo. Rescigno prende quindi ad esempio un regolamento comunitario, il n. 203/2000 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 giugno 2000 sulle sostanze che riducono lo strato di ozono, del quale ha analizzato il testo in italiano, in francese, in inglese ed in tedesco, notando che se dal punto di vista grafico è perfetta la corrispondenza, il problema maggiore è dato dalle corrispondenze in queste lingue. Infatti al termine italiano capitolo corrispondono chapitre, chapter, kapitel e al termine italiano articolo corrispondono article, article, artikel. Inoltre, al di sotto dell’articolo, la distinzione principale è data dal paragrafo, individuato da un numero arabo. In corrispondenza del termine italiano paragrafo troviamo paragraphe, paragraph, absatz ed a complicare le cose si nota come non sempre l‘articolo sia diviso in paragrafi, potendo non essere diviso o potendo essere diviso in qualcosa di diverso. Inoltre, il testo spesso è diviso in due parti e tra la prima e la seconda parte ci sono due spazi. Queste parti, pur così individuate, in francese si chiamano alinéa e vengono tradotte in italiano con comma, pur trattandosi chiaramente di qualcosa di diverso. In inglese invece si usa l’espressione sub-paragraph e in tedesco unt-absatz. C’è poi una parte che viene chiamata in italiano punto, individuata da un i), che in francese diventa point, in inglese ancora una volta sub-paragraph, ed in tedesco ziffer. Ancora, la nostra lettera si chiama in francese sempre point, ed in tedesco buchstade.

La parte seconda del manuale è invece tutta dedicata alle modificazioni che, per una regola di buon senso, devono essere espresse e testuali. Il manuale chiarisce come devono essere scritti i titoli degli atti modificativi di precedenti atti, perseguendo l’obiettivo di rendere possibile, a ritroso, la ricostruzione di tutte le vicende modificative di un dato testo.

Una parte del manuale è quindi dedicata alla correzione degli errori materiali mentre nella terza parte troviamo i formulari, cioè la spiegazione di come si fanno le citazioni ed i rinvii; a tal proposito Rescigno rileva come il testo dell’Unione Europea richiami il «Trattato di legistica formale» edito dal Primo Ministro belga nel 1982.

Per chiudere la panoramica sui documenti che trattano di drafting in Europa, Rescigno ricorda che dal 1995 viene continuamente aggiornato un «Manuale inter-istituzionale di convenzioni redazionali» che attiene a tutte le pubblicazioni dell’Unione e che quindi contiene anche alcune regole di legistica, cui si accompagna poi il «Formulario degli atti del Consiglio».

Rescigno conclude quindi la propria introduzione con un accenno alla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2000, dal titolo «Analisi tecnico-normative e analisi dell’impatto della regolamentazione», pubblicata sulla G.U. Serie generale n. 118 del 23 maggio 2000. Si tratta di un testo che, richiamandosi alle raccomandazioni Ocse del 1995 e 1997, e viste le dichiarazioni allegate al Trattato di Amsterdam, prevede due analisi distinte realizzate con due distinti documenti da allegare a tutti i progetti governativi, tanto gli atti con forza di legge quanto ai regolamenti. Con l’attuazione della direttiva, diventeranno tre le schede di accompagnamento degli atti governativi: 1) la scheda finanziaria, già utilizzata dal 1988; 2) l’analisi tecnico-normativa (ATN), con la quale ci si ripromette di verificare il rispetto delle regole di legistica; 3) l’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR).

Rescigno ritiene che l’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) determinerà un notevole aumento di lavoro per gli uffici del governo; infatti, il documento dovrà contenere l’ambito dell’intervento normativo, con particolare riguardo all’individuazione delle amministrazioni, dei soggetti destinatari e dei soggetti coinvolti, riprendendo l’idea della c.d. «copertura amministrativa» (espressione coniata da Bettini una ventina di anni fa per indicare quali uffici sarebbero coinvolti - in termini di mezzi, qualità e procedure - nell’atto normativo da approvare). Inoltre, la scheda dovrà contenere i presupposti attinenti le sfere organizzative, finanziarie, economiche e sociali e dovrebbe dimostrare l’esistenza di ricadute su uno o più settori economici non direttamente ricompresi negli obiettivi di intervento.

In conclusione, Rescigno sostiene di non aver rinvenuto nell’esperienza comunitaria un vero e proprio manuale comune per il drafting legislativo, mentre a livello italiano proprio quest’ultimo documento, la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri su AIR e ATN, rappresenta un testo molto ricco e molto avanzato.

Sergio Lariccia, dopo aver ringraziato l’introduttore ed aver colto l’occasione per ricordare il prof. Barettoni Arleri, che del tema della fattibilità della legge si era occupato molto, afferma di condividere le preoccupazioni espresse da Rescigno in riferimento all’importanza del linguaggio e ricorda in merito anche una relazione dell’attuale ministro dell’Istruzione, Tullio de Mauro, dal titolo «Il linguaggio della divulgazione». Lariccia ritiene che, alla luce anche delle considerazioni di Rescigno, sia necessario ripensare al problema della conoscibilità del testo normativo da parte di tutti i cittadini e sottolinea poi un ulteriore aspetto, collegato alla preparazione delle figure professionali che saranno impegnate a redigere i testi normativi.

Volendo in conclusione valutare i risultati del lavoro di elaborazione di regole di tecnica legislativa, può affermarsi che raramente la fattura redazionale è stata così scadente come in alcuni tra i testi normativi più recenti, come le riforme «Bassanini» o le leggi finanziarie, la cui formulazione presenta degli aspetti negativi evidentissimi dal punto di vista della chiarezza del dato normativo.

Sergio PANUNZIO, muovendo dall’accenno operato dal relatore a proposito di un indirizzo sulla testualità delle modificazioni contenuto nel documento inter-istituzionale del 1998, chiede se c’è, o si prospetta nel sistema normativo europeo una progressiva eliminazione dell’abrogazione tacita.

Giuseppe U. RESCIGNO replica che per rispondere al quesito bisognerebbe compiere un’indagine di tipo giurisprudenziale per constatare se e quante volte il tribunale e la Corte europea hanno riconosciuto e individuato l’abrogazione tacita. L’indicazione fornita è nel senso di evitarla, ma tale orientamento non rappresenta alcuna garanzia.

In realtà il problema non riguarda tanto le abrogazioni tacite, quanto le sovrapposizioni parziali. L’abrogazione, infatti, presuppone una perfetta sovrapponibilità della fattispecie, in quanto in tale ipotesi la fattispecie successiva è perfettamente sovrapponibile a quella anteriore. Mentre quando ci si trova in presenza di sovrapposizioni parziali - a tutt’oggi, data l’enorme estensione delle regole e il loro continuo intreccio, assai frequenti - occorre valutare se una certa regola, per un dato «pezzetto» della sua fattispecie, in realtà è derogata e sostituita da un’altra. Questo fenomeno è impossibile da governare, anche perché è pressoché impossibile immaginare l’impatto normativo, l’insieme di tutte le conseguenze che una certa disposizione nuova introdurrà in tutte le disposizioni dell’ordinamento. Questo lo scopre il giudice, cioè lo scopre la pratica, quando ci si imbatte in norme che s’incrociano e bisogna decidere quale delle due applicare. La ricerca è complicata anche nel caso di abrogazione tacita, fenomeno anch’esso assai diffuso e di cui ancora si ignorano le reali dimensioni. Per definirle compiutamente, infatti, è necessaria una vastissima conoscenza della giurisprudenza, non conseguibile attraverso l’aiuto dei repertori. Una ricerca sul complesso delle abrogazioni tacite potrebbe essere effettuata solo da un istituto di ricerca che abbia un programma molto ampio, lo metta in cantiere e disponga di decine di persone a cui distribuire il lavoro.

Il numero di abrogazioni tacite non dovrebbe comunque essere molto alto, mentre è altissimo il caso di sovrapposizioni parziali da risolvere in sede giurisprudenziale.

Paolo OLIMPIERI ritiene che i principali problemi operativi della analisi di impatto della regolazione attribuita al nucleo per la semplificazione costituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri derivino in buona parte dallo statuto metodologico sul quale essa è fondata. Tale analisi, infatti, finisce per riproporre i dubbi e le incertezze che agitano il dibattito relativo alla c.d. 'analisi economica del diritto'. In particolare, la direttiva del Presidente del Consiglio sull'analisi di impatto impone di aprire la discussione relativa alle opzioni metodologiche, spesso non chiare, che stanno alla base di ogni attività di valutazione: in questo caso, dei benefici e dei costi derivanti dall'introduzione di una certa disciplina nell'ordinamento. Le difficoltà di natura teorica che una analisi siffatta incontra si traducono poi in problemi operativi: ciò che non sembra sempre agevole è non tanto 'far dialogare tra loro' gli specialisti delle varie discipline, quanto trovare un metodo di ricerca applicata che consenta di ordinare gli apporti dei diversi saperi (giuridico, economico, sociologico) all'interno di un quadro epistemologico coerente ed attendibile. A quest'ultimo proposito, chiede a Rescigno quale ruolo immagina per i giuristi all'interno di questa analisi; in particolare, non è agevole rispondere alla domanda su quale rapporto dovrebbe instaurarsi con gli economisti.

Giuseppe U. RESCIGNO osserva che se si combinano insieme varie competenze diventa difficilissimo dialogare, perché si opera con parole diverse e, naturalmente, concetti diversi, spesso difficilmente armonizzabili. Tuttavia queste iniziative di semplificazione funzionano solo se si creano dei gruppi di lavoro che interagiscono tra loro. Il problema si era posto già in seno alla commissione Barettoni-Arleri in relazione all’U.F.L. (Ufficio di Fattibilità delle Leggi) nel quale - si immaginò - dovevano essere presenti esperti di organizzazioni complesse, sociologi, ecc., operanti sostanzialmente insieme. I giuristi, in realtà, in questo tipo di analisi hanno un ruolo secondario; tuttavia, in molti casi, non si comprende nulla se non si conosce il diritto, perché se si vuole sapere - ad esempio - quale sia l’impatto di una norma su un ufficio occorre certamente l’aiuto di un esperto di organizzazione aziendale, però se non si conosce il diritto pubblico, il diritto del lavoro dei dipendenti della pubblica amministrazione, si compiono grossi errori. Il problema, quindi, è che i diversi esperti dovrebbero imparare a lavorare insieme. Inoltre, se queste analisi vengono svolte da soggetti esterni alla Pubblica Amministrazione, quali sono spesso i professori universitari, che si incontrano una volta ogni mese o ad intervalli anche superiori, i problemi non si risolvono; bisogna perciò creare delle competenze interne all’Amministrazione, puntando su giovani motivati, colti e capaci di studiare, che debbono in certa misura «inventarsi» questo lavoro giorno per giorno.

Ma il problema più drammatico, soprattutto in Italia, è che il nostro legislatore non programma mai il suo lavoro e quindi interviene sempre all’ultimo momento, formulando risposte normative a problemi assai complessi in tempi limitatissimi e assolutamente inadeguati. Da questo punto di vista può essere d’esempio, almeno sulla carta, il sistema inglese: la presenza, cioè, di un comitato dei ministri sulla legislazione che si riunisce con un anno di anticipo e progetta la produzione normativa per l’anno successivo, con la conseguenza che gli uffici sanno con molto anticipo che entro un dato periodo debbono presentare un certo progetto, e quindi cominciano ad attivarsi per tempo.

In Italia questo è impensabile. Bisogna quindi immaginare iniziative molto più limitate. A riguardo l’unica esperienza di un certo interesse è quella della regione Toscana, dove opera una persona che da tempo ormai si occupa solo di questo, la quale sostanzialmente si inventa il lavoro: esamina tutti i progetti di legge presentati nelle diverse materie e cerca di capire intuitivamente quelli che saranno discussi, individua approssimativamente il momento di inizio dell’esame in commissione, approfondisce il contenuto dei progetti che «meritano», formula una relazione e la offre al legislatore.

La recente direttiva sull’Analisi dell’Impatto della Regolamentazione probabilmente migliorerà l’attività di produzione normativa a livello governativo, però è chiaro che gli uffici possono fare cose molto più semplici e più limitate di quello che è scritto nella relazione di presentazione. L’importante, però, è che lo facciano, e che tale attività diventi routinaria, perché il problema fondamentale in proposito è legato al radicarsi di un costume, di un’abitudine. La burocrazia infatti ha tanti difetti, ma ha un grandissimo pregio che è appunto la ripetitività, la continuità, che garantisce che le cose si facciano. E poi è normale che col passare del tempo le cose migliorino.

Luigi CIAURRO ricorda che nel nostro ordinamento è presente una sorta di accordo interistituzionale sulla redazione delle norme, che è la famosa circolare del 1986 sulle tecniche di redazione dei testi legislativi. Di recente, presso il Ministro per i rapporti con il Parlamento, una commissione di studio ha varato un’ipotesi di aggiornamento di questa circolare che poi è stata trasmessa ai presidenti delle Camere ed attualmente è in fase di esame al fine di valutare se può essere ripercorso l’iter del 1986, e quindi emanare una circolare più aggiornata sulle tecniche di redazione dei testi normativi.

Domanda quindi quali sono i possibili meccanismi sanzionatori di norme redatte in violazione dei principi di tecnica legislativa; segnala in proposito che la recente legge sullo statuto del contribuente, la n° 212 del 2000, contiene nei primi articoli una serie di regole di drafting formale e addirittura sostanziale in materia di redazione di norme tributarie. Chiede pertanto se l’eventuale dispregio di questi criteri, contenuti in una legge ordinaria e quindi senza alcuna particolare valenza passiva, potrebbe avere una rilevanza nell’ambito di quell’errore inevitabile nell’interpretazione delle leggi tributarie che nella recente «riforma Visco» ha un’efficacia sia per le sanzioni amministrative che per quelle penali.

Chiede infine quali possono essere le procedure attivabili per sanzionare eventuali violazioni delle regole sulla redazione dei testi normativi.

Nicola LUPO osserva che la relazione di Rescigno costituisce motivo di grande interesse vista anche dall’ottica italiana, tra l’altro perché fa emergere una situazione che a livello europeo probabilmente non è molto migliore, in termini di qualità di legislazione, di quella italiana.

Una caratteristica che accomuna il livello europeo e il livello interno è l’approccio inter-istituzionale al tema, sia per quanto riguarda il piano più alto - cioè la consapevolezza della necessità di un miglioramento della qualità della legislazione come obiettivo anche politico (che è presente sia nella dichiarazione n. 39 che in altri documenti prima citati) - sia per quanto riguarda il piano più propriamente tecnico, quello delle modalità di redazione dell’atto normativo e, in particolare, delle disposizioni contenenti rinvii ad altri atti normativi.

Il primo ordine di problemi si è posto anche in Italia, con particolare riguardo al Comitato per la legislazione della Camera dei deputati, che ha avuto il merito di chiarire che l’obiettivo della qualità della legislazione è un obiettivo politico, ma ha avuto il limite di essere una esperienza situata in un unico centro di produzione normativa, e non invece operante a livello diffuso.

Con riguardo poi ai profili di tipo tecnico, ricorda che in Italia i problemi di rinvio e di citazione degli atti, ad esempio, sono notevoli, soprattutto in prospettiva, in particolare nel caso dei testi unici misti ex articolo 7 della legge n. 50 del 1999 (la prima legge annuale di semplificazione): in un primo schema di testo unico misto (sulla documentazione amministrativa), sul quale proprio in questi giorni le Commissioni affari costituzionali di Camera e Senato stanno esprimendo il loro parere, sono presenti degli articoli, e anche dei commi all’interno degli articoli, denominati come L) e R) a seconda che siano di rango legislativo o regolamentare. Si avrà quindi un atto che sarà a tre forme, essendo costituito da un decreto legislativo e da un regolamento, che saranno entrambi adottati, e unificati, attraverso un D.P.R.: è evidente che un atto siffatto comporterà problemi assai complessi per la sua citazione, ad esempio nell’ipotesi di una sua modifica espressa.

L’esperienza comunitaria conferma inoltre che al termine «codice» oramai corrisponde una realtà molto diversa da quella del codice ottocentesco. Se ciò è vero anche in Italia, la scelta della legge n. 50 del 1999 di chiamare testi unici e non codici questi testi misti, come invece accadeva nel titolo del disegno di legge originario, forse è stata una scelta in senso riduttivo. Sottolinea poi che la nozione di articolo, in realtà, è una nozione costituzionale, presente nell’articolo 72 Cost., dove si richiede l’approvazione «articolo per articolo» dei progetti di legge, e nella disciplina dell’iniziativa legislativa popolare, ove l’articolo 71 Cost. prevede la presentazione di un «progetto redatto in articoli»; ma tale nozione non è stata adeguatamente sviluppata, non essendosi riusciti a garantire il contenuto omogeneo di ciascun articolo.

Infine, fa presente che è in corso in Italia un processo di adattamento non solo della lingua, ma anche della struttura degli atti normativi a quella degli atti comunitari. Ad esempio, si pensi alle definizioni, alle quali sempre più spesso è dedicato, seguendo il modello comunitario, il primo articolo dei testi legislativi. Probabilmente uno dei prossimi elementi da mutuare saranno i preamboli, i quali, come si è visto, caratterizzano gli atti normativi comunitari e che sono presenti anche nella esperienza spagnola. In particolare, su quest’ultima prospettiva, che configura una forma di motivazione delle leggi, chiede quale sia la valutazione di Rescigno.

Tommaso E. FROSINI si chiede se è possibile trovare un nesso fra la tecnica legislativa e la forma di governo. Ovvero, se in quei paesi laddove c’è una maggiore strutturazione del Governo e del rapporto maggioranza-minoranza, maggioranza-opposizione, ne guadagna anche l’aspetto «creativo» della legge sul piano della tecnica legislativa.

Giuseppe U. RESCIGNO ricorda, con riferimento all’ultimo quesito, che in Gran Bretagna esiste una fortissima centralizzazione della redazione dei testi normativi. I testi normativi provengono pressoché tutti dal Governo; i testi che vengono dal Governo sono tutti elaborati da un solo ufficio alle dipendenze del Primo Ministro; pertanto, chi scrive materialmente i progetti di legge è un solo ufficio. I ministeri non possono scrivere progetti di legge; possono semplicemente, sulla base del programma legislativo, inviare documentazioni, richieste, sottolineare come dovrebbe essere il contenuto di questo progetto di legge, dialogare con l’ufficio del Primo Ministro, ma poi chi ha la responsabilità della scrittura finale è soltanto l’ufficio governativo. E questo, ovviamente, non è che il riflesso della forte centralizzazione del Primo Ministro che c’è in Gran Bretagna.

Anche in Germania il regolamento che disciplina la redazione dei testi normativi è estremamente rigido. In Italia, invece, ogni Ministro è sostanzialmente un feudatario. Ancora, la regolamentazione degli emendamenti in Italia è pessima, e comporta la negazione di ogni progettazione seria, perché da un lato il progetto può essere in ogni momento rivoluzionato, dall’altro, quando si è arrivati a un accordo politico su un preciso testo, non si può cambiare una virgola, anche se il testo è incomprensibile.

Con riferimento al preambolo, osserva che bisogna modificare la legge sulla promulgazione nella quale è scritta la formula relativa, introducendo nella formula il preambolo; questo anche nell’interesse del Parlamento, perché assai di frequente la Corte Costituzionale, per giudicare se è ragionevole una nuova legge, ricostruisce, in luogo del Parlamento, le ragioni e i motivi dell’atto. Sarebbe quindi preferibile che fosse lo stesso Parlamento a dire apertamente quali sono tali ragioni e i motivi, costringendo la Corte a ragionare su di essi. Sarebbe estremamente utile, ad esempio, in tutti i casi in cui la Corte giudica sulla ragionevolezza e ne ricostruisce le ragioni: il Parlamento dovrebbe dire esplicitamente quali sono le ragioni dell’atto, inducendo la Corte a misurarsi con quanto da esso affermato. Così come la Corte di Giustizia ragiona sui «visti» e «considerando» dell’atto, non ricostruisce autonomamente la volontà o le ragioni del legislatore comunitario. Infatti, l’argomentazione della Corte di Giustizia è straordinariamente analitica e precisa: punto per punto la Corte cita esattamente le parole e ragiona sulle parole presenti nel preambolo.

Con riferimento alla nozione generale di articolo, ricorda che la Costituente, quando parlava di articolo, voleva parlare di qualcosa di sostanziale, cioè di un oggetto elementare, unitario, non ulteriormente scindibile, che rappresenta l’articolazione concettuale di base di qualunque atto normativo; con la conseguenza che se l’articolo lo si fa diventare di cento commi, è immediatamente evidente che si sta frodando la Costituzione. Ma questo malcostume ha naturalmente un significato politico, perché questo è un modo di eludere un vero confronto, un vero dibattito parlamentare: è chiaro infatti che se si accorpa tutto in un solo voto, una discussione non ha più senso, perché non è possibile con una sola dichiarazione di voto, un solo intervento, prendere in esame 100 commi contemporaneamente, che sono in realtà 100 articoli.

Con riferimento alle sanzioni, osserva che le regole sul drafting hanno a che fare con una materia troppo complicata, troppo variabile per poter essere molto rigorosi. Valgono in materia meccanismi di sanzione puramente interni agli uffici incaricati di redigere materialmente i testi normativi. In realtà non ha senso stabilire sanzioni; si tratta semplicemente di impostare e attuare meccanismi pratici operativi che migliorino la situazione. Capire dove vanno collocati, come devono lavorare.

A conclusione dell’incontro Rescigno osserva che però i risultati di tutte queste tecniche sono nulli, non solo perché tali regole non sono rispettate, ma perché in definitiva non servono a niente.... Paradossalmente, non si è mai registrato infatti un aumento così vistoso di normazione minuta da quando si è cominciato a parlare di semplificazione. Ciò accade in quanto, più aumenta la concorrenza, la competizione, più lo Stato deve intervenire con regolazioni. Noi stiamo infatti riducendo drasticamente lo Stato imprenditore, il quale, nel momento in cui interveniva direttamente nella dinamica economica, non aveva bisogno di molte regole perché le faceva lui caso per caso, e le regole generali esistenti erano semmai regole interne; nel momento in cui invece si demanda tutto ai privati, è necessario regolarne l’attività in nome dell’interesse pubblico. Prima l’interesse pubblico si collocava all’interno della struttura pubblica, era coessenziale alla stessa, dato che la struttura pubblica garantiva l’interesse pubblico; adesso occorre fare tante regole perché bisogna tutelare in altro modo l’interesse pubblico.