Dopo un breve saluto di Sergio PANUNZIO, prende la parola Paolo RIDOLA, il quale precisa subito che, rimanendo fedele all'impostazione di questo Seminario, si limiterà a segnalare profili di discussione partendo da alcuni interrogativi di fondo: il principio democratico è un principio basilare dell'ordinamento comunitario? L'ordinamento comunitario dà vita ad un assetto ispirato al principio democratico? Prevale, in parte giustificatamente, una valutazione pessimistica. Ancora recentemente, F.W. Scharpf, in un saggio molto bello sulla democrazia nell'Unione Europea, afferma che l'Unione Europea, pur presentando elementi di democrazia, non è una democrazia. Ridola preannuncia, da parte sua, una risposta maggiormente articolata. Egli è comunque dell'avviso che il tema debba essere affrontato su due piani che tendono ad intersecarsi.

Il primo, più tradizionale, è quello circoscritto alla "forma di governo" e va in definitiva a coincidere con l'annoso dibattito relativo al problema del "deficit democratico" delle istituzioni comunitarie. Un dibattito che si è sostanzialmente concentrato sul ruolo del Parlamento Europeo e sui rapporti Parlamento-Consiglio-Commissione. Tuttavia, dopo le riforme del Trattato di Maastricht e prima ancora dell'Atto Unico Europeo, probabilmente anche questo profilo tutto interno al sistema istituzionale comunitario tende ad allargarsi coinvolgendo ulteriori profili: la realizzazione di istituzioni che funzionino più vicine al cittadino (quindi la realizzazione del modello della "bürgernähe Demokratie"); il rapporto fra il principio democratico e i sistemi autonomistici all'interno degli Stati membri (altro profilo che ha assunto un notevole rilievo); gli interrogativi nascenti dalla valenza discendente del principio di sussidiarietà; le aperture in senso democratico-sociale derivanti dall'ampliamento degli obiettivi della Comunità Europea. Che il tema della democrazia nell'Unione si sia notevolmente esteso è testimoniato tra l'altro da un manifesto di studiosi europei del 1993, il "Manifesto di Vigoni sul federalismo e la democrazia in Europa", il quale tendeva appunto a delineare un quadro più ampio del problema della democrazia nell'Unione Europea.

C'è poi un piano più generale del problema. Esso ruota attorno al quesito circa la possibilità di trasferire dei modelli riconducibili ad una istanza di democrazia ed elaborati nell'esperienza storica degli ordinamenti statali, su un piano più ampio, quello delle organizzazioni sovranazionali, se non su quello di comunità politiche "postnazionali". Anche questo è un tema non del tutto nuovo. Quantomeno è un tema fortemente presente con grande pathos alla cultura politica e costituzionalistica europea tra le due guerre. È l'idea di innestare la democrazia sociale sul tronco di un assetto federalistico che trascenda l'esperienza degli Stati nazionali. In definitiva, è l'idea che lo Stato nazionale rappresenti un ostacolo ad una compiuta affermazione del principio democratico. Essa circola diffusamente nella cultura politica europea fra le due guerre. È d'obbligo evidentemente la citazione del Manifesto di Ventotene di Spinelli e Rossi. Ridola ricorda tuttavia anche gli scritti teorici di Silvio Trentin ed in modo particolare il saggio su "Liberare e federare" del 1944. E' significativo che Trentin avesse elaborato la sua concezione del rapporto tra federalismo e democrazia in Francia, dove era andato in esilio. In effetti proprio nella cultura costituzionalistica degli ultimi decenni della III Repubblica questi temi sono largamente diffusi. Basta ricordare René Capitant e l'attenzione alla questione dei rapporti tra federalismo e democrazia nei suoi "Principes de droit". Già mezzo secolo fa teorici della politica e costituzionalisti si interrogavano sulle virtualità e i limiti del binomio stati-democrazia. Oggi il tema ha acquisito una crescente attualità, che coinvolge l'interrogativo circa l'impatto dei processi di globalizzazione e di integrazione sovranazionale sui principi del costituzionalismo democratico. Tra i contributi più recenti, Ridola si limita a segnalare un recente libro di O. Höffe e il dibattito a più voci apparso su "Die Zeit" a cavallo tra l'anno passato e le prime settimane di quest'anno.

Conviene però partire anzitutto da un inventario di quelle disposizioni dei Trattati che sono rilevanti per identificare i caratteri del principio democratico nell'ordinamento comunitario. A questi fini, è possibile individuare quattro gruppi di disposizioni. Innanzitutto i preamboli ed i principi dei Trattati, così come definiti dopo l'Atto Unico Europeo ed il Trattato di Maastricht. Essi contengono un forte accenno all'attaccamento alla democrazia, all'impegno a rafforzare il funzionamento democratico delle istituzioni ed anche il richiamo ad un'Europa in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini. Pur non includendosi personalmente tra quanti annettono un eccessivo valore a queste proclamazioni di principio, Ridola ne sottolinea tuttavia il significato come valori fondanti, come elementi di riconoscimento di un'appartenenza comune, come elementi di un processo di integrazione. Certo qui sorge un primo interrogativo, che dovrà essere discusso. L'idea di un "processo di integrazione" richiama la teoria dell'integrazione di Rudolf Smend. Ma c'è un popolo europeo come humus dei fattori di integrazione? Un secondo gruppo di disposizioni è rappresentato da quelle relative ai diritti politici e alla partecipazione politica nell'Unione. Qui evidentemente vengono in considerazione le norme sulla cittadinanza della Unione Europea che fungono essenzialmente da contenitore di diritti politici: diritto elettorale, diritto di petizione, diritto di rivolgersi al Mediatore. Ad esse si aggiunge anche l'art.191 del Trattato C.E. che riconosce i partiti politici europei come fattore di formazione di una coscienza europea e della volontà politica dei cittadini dell'Unione. C'è poi un terzo gruppo di disposizioni, quelle relative agli assetti istituzionali, alla forma di governo (sempre che sia maturo e corretto – osserva Ridola – utilizzare quest'ultima locuzione rispetto agli assetti istituzionali dell'Unione Europea). Certamente, questo è il profilo che ha assunto una maggiore centralità nel dibattito sulla democrazia nella Unione Europea, che è ruotato prevalentemente intorno al ruolo del Parlamento. Ciò si deve al processo di parlamentarizzazione degli equilibri istituzionali. Si pensi all'elezione diretta, al potenziamento delle attribuzioni del Parlamento Europeo dopo la svolta di Amsterdam ed in particolare all'ampliamento dei poteri di controllo nei confronti della Commissione, e al ventaglio delle forme di partecipazione ai poteri legislativi (consultazione, cooperazione, codecisione – quest'ultima molto valorizzata con il Trattato di Amsterdam –, parere conforme ecc.). È un profilo di grande interesse per identificare il carattere del principio democratico nell'Unione Europea, che pone però anch'esso interrogativi. Girolamo Strozzi osservava molto opportunamente che in fondo anche le riforme di Amsterdam hanno introdotto un vero e proprio "labirinto procedurale" con una fortissima moltiplicazione dei processi deliberativi e decisionali all'interno dell'Unione. Ciò implica indubbiamente dei contraccolpi in rapporto al principio democratico. Certamente, quanto più si potenzia il contraddittorio, quante più voci partecipano al dibattito, tanto più si creano occasioni di confronto democratico. Ma questa moltiplicazione dei processi decisionali, questo "labirinto procedurale" riduce anche la trasparenza degli stessi processi decisionali accrescendone la vischiosità. Questo aspetto è oggetto di recente di discussione. Nelle conclusioni dei Consigli Europei di Helsinki, di Colonia e prima ancora nel "Rapporto dei saggi" dell'ottobre 1989 vi è una forte insistenza sul legame fra la realizzazione del principio democratico ed una maggiore trasparenza dei processi decisionali. Per concludere questo quadro, occorre menzionare un quarto gruppo di disposizioni, pur sottolineando che esse sono oggetto di interpretazione controversa. Si tratta delle disposizioni concernenti i nuovi obiettivi in campo economico-sociale. È noto – osserva Ridola – come nel costituzionalismo democratico il principio democratico abbia una valenza più ampia, che trascende la democrazia come metodo e comprende anche la democrazia sociale. La effettività della partecipazione diviene quindi condizione stessa della democrazia politica. Pertanto divengono rilevanti i richiami dei Trattati alla coesione economico-sociale, allo sviluppo equilibrato e sostenibile, all'elevato livello di occupazione. Volendo forse ampliare questa prospettiva, si potrebbe osservare con Robert Dahl che la moltiplicazione dei canali di accesso al mercato è un fattore di decentramento del potere economico e di democrazia economica. Su questo punto però occorrerebbe un maggior approfondimento, che esula dall'ambito dell'incontro odierno.

La prima delle conclusioni emergenti dal quadro tracciato sinora è che sussistono crescenti e progressive aperture dei Trattati nella direzione dell'affermazione del principio democratico. Le difficoltà e gli interrogativi nascono tuttavia nel momento in cui si voglia andare ad analizzare quali siano i caratteri, il contenuto e l'ampiezza del principio democratico in ambito comunitario. Ciò si deve alla circostanza che il principio democratico si è essenzialmente realizzato nell'esperienza dello Stato nazionale: un'esperienza costruita sul modello di una unità statale sovrana, caratterizzata da una relativa omogeneità, dalla Selbsverständnis di una identità comune, da una sfera pubblica già solidamente costituitasi e capace di esprimersi sul terreno politico-istituzionale. Pertanto, chi studia oggi la democrazia nella Unione Europea – osserva il prof. Ridola – si trova dinanzi a questo dilemma: da un lato la Unione Europea non è (per comune ammissione di tutti gli studiosi) riconducibile al tipo della statualità; dall'altro la necessità di utilizzare alcuni schemi che dal modello della statualità sono derivati.

Su questo punto si innesta un ulteriore fattore di discussione che nasce dalle incertezze circa la configurazione della natura del sistema comunitario. In effetti, ognuna delle ipotesi ricostruttive generalmente utilizzate per definire il sistema comunitario porta con sé una serie di implicazioni circa la lettura del principio democratico a livello comunitario. Si possono individuare tre filoni fondamentali.

Il primo filone è rappresentato dal paradigma federalista. Esso ha una sua storia anche da un punto di vista ideologico-politico nello sviluppo dell'Unione Europea e si richiama all'idea di federalismo come concetto intrinsecamente dinamico, secondo la lezione di C.J. Friedrich: il federalismo come processo, come sviluppo costituzionale aperto. Secondo questa prima chiave di lettura, gli assetti comunitari rappresenterebbero lo stadio preliminare di un assetto federale in senso proprio. È la posizione sostenuta anni fa da Antonio La Pergola nella relazione al convegno dell'Associazione Italiana dei Costituzionalisti: gli assetti comunitari non sono assetti federali ma funzionano als ob (come se) fossero degli ordinamenti federali, quindi con caratteri tratti dai modelli federali. La conseguenza che se ne trae per quanto riguarda la democrazia nell'Unione Europea è quella di porre il Parlamento al centro di un assetto di tipo federalista.

Su questo punto però - sottolinea Ridola – dal sistema comunitario emergono delle indicazioni abbastanza contraddittorie. Da un lato, c'è l'evoluzione del Trattato riguardo ai poteri normativi: la procedura di codecisione tra Consiglio e Parlamento, per come si è sviluppata, tenderebbe quasi a rifarsi al modello tedesco, con il Consiglio assimilabile ad una camera degli stati e con l'introduzione di un organo, il Comitato di Conciliazione, che ricorda la Commissione di Mediazione dell'art.77 della Legge fondamentale. Dall'altro lato, però, dubbi sorgono riguardo alla questione circa la configurabilità del Parlamento come organo di rappresentanza dei cittadini dell'Unione. Questi dubbi sono suscitati da una struttura che non è legata al principio dell'eguaglianza democratica ma piuttosto ad una eguaglianza costitutiva di un'associazione di stati. La formazione della volontà si basa cioè sull'eguaglianza fra gli elementi di questa struttura federativa. Tale criterio è ancora fortemente presente nella composizione del Parlamento Europeo, anche se temperato da quel parametro di ponderazione basato sulla popolazione degli stati e utilizzato per determinare il contingente di deputati spettante a ciascuno di loro.

Il secondo filone è rappresentato dal paradigma funzionalista. Anch'esso ha una lunga storia nel dibattito circa la natura dell'ordinamento comunitario. È il filone che si affermò all'inizio e che è stato via via ridimensionato a causa dell'ampliamento degli obiettivi comunitari. Le conseguenze di questo paradigma sul terreno della democrazia dell'Unione consistono nello spostamento del centro del sistema su istanze decisionali autonome, di carattere economico e amministrativo-tecnico, con il sacrificio di una legittimazione democratica più estesa.

Infatti questo è il paradigma che pone la Commissione (questa sorta di agenzia di gestione funzionale) al centro del sistema comunitario e degli equilibri istituzionali comunitari. Una centralità della Commissione che, secondo questa visione avrebbe soltanto alcuni contemperamenti. La stessa elezione diretta del Parlamemento Europeo costituirebbe solo un elemento di temperamento di questa prospettiva, al fine di creare in qualche modo delle infrastrutture di responsabilità politica nel sistema comunitario. Un altro temperamento consiste nel ruolo di istituzioni formate da esperti indipendenti (la Banca Centrale Europea, la Corte di Giustizia), la cui funzione è quella di sottrarre certi tipi di decisioni politiche a rappresentanti democraticamente legittimati per affidarle al giudizio di esperti indipendenti che sono esposti a loro volta al giudizio, alla responsabilità della Őffentlichkeit europea. Ma è una Őffentlichkeit molto slabbrata, dalla quale è quindi difficile far emergere meccanismi di responsabilità. C'è poi la concertazione corporatista tra le istituzioni comunitarie e gli interessi organizzati: un altro modello che a livello comunitario ha ricevuto una forte valorizzazione. Questo paradigma funzionalista pone indubbiamente interrogativi sempre più forti in seguito all'allargamento dei compiti comunitari. Infatti all'interno di tale quadro diviene particolarmente difficile la traduzione dei compiti più estesi del sistema comunitario nella formazione di "politiche".

Il terzo filone è rappresentato dal paradigma che M. Kaufmann (uno studioso tedesco che a questo tema ha dedicato un saggio molto stimolante) ha definito il paradigma «pluralista». E' una formula forse un po’ ottimistica, che sviluppa fondamentalmente le conclusioni cui giungeva il Bundesverfassungsgericht nel Maastricht - Urteil del 10 ottobre 1993: l'Unione Europea come associazione di Stati, come Statenverbund. In fondo, il senso della "sentenza Maastricht" su tale punto era in definitiva proprio questo: di fronte alle incognite che pesano sugli sviluppi in senso democratico delle istituzioni comunitarie, è meglio puntare tutto sulla democrazia all'interno degli stati come veicolo della legittimazione democratica della Unione. Infatti gli stati sono gli attori dell'integrazione, i padroni dei Trattati, i soggetti cui è rimessa in definitiva l'attuazione dello stesso diritto derivato. La conseguenza, sul versante che concerne l'incontro odierno, è che la legittimazione democratica dell'Unione si fonda essenzialmente sui sistemi politici nazionali e sulle risorse che gli stessi sistemi politici nazionali sono in grado di offrire in tema di democrazia. Ciò si traduce nell'ulteriore conseguenza di scaricare tutto il peso della legittimazione democratica dell'Unione sul funzionamento dei parlamenti nazionali e quindi sulla salvaguardia delle prerogative dei parlamenti nazionali per quanto concerne sia la revisione dei Trattati, sia la fase ascendente e discendente delle politiche comunitarie. È questo un terreno sul quale la vicenda italiana appare largamente problematica e insoddisfacente, ma ciò sarà oggetto di successivi incontri.

Dovendo fare un bilancio, il panorama emergente dal quadro tracciato sinora – commenta Ridola – è, dal punto di vista della legittimazione democratica dell'Unione, un panorama nel suo complesso insoddisfacente: non completo superamento della marginalità decisionale del Parlamento Europeo; impronta funzionalistica che fa ancora prevalere il confronto degli interessi su procedure di democrazia politica; limiti dell'incidenza di alcuni parlamenti nazionali.

Riguardo alle conclusioni che da questo quadro sono state tratte, anche qui è possibile individuare, come base di discussione, tre posizioni non esaustive del dibattito, ma piuttosto emblematiche.

C'è anzitutto la posizione che potrebbe esser definita "pessimistica". È la posizione rappresentata in un saggio recente di E.W. Böckenförde, una posizione nella quale si potrebbe inquadrare, sia pure con maggior cautela, anche la posizione di D. Grimm.

Böckenförde muove dalla premessa che oggi una organizzazione sovranazionale non può rinunciare a strutture democratiche. Ma qui sorgono limiti derivanti dal fatto che, secondo questo Autore, l'Unione Europea è una comunità di nazioni e di stati nazionali: questa è la causa fondamentale della estraneità e della lontananza dei luoghi di decisione comunitari dai cittadini dell'Unione. Böckenförde conclude affermando che la legittimazione democratica è un bene scarso («ein knappes Gut») nella Unione Europea. Il rafforzamento dei poteri decisionali del Parlamento Europeo non risolve tutti i problemi poiché il Parlamento Europeo non può rappresentare ciò che non esiste, e cioè un popolo europeo. Un popolo nasce da una profonda comunanza, dalla appartenenza comune, dal riconoscersi in un mito comune. Sono posizioni – commenta il Prof. Ridola – sulle quali possono nutrirsi delle perplessità. Perplessità che nascono da due considerazioni. Innanzitutto questa idea del legame tra la democrazia e un processo di unificazione politica così stretto, così saldo, lascia perplessi. Per una critica a questa concezione della democrazia, si può richiamare ad esempio l'importante lavoro di Francesco Rimoli sui paradossi dell'integrazione democratica. Inoltre è dubbio che si possa essere così certi della mancanza di un mito comune degli europei. Alcuni contributi sulla soria dell'idea di Europa (come quelli di Federico Chabod, Lucien Febvre, Gadamer ecc.) hanno smentito in maniera molto convincente questa prospettiva.

La seconda posizione è quella fondata sulla sussidiarietà. Così come la costituzione europea si basa sulla integrazione di strati costituzionali differenti, allo stesso modo gli assetti istituzionali si fonderebbero, almeno in prospettiva, sul raccordo tra livelli di governo di differente ampiezza (sovranazionali, statali, infrastatuali) tutti collegati dal principio di sussidiarietà. È una prospettiva cui recentemente O.Höffe ha dato un respiro teorico molto suggestivo, ritenendo che questi assetti federativi su base sussidiaria siano la risposta alla sfida alle democrazie nell'età della globalizzazione. Discutere di questo esulerebbe dall'ambito dell'incontro odierno, ma certamente le incognite a livello comunitario sono molto forti. Un modello di democrazia di questo tipo, infatti, presuppone un elevato livello di omogeneità tra i sistemi autonomistici, cosa che – sottolinea Ridola – non pare sussistere in ambito comunitario. Inoltre pesano tutte le incognite (a proposito delle quali si è lungamente discusso negli incontri precedenti) sulla valenza del principio di sussidiarietà e sui suoi possibili esiti centralistici.

La terza posizione è quella della "democrazia dei molteplici demoi". Questa è la posizione che trae spunto da recenti scritti di Weiler. La premessa è che nelle società complesse la sovranità popolare e la democrazia non si fondano più sulla unicità del demos, ma sulla organizzazione di molteplici demoi. Ciò sposta l'accento sulle forti componenti contrattualistiche che dovrebbero esser valorizzate in assetti istituzionali di questo tipo, con il conseguente ridimensionamento della centralità del principio di maggioranza. L'Unione Europea costituirebbe un esempio di assetto istituzionale ad elevato grado di complessità. Il che pone ancora una volta di fronte all'interrogativo riguardo all'insufficienza di una prospettiva imperniata sulla centralità del Parlamento Europeo. Vale a dire che, anche muovendosi in questa ottica, il Parlamento Europeo non è in grado di esaurire le istanze di democrazia del sistema comunitario. H. Heller teorizzava che la questione centrale consiste nella realizzazione di un equilibrio fra popolo come unità e popolo come molteplicità. Ciascun segmento di questo demos articolato deve poter esercitare i diritti di sovranità che si sostanziano in forme di opposizione. Ciò può avvenire mediante la valorizzazione di istituti di democrazia diretta, di diritti di veto a livello regionale e a livello settoriale.

Concludendo, il quadro emergente da questa rapida rassegna – osserva Ridola – dimostra come la parlamentarizzazione del principio democratico a livello comunitario, pur rappresentando sicuramente una conquista importante e decisiva nella storia dell'Unione Europea, non sia di per sé sufficiente. Ma, d'altra parte, quella del potenziamento della legittimazione democratica dell'Unione Europea è una strada senza ritorno. Essa rappresenta un'esigenza che è, paradossalmente, ancora più forte nella cornice dei nuovi assetti decisionali, con l'allargamento della regola della maggioranza qualificata nel Consiglio. Infatti la regola dell'unanimità ha in se stessa una propria legittimazione (volenti non fit iniuria). Al contrario, la regola della maggioranza postula dei congegni e delle garanzie che ad essa conferiscano legittimazione.

Luigi COZZOLINO condivide la suddivisione della problematica nei due profili, quello più ampio e quello meno ampio, anche se considera ( come gli pare emerga pure dallo svolgimento della relazione introduttiva) ineludibile stabilire l'implicazione tra i due piani. Da alcuni studi citati anche dal Prof. Ridola, come quello di F.W. Scharpf ( in parte ripreso da G. Majone) – prosegue il Cozzolino - emerge l'esistenza di uno stretto collegamento tra assetto istituzionale e forma di stato comunitaria. Se si guardasse ad un determinato tipo di integrazione, ad una integrazione ristretta che non si estende alla prospettiva sociale, un problema di deficit democratico non sussisterebbe e quindi sarebbe sufficiente questo assetto istituzionale. Ma questo ragionamento viene utilizzato anche prescrittivamente: non solo è sufficiente, ma deve esser sufficiente perché una maggior democratizzazione presupporrebbe la creazione di un demos (dhmoV ) e ciò non è possibile. Il quesito – conclude Cozzolino – è quindi il seguente: questa implicazione presuppone una acquisizione, e cioè che il demos (dhmoV ) non possa essere creato attraverso il diritto, attraverso gli strumenti giuridici, cosa che invece sarebbe possibile per il processo di "integrazione" normale; l'integrazione, cioè, si dovrebbe arrestare perché ad un certo momento la coscienza non si crea con i normali strumenti del diritto ?

Cesare DELL'ACQUA interviene avvertendo che quando si parla di demos e in genere di principio democratico è bene guardarsi da un pericolo fondamentale e insidioso. Il rischio - pur non essendo certo il caso di. Ridola è quello di cadere in una involontaria enfasi retorica. È un alone sospeso sul concetto di demos che si nota di frequente. Tra l'altro, questa enfasi retorica è pericolosa perché tende a rimuovere forse l'unico dato relativamente certo cui è pervenuta la riflessione giuridica più matura sul tema: la estrema varietà del significato che attribuiamo a questo concetto. Ridola lo ha ampiamente ricordato in chiusura a proposito della terza posizione: non esiste una sola via, una sola chiave di ingresso al demos europeo; non esiste un unico criterio di individuazione certo del demos europeo. Non esiste neanche un unico criterio condiviso di misurazione del grado di democraticità interna all'Unione. È bene sottolinearlo, pur potendo apparire una banalità, perché una parte della dottrina italiana si comporta come se possedesse già la formula magica, come se si trovasse di fronte ad un concetto presupposto, quasi un postulato indimostrato e indimostrabile. Questo vizio metodologico è assai grave e distorsivo rispetto all'obiettivo che si vuole raggiungere. Eppure è a tutti noto – prosegue Dell'Acqua muovendo da una seconda considerazione - come non esista solo la via istituzionale dei trattati e degli accordi fra Stati. Esiste - come ricordava proprio Manzella in un articolo di non molto tempo fa - anche la via, assai più pragmatica e flessibile, della giurisprudenza della Corte di Giustizia. È in quella direzione che va prendendo forma - a parere di tanti illustri colleghi - quella koinè dei diritti (anche dei diritti fondamentali) che presenta caratteri peculiari ed in parte dissimili dalle tradizioni nazionali. È prevedibile che l'ormai prossima carta dei diritti prevista dagli accordi di Helsinki sancirà questa tendenza. Pertanto è bene stare molto attenti ad assumere posizioni pregiudiziali.

Un altro vizio metodologico corrente nella dottrina italiana è che, a quanto pare, essa non presta agli avvenimenti riguardanti la formazione di questa koinè dei diritti la stessa attenzione riservata invece alle questioni concernenti il versante procedimentale-istituzionale. Il motivo di questa asimmetria, di questa scarsa attenzione proprio sul versante più innovativo risiede nella associazione che inevitabilmente scatta tra ual èQQAaQQ uywtweytytweytewtyteyrivvvvaavvvvvvvvvvvvvvreteQQQ demos e polis: ogni volta che si parla di demos inconsciamente si rinvia al concetto di "politico". Non potrebbe essere altrimenti, visto che, prima ancora di essere un concetto giuridico, il demos è un concetto politico. Perciò, inevitabilmente, parlando di demos proiettiamo su questo concetto anche la nostra idea di "politico". In proposito, sono significative alcune interpretazioni stimolanti, ma sotto altri profili criticabili. Ad esempio la relazione di G. Ferrara al convegno dei Costituzionalisti a Perugia, nel punto in cui questi considera il processo di integrazione europea come il luogo dell'assenza del "politico". È chiaro che assumendo una posizione di tal genere diviene poi inevitabile considerare il processo di integrazione europea come il luogo dell'assenza del demos, vista l'associazione, sia pure in chiave antinomica, che spesso scatta in proposito. Occorre considerare e valutare bene questa "lettura in nero" che non corrisponde alla realtà delle cose e in particolare alla realtà di questa koinè in formazione.

Per concludere, Dell'Acqua ricorda lo stimolo e la sorpresa suscitati dalla lettura di un articolo di R. Dahrendorf apparso di recente su "La Repubblica". In parte, l'affermazione di questo Autore può sembrare ovvia: il demos nasce e muore con lo Stato nazionale. A ben riflettere, tuttavia, si può forse concordare con la nascita, ma non (con riferimento al demos europeo) con la morte: la fine dello Stato-Nazione (ammesso e non concesso che sia imminente) segnerà semmai la morte delle concezioni del demos che più risentono della visione statocentrica del "politico". Ma questo – commenta infine Dell'Acqua – lungi dall'essere un male è piuttosto un bene visto l'uso aberrante che di tali concezioni si è fatto nel corso dell'ultimo secolo.

Nino LONGOBARDI interviene dichiarandosi d’accordo con la sostanza di quanto sostenuto da Dell'Acqua. Quando si discute di democrazia in Europa – osserva Longobardi – spesso si parte dalla situazione esistente all'interno dello Stato nazionale come dato erroneamente ritenuto scontato. Si pretende cioè di proiettare una visione assolutistica della politica, come monopolio dei partiti, sulla costruzione comunitaria, la quale – per fortuna – non consente tale proiezione proprio in virtù dei suoi meccanismi interni. L'esistenza, la fortuna della costruzione comunitaria dipende appunto dal fatto di non consentire questa proiezione. Le frontiere della democrazia, se la si vuole salvare, non si situano assolutamente nel rafforzamento della democrazia rappresentativa. La strada imboccata in Italia, con la Commissione bicamerale e l'asservimento dell'amministrazione alla politica, è una strada diametralmente opposta a quella che occorreva intraprendere. C'è da augurasi – afferma Longobardi –che la crisi verificatasi nelle altre grandi democrazie europee con fenomeni analoghi a quelli di tangentopoli, porti ad una riflessione tale da avere un ritorno anche nel nostro Paese, alla stessa stregua per cui certi livelli di civiltà, in Italia, vengono imposti proprio dalla Comunità Europea alla quale si vuole poi imputare una scarsa democraticità. Proprio per salvare la democrazia rappresentativa è necessaria una integrazione forte di democrazia procedurale. Mentre fino a qualche tempo fa (per esempio negli Stati Uniti) si parlava del giudice o dell'amministrazione legata alle procedure, come qualcosa che limitasse il principio democratico, oggi si comincia a discutere di "adjudication as representation" e quindi di somiglianza di questi circuiti decisionali plurali e particolari con il meccanismo proprio della democrazia rappresentativa, il quale, se assolutizzato, diventa però mera finzione. In tal guisa infatti, si sovrappongono i circuiti decisionali, diviene impossibile esercitare un controllo e si sottrae alla politica il ruolo alto di regolazione dei fondamentali immergendola nella palude degli interessi particolari.

Occorre anche ricordare – sottolinea Longobardi – che oggi la forma "partito" non è più la stessa di cinquanta anni fa. Ciò già dovrebbe essere sufficiente per sostenere che gli assetti di potere devono tenere conto di questo cambiamento e che quindi non è più pensabile, dopo un cinquantennio, ragionare ancora con gli schemi del «partito come parte totale». Saggezza imporrebbe di puntare sull'accorta combinazione tra questi elementi: democrazia rappresentativa, democrazia diretta e democrazia procedurale; ruolo delle istituzioni rappresentative e ruolo del giudice; amministrazione indipendente dalla politica (o comunque garantita nei confronti della politica) e istituzioni rappresentative. L'esatto contrario di ciò che sta avvenendo in Italia.

Andrea MANZELLA interviene osservando che il problema del principio democratico nella Unione Europea rappresenta un aspetto particolare, anche se più avanzato dal punto di vista dell'esperienza storica, del generale problema della democrazia nell'epoca della sovranazionalità. Come la caduta del muro di Berlino, anche Seattle è ormai divenuto un simbolo. All'elenco degli elementi di democrazia nella Unione Europea proposto da Ridola – osserva Manzella – si dovrebbero aggiungere due o tre fattori. Il primo di questi consiste nella introduzione, mediante il Trattato di Amsterdam, della fondamentale norma concernente il giudizio dei pari nei confronti degli Stati membri che siano responsabili di violazioni dei diritti fondamentali. Per la prima volta – sottolinea Manzella - l'Unione Europea ha introdotto al suo interno questa ipotesi sanzionatoria rendendo giustiziabile ciò che nei Preamboli è stato sempre enunciato, vale a dire che l'Unione si fonda sui principi della democrazia e del rispetto dei diritti umani.

Il secondo fattore è rappresentato dal fatto che in questi anni tutta la politica esterna dell'Unione Europea si è basata sulla pretesa, nei confronti degli altri contraenti, della clausola democratica. Ricordare il braccio di ferro in occasione dell'accordo con il Messico – osserva Manzella – può essere sufficiente per dimostrare come questa pretesa di imporre una clausola di "ingerenza democratica e umanitaria" nei confronti di paesi con cui si concludevano accordi commerciali, sia stata una delle caratterizzazioni della Unione Europea. Nella "non-Europa" questa è una circostanza che ha avuto un grande peso ed ha contato sempre più come caratterizzazione della identità esterna della Unione Europea.

Il terzo fattore – prosegue Manzella - consiste nella decisione di grande rilievo ricordata poc'anzi e maturata nel vertice di Helsinki (strutturato nel vertice di Tampere) a proposito della redazione di una carta dei diritti fondamentali. Non è parso più sufficiente il rinvio recettizio alla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo del 1950: a simiglianza degli Stati che nelle proprie carte costituzionali hanno una elencazione dei diritti fondamentali, anche l'Unione Europea deve avere una elencazione dei diritti fondamentali. All'origine di questa esigenza – osserva Manzella - vi sono due cause, una esterna ed una interna. La causa esterna è stata la guerra balcanica e la inedita battaglia ideologica intrapresa per rivendicare il suddetto diritto di ingerenza. La causa interna immediata è rappresentata dal fatto che il Trattato di Amsterdam ha introdotto nella Unione Europea lo "spazio europeo di libertà, di cooperazione giudiziaria e di sicurezza", vale a dire uno dei punti del programma quinquennale che condurrà ad una comunanza in terreni sensibili. Tanto sensibili – sottolinea Manzella - che la Francia in relazione al diritto di asilo ha modificato la propria costituzione.

Il rilievo di questi elementi democratici ulteriori rispetto a quelli ricordati con estrema incisività da Ridola suscita alcune riflessioni su tre interdipendenze.

La prima interdipendenza svela che l'aver posto l'accento sui diritti porta con sé il cedimento della classica divisione in pilastri sulla quale poggiava in gran parte la teoria funzionalistica (dato che i tre pilastri sono in fondo una esemplificazione, una applicazione di questa teoria). La teoria funzionalistica - osserva Manzella – mostra la corda a causa della indivisibilità e della interdipendenza dei diritti fondamentali. Non è infatti possibile sostenere che un diritto sia perfetto nell'ambito del I pilastro ma privo di protezione nel II o nel III pilastro. È la stessa materia dei diritti a comportare il rigetto della ripartizione funzionalistica in pilastri.

La seconda interdipendenza – prosegue Manzella – risiede proprio nell'allargamento. In fondo l'allargamento rappresenta una straordinaria rivoluzione nella stessa concezione di Unione Europea. Finora l'Unione, attraverso i meccanismi di coesione, di avvicinamento, di armonizzazione, tendeva a governare fattori tra loro sempre più omogenei. L'allargamento a trenta paesi pone di per sé un problema esattamente opposto, vale a dire il problema del governo delle differenze. Infatti è storicamente impossibile che questi trenta paesi, riescano ad omogeneizzarsi nello spazio dei prossimi venti anni. Ciò nonostante, uno degli elementi del quadro interno (della cornice istituzionale in senso lato) che consente di governare queste differenze è rappresentato proprio dalla koinè dei diritti.

La terza interdipendenza è quella relativa alla protezione di questi diritti. Essi implicano un forte richiamo istituzionale alla loro tutela, visto che non possono risultarne sguarniti nella loro attività di penetrazione sia nei pilastri sia nei paesi dell'allargamento. Ciò comporta la necessità di coordinamento e di interlocuzione tra la Corte di Lussemburgo, la Corte di Strasburgo e le corti e i sistemi giudiziari nazionali, ma anche la comunicazione tra Parlamento Europeo e parlamenti nazionali visto che il fondamento di tutte le protezioni, il diritto dei diritti, consiste nel diritto al parlamento.

Tutto ciò rafforza la personale ed antica convinzione – conclude Manzella – per cui ci si muove non nel campo della unione di stati (i termini "confederazione" e "federazione" sono quindi termini desueti ed improponibili in questo caso) ma piuttosto sul terreno dell'unione di costituzioni: vale a dire sul terreno dell'unione di ordinamenti che hanno alcune istituzioni in comune e complementari o, se si preferisce, sussidiarie.

Gaetano AZZARITI si chiede se (e in quale modo) sia possibile ricollegare le considerazioni introduttive svolte da Ridola con le questioni che tradizionalmente hanno contrassegnato la riflessione sul principio democratico. Ritiene cioè opportuno riflettere su quello stretto collegamento che, nella storia del costituzionalismo europeo e nella cultura europea e nazionale, è sempre stato individuato tra il principio democratico, il principio della rappresentanza e il principio della responsabilità politica; un collegamento che ha fatto ritenere impossibile concepire una democrazia se non sorretta tanto dalla rappresentanza, quanto dalla responsabilità politica.

L'impressione ricevuta sia dall'introduzione di Ridola, sia dagli interventi succedutisi finora – osserva Azzariti – è che in ambito europeo si sia ormai determinata una rottura di questo collegamento. Sarebbe allora il caso di riflettere – sottolinea Azzariti – sulla reale possibilità di accantonare il problema, e quindi di interrogarsi su come il legame esistente fra i suddetti tre aspetti del principio democratico verrà ad essere modificato.

In questa prospettiva, la parte più stimolante della introduzione di Ridola appare quella dedicata alle considerazioni sulla concorrenza dei demoi. Non potendosi però affrontare l'intera questione in poche battute - e pur esprimendo la consapevolezza che in tal modo si opererà una forzatura - Azzariti si propone di svolgere alcune considerazioni avendo riguardo esclusivamente al demos europeo. Sulla concorrenza dei demoi, Azzariti si riserva solo una battuta: vero è che in questa prospettiva emerge in maniera molto evidente l'impossibilità di colmare il deficit democratico a livello europeo riproponendo semplicemente la "vecchia" idea della centralità del Parlamento (cioè esclusivamente rafforzando e ampliando i poteri del Parlamento Europeo) dal momento che i demoi sono tanti, e plurimi i luoghi e le forme che possono assumere i sistemi democratici; ma la concorrenza dei demoi rende anche evidente l’impossibilità di risolvere la questione democratica semplicemente adottando un'ottica "tecnocratica" o "decisionista" (come lasciano trasparire le ipotesi di modifica dei criteri per l'approvazione delle decisioni da parte degli organi comunitari: non più adottate sempre all'unanimità). In entrambi i casi, anziché fare i conti con la complessità degli ordinamenti governati da una pluralità di demoi, ci si limita ad una "semplificazione" (non inutile, ma insufficiente) di carattere politico ovvero organizzativo.

Circoscrivendo quindi l'analisi al demos europeo, Azzariti osserva come, sulla base dell’analisi compiuta nell’introduzione di Ridola e ripresa nei diversi interventi, la democrazia europea sembra oggi svilupparsi essenzialmente nei limiti determinati dalle forme del confronto, della codecisione e della partecipazione dei Governi (che operano in rappresentanza degli Stati); finendo per restringere l'ambito del processo democratico entro i rapporti istituzionali tra i diversi organi di governo. Persino il ruolo (pur accresciuto) del Parlamento europeo si inserisce - nella prospettiva della codecisione - in un processo fortemente istituzionalizzato di raccordo con gli altri organi comunitari (Commissione, Conferenze intergovernative), non teso invece a rafforzare il raccordo con i rappresentati e di accentuare la responsabilità politica nei confronti di questi ultimi.

Ciò comporta, avverte Azzariti, un cambiamento nel modo tradizionale di intendere il principio democratico, che coinvolge la sua accezione minimale, di democrazia come metodo. Una "democrazia come metodo", quale emergente dalla suesposta prospettiva, che prescinde dal principio di rappresentanza. Una "democrazia come metodo", che diventa mero "metodo istituzionale": quel metodo che definisce i rapporti tra le istituzioni e gli organi europei. Una "democrazia come metodo" - continua Azzariti riferendosi ad un passaggio della introduzione di Ridola – che si traduce in "metodo del processo politico di integrazione europea".

È tutta qui, si chiede Azzariti, la democrazia europea? Ove la risposta fosse positiva difficile sarebbe negare che in Europa la visione della democrazia (nonché le forme che essa assume) sia "zoppa".

Se non si vuole giungere a questa conclusione c'è da chiedersi se la democrazia europea non possa recuperare differenti sostegni in grado di irrobustirla, se non di sostituire efficacemente quelli mancanti.

È probabile che questi altri sostegni ci siano (o, precisa Azzariti, siano comunque individuabili) ma anch'essi appaiono in qualche modo "zoppi", insufficienti.

Così, ad esempio, potrebbe sottolinearsi il ruolo delle "logiche discorsive e persuasive", che potrebbero servire per integrare la vitalità della democrazia europea in base al principio secondo il quale la ragione argomentativa dovrebbe esser parte integrante del demos. In tal modo – continua Azzariti richiamando Habermas - si potrebbe costruire una seconda "gamba" democratica a livello europeo, che andrebbe ad aggiungersi a quella del metodo di raccordo istituzionale in precedenza richiamato. Sennonché, anche in questa prospettiva, vi è da rilevare la difficoltà di individuare il presupposto necessario - anche nella visione habermasiana – per l'esplicarsi delle virtualità della logica dell’argomentazione: ossia l'esistenza di una opinione pubblica europea. Pertanto, nella prospettiva della democrazia sorretta dal principio della "discussione e argomentazione", ci si deve limitare ad auspicare la costruzione di una opinione pubblica europea; che almeno per ora - è necessario esserne consapevoli - non esiste.

Un diverso sostegno alla debole democrazia europea, continua Azzariti, potrebbe essere individuato nel ruolo degli Stati–Nazione. La democrazia dei singoli Stati nazionali può infatti porsi a fondamento indiretto della democrazia europea. Tuttavia, anche in questo caso, osserva Azzariti, si deve costatare che si tratta di un sostegno traballante, anche questa una gamba "zoppa". Due essenzialmente i motivi per cui gli Stati, nell'attuale situazione, hanno difficoltà a contribuire a colmare l'ambito della democraticità in Europa. Da un lato, il sostegno alla democrazia europea da parte dei singoli Stati è indebolito dal fatto che gli attori della costruzione e delle decisioni europee sono i Governi – tra l'altro nei limiti della effettiva incidenza di ciascuno di loro, precisa Azzariti – e non i Parlamenti nazionali o altre istanze rappresentative: il ruolo degli Stati in Europa coincide essenzialmente con il ruolo dei Governi, sicché non è in tal guisa che può pensarsi risolto la questione (prima denunciata) del deficit di rappresentanza e di responsabilità politica in ambito europeo. Dall'altro lato, e soprattutto, questo sostegno in prospettiva è destinato ad indebolirsi. Questa "stampella" si indebolirà non tanto perché il ruolo degli Stati stia per esaurirsi – sottolinea Azzariti – quanto a causa dell'allargamento dell'Unione Europea. Inevitabilmente, il ruolo dei singoli Stati membri (o dei loro Governi) diverrà tanto più marginale e residuo quanto più se ne accrescerà il numero. Se, come non può escludersi per via dell'allargamento, si arriverà effettivamente a rompere il "cordone ombelicale" fra Stati nazionali e decisione europea, non è dato per ora sapere (proprio della necessità o meno di rompere il "cordone ombelicale" che lega gli Stati all’Unione si era discusso in un precedente incontro). Ma di certo – osserva Azzariti – l’eventuale ulteriore affrancarsi dell’ambito decisionale europeo da ogni colleganza con i singoli Stati nazionali e la loro democrazia interna indebolirà ulteriormente questa "stampella" della democrazia europea.

Per concludere Azzariti rileva come, da quanto emerso dall'introduzione e dagli interventi succedutisi finora, sia rimasto in ombra il problema degli strumenti, delle forme e dei soggetti che danno corpo, sostanza e anima alla democrazia nell'ambito della Comunità. Ammesso e non concesso che la democrazia e i suoi elementi così come tradizionalmente intesi dalla cultura costituzionalistica del Novecento (da un lato gli organi della rappresentanza politica, i Parlamenti e dall'altro i meccanismi di responsabilità politica propriamente detti) stiano di fatto venendo meno, stiano entrando in crisi, c'è comunque da chiedersi – avverte Azzariti – quali siano gli organi e gli altri elementi che andranno a sostituire le assemblee rappresentative e la responsabilità politica. Non solo. Una volta analizzato il nuovo scenario, dovremmo anche interrogarci su quale giudizio dare di queste trasformazioni delle concezioni della democrazia in ambito europeo.

Interviene Carlo AMIRANTE, il quale pone due premesse. La prima è che l’introduzione di Paolo Ridola è sembrata così completa da favorire un’ampia discussione e un’ulteriore apertura a temi e problematiche, che forse meriterebbero maggiore approfondimento. La seconda premessa è che l’attuale situazione dei 15 stati membri dell’Unione Europea fa pensare a quella (sia ideologica che pratica) di alcuni decenni fa in cui l’indissolubilità del matrimonio obbligava i coniugi alla convivenza anche quando fossero intervenute circostanze tali da renderla intollerabile. Il problema del significato delle critiche, dei rapporti fra capacità analitica o, meglio, capacità di individuare criteri analitici corretti per capire quello che accade e come intervenire su quello che accade, e dunque ipotizzare rimedi, deve fare i conti con questo dato. Il rapporto tra democrazia e realtà storico-istituzionale a livello comunitario dipende dal concetto che si ha di democrazia. Se si ha un concetto angusto, limitato solo a qualcuno degli elementi della democrazia, allora può essere facile semplificare e dare risposte, preparare anche ricette pret-à-porter. Invece la situazione è particolarmente complessa, anche perché nell’era della globalizzazione e della internazionalizzazione, la democrazia non può essere soltanto democrazia rappresentativa, ma deve essere democrazia partecipativa e democrazia dei contenuti. Rilevano, da questo punto di vista, anche i riferimenti che Ridola faceva ai preamboli e ai principi fondamentali (importantissimo l’art.6 del Trattato di Amsterdam, circa la immissione nell’ordinamento comunitario del principio democratico, del principio dello stato di diritto e della tutela dei diritti umani, nonchè del recepimento della CEDU come parte integrante dell’ordinamento comunitario). Il problema è se i costituzionalisti e gli studiosi di diritto comunitario devono prendere sul serio queste norme, o le devono considerare come venivano considerati una volta i preamboli delle costituzioni, cioè come affermazioni declamate dai costituenti per salvare l’anima o come strumento di legittimazione di costituzioni che tutto erano tranne che democratiche? Ad esempio, chi conosce la letteratura tedesca sa che la Germania ha vissuto l’esperienza di una commissione in cui si è affrontata e sviluppata l’ipotesi di una trasformazione istituzionale, di dare un corpo nuovo ai principi programmatici precisando quali sono gli obiettivi concreti che gli stati e le costituzioni devono porre per coinvolgere e legittimare effettivamente la identificazione dei cittadini in politiche costituzionali che si propongono di risolvere i loro problemi. Problemi che sono fra i meno tutelati nell’ordinamento comunitario. Per quanto riguarda la realtà della costituzione europea (tutti sappiamo che si parla di un diritto dei trattati come costituzione europea) bisogna considerare che la situazione è in piena evoluzione. Quest’anno si tengono ovunque gruppi di incontro o seminari, e si istituiscono commissioni nominate dal Parlamento o da altre istituzioni comunitarie. Esiste ad esempio un rapporto curato dal prof. Monar, dell’università di Leicester, esperto di questioni comunitarie, già consulente del governo tedesco e ora di quello britannico, che ha coordinato una stimolante analisi dei prossimi venti anni di sviluppo della UE (The Future of European Governance, Rapporto finale del progetto "Europe 2020" del College of Europe), profilando il pericolo che, in mancanza di un sistema di difesa comune europea, in assenza di una costituzione europea e di una carta di diritti fondamentali, e di un spazio giuridico europeo, ancora inadeguato all’ampiezza e ai livelli di integrazione economico-sociali effettivamente raggiunti, la struttura prevalentemente tecnocratica della governance impedisca la piena affermazione di un governo sovranazionale democratico e legittimato.

Ma per quanto riguarda la radicalità delle categorie di approccio alla nostra materia, se dal punto di vista storico si potrebbe dire che l’UE appare quasi un trionfo delle categorie luhmaniane dei sistemi e dei sottosistemi (mentre Predieri parla di "sistemi-rete"), con la conseguenza che la combinazione fra istituti parlamentari e di democrazia rappresentativa e nuove forme di organizzazione degli interessi e dei diritti, ha implicato trasformazioni semantiche e terminologiche di cui non pochi giuristi e costituzionalisti non si rendono ancora conto. Così si è passati dal mito del "buon governo" all’imperativo della "governabilità" negli anni ‘70 (lanciato da un famoso pamphlet della trilaterale), mentre oggi si parla di "governance", che va ben al di là del principio della governabilità intesa come esigenza di un governo stabile ed efficace anche a prescindere dalla sua legittimazione democratica, mettendo in crisi la capacità di un organismo meramente politico (a vocazione centralistica-universalistica) di governare la complessità. In sostituzione del classico government si propone il concetto di "governance", che evoca l’esistenza di più centri – economici, burocratici, finanziari, politici, pubblici o privati – gli unici in grado di gestire la complessità.

Qui, però, la nuova questione che i giuristi dovrebbero comprendere è la natura nuova dei rapporti tra economia, amministrazione e diritto, per cui quest’ultimo finisce per perdere gran parte di quel suo ruolo originario di strumento privilegiato di mediazione, assunto direttamente dall’economia e dalla finanza.

Più di un lungo discorso può valere l’affermazione di Keynes secondo cui "Le idee degli economisti e dei filosofi politici, quelle giuste come quelle sbagliate, sono più presenti di quanto comunemente si ritenga. In realtà, il mondo è governato da poche cose all’infuori di quelle. Gli uomini della pratica, i quali si credono liberi da ogni influenza intellettuale, sono spesso gli schiavi di qualche economista defunto, pazzi al potere i quali odono voci nell’aria, distillano le loro frenesie da qualche scribacchino accademico di qualche anno addietro", forse un po’ eccessiva, ma indubbiamente suggestiva nella ndividuazione dei responsabili dei nuovi parametri di interpretazione del reale.

Ma – prosegue Amirante - è opportuno soffermarsi ad esempio su un settore estremamente significativo dei trattati-costituzione, tratto dalla Politica Agraria Comunitaria. In esso sono previste clausole dall’inequivoco carattere "Labour saving" a proposito della tutela dei livelli occupazionali delle condizioni di vita degli occupati. Possibile che questo discorso valga soltanto per l’economia agraria, mentre una clausola "labour saving" sarebbe incompatibile con l’ordinamento generale della UE, fondato sui principi della concorrenza e del mercato? Oppure il rapporto tra mercato e istituzioni si presenta ormai nettamente capovolto, così da pensare - come affermò Cassese anni fa – che non ha più senso parlare di Stato tout court date le centinaia di significati diversi assunti dalla parola? Ma qualcuno è così ingenuo da ignorare che anche per la parola mercato esistono altrettante interpretazioni possibili, e in particolare che la concorrenza ha come protagonisti più i sistemi-paesi e gli oligopoli che non i singoli operatori economici e finanziari? Chi è così sprovveduto da pensare che nel mondo globalizzato sia ancora possibile un incontro reale tra domanda e offerta, con la conseguenza che lo sviluppo economico sarebbe tuttora il risultato di questo incontro, non si rende conto delle trasformazioni economiche e sociali degli ultimi venti anni, che hanno imposto la centralità della economia, anche nel complesso settore delle pubbliche amministrazioni.

Basti pensare alle trasformazioni dello stesso concetto di funzione pubblica, che non è esplicitamente e direttamente regolato nell’ordinamento comunitario, che però con il dare la preminenza pressochè assoluta alla concorrenza, all’efficienza e all’efficacia, implica una trasformazione profonda nel concetto di Pubblica Amministrazione così come era inteso fino ad ora nei sistemi costituzionale e amministrativi dei singoli paesi europei. Quando in Francia ci si domanda "Servizi pubblici al servizio di chi?" (Bauby) si intende più esattamente chiedere se i servizi pubblici in Europa debbano essere prioritariamente destinati all’impresa o a tutti i cittadini. E’ la Pubblica amministrazione che deve essere riorganizzata in modo da favorire il rispetto di criteri di efficienza senza alcuna predeterminazione degli scopi e degli obiettivi? Insomma, l’efficienza è funzionale al massimo di produttività oppure alla soluzione di problemi comuni ai cittadini europei?

Cesare PINELLI rileva come il tema sia sfuggente e che i profili che si sono legati ad esso siano cresciuti, soprattutto dopo che il dibattito sul deficit democratico ha dimostrato la sua usura.

La fragilità di quel dibattito consisteva soprattutto nel riferire problemi e istituti della democrazia interna agli stati a livello comunitario. Il dibattito, per come si è svolto e per come è stato vissuto in Italia ma soprattutto in altri Paesi, ha annebbiato la vista su quelli che erano gli autentici problemi, sempre più comuni - in realtà - agli ordinamenti costituzionali interni e all’ordinamento comunitario.

Visto che i problemi relativi a quella che noi chiamiamo forma di governo, sul piano strettamente positivo comunitario hanno trovato un principio di soluzione col Trattato di Amsterdam, che può garantire, se la prassi andrà avanti in un certo senso, il varo di un modello sufficientemente vicino al sistema parlamentare, sembra che il grosso del problema si sia spostato sulle altre questioni che investono ad un tempo l’Unione Europea e gli Stati-Nazioni al loro interno.

Il riferimento è soprattutto al delicatissimo rapporto fra circuito di responsabilità politica nei confronti del corpo elettorale, da un lato, e la crescita delle autorità neutre dall’altro lato, incluso il potere giurisdizionale. McCormick ha parlato a tale proposito di governo misto in senso aristotelico. Ha sostenuto che siamo di fronte ad un passaggio che ci fa tornare al governo misto, senza che questo necessariamente significhi un impoverimento dell’idea democratica.

Sono molti i profili di questo discorso, naturalmente, ma molto consiste nel vedere se l’attivazione delle nuove autorità indipendenti porti con sé delle forme di responsabilità che vanno considerate anche alla luce delle platee a cui si rivolgono, diverse dai cittadini, siano essi della UE siano essi dello Stato-Nazione. Qual è l’origine di tali autorità? Esse nascono, soprattutto con riferimento alla BCE, dal bisogno di tenere al riparo dal circuito elettorale il conseguimento di certi obiettivi di interesse generale: questo è un elemento di grande ambiguità, perché la politica a sua volta è una attività destinata a rispondere alle attese del corpo elettorale che concernono il futuro, essa non può attrezzarsi solamente ad un orizzonte di breve periodo, come implicitamente da un certo punto di vista la crescita di queste autorità lascia ritenere. Queste autorità - e in particolare la BCE – nascono d’altronde proprio come risposta a questa esigenza, che quindi è una esigenza che va contemperata con tutto il resto, e soprattutto con un discorso nuovo sulle forme di responsabilità che si aprono in questa fase delicatissima.

Da questo punto di vista il discorso sui giudici è altrettanto cruciale. Ciò che sosteneva Manzella con riguardo alla costituzionalizzazione dei diritti fondamentali è molto importante. La redazione di una carta dei diritti fondamentali ha un significato forte anche in riferimento alla tendenza, presente nei trattati di Amsterdam e Maastricht, a rinviare alla giurisprudenza della Corte di giustizia della Comunità Europea la enucleazione dei diritti. Pinelli ritiene che spetti proprio al legislatore riconoscere i diritti fondamentali che poi spetterà alle Corti svolgere: l’opera creativa deve avere un certo limite, in linea di principio e alla luce dei cortocircuiti abbastanza forti tra Corti europee e Corti costituzionali che nel frattempo vanno emergendo.

Interviene Sergio LARICCIA, rilevando come Ridola abbia svolto con molto rigore il suo compito di introdurre il dibattito, e come sia necessario molto coraggio per intervenire con riferimento ad un amico che ha l’abitudine di studiare sempre con molta cura i problemi ed arrivare sempre preparato, e che ha studiato sotto tante sfaccettature l’aspetto fondamentale della democrazia nei vari sistemi. Lariccia non rinuncia però a sottoporre un dubbio: i giuristi sono abituati, come tutti quelli che usano il linguaggio della scienza politica, della scienza giuridica, ad usare determinate espressioni per connotarle di determinati significati, e una delle espressioni significative di questo linguaggio politico e giuridico è naturalmente il concetto di democrazia. Soltanto che questo di democrazia è concetto spesso usato con una ampiezza tale di riferimenti che si ha appunto il dubbio se siamo di fronte ad un unico concetto oppure non tanto ad un concetto diversificato in reazione agli aggettivi che si collegano al sostantivo democrazia – come si è fatto nel corso della riunione, parlando di democrazia rappresentativa, democrazia sociale, e come di solito si fa per caratterizzare un concetto sotto molte sfaccettature particolari- quanto se effettivamente ci si trova di fronte ad un’unica nozione oppure davanti ad una nozione che non ha nulla a che fare con quella centrale. Lariccia ha studiato a lungo il concetto democratico con riferimento ad una realtà del passato, il principio democratico nella Costituzione della Repubblica Romana del 1849, ed è rimasto colpito dal fatto di fare riferimento ad una nozione, ad un problema, alla partecipazione, al problema del Parlamento, al problema di quello che era il principio democratico in una accezione abbastanza usuale. Invece in questo caso (il principio democratico nell’Unione Europea) ci si trova in una situazione nella quale c’è un Parlamento con poteri molto limitati e un Parlamento che – come ha ricordato Dahrendorf- che non ha un δημος cui fare riferimento. Quindi, molto probabilmente, noi usiamo il termine democrazia in un significato completamente diverso, ed è significativo che si sia parlato dell’importanza che ha l’opinione pubblica: Lariccia ricorda un articolo che letto su un quotidiano in cui Hans Kling pone la domanda, se la speranza di una democrazia nella chiesa cattolica non sia risultata completamente sconfitta. Questo è un altro tipico caso in cui si parla di democrazia con riferimento ad una nozione, la democrazia nella chiesa cattolica, con un significato che evidentemente non è più lo stesso: si può anche pensare che vi sia un arricchimento del valore dell’opinione pubblica per influire sulla gerarchia ecclesiastica, ma non si ha la stessa nozione- quella di democrazia nell’ordinamento statale e quella di democrazia in un ordinamento confessionale-. Lariccia conclude ritenendo condivisibile che, come ha detto Amirante "questo matrimonio ormai indissolubile", come ha detto lo stesso Paolo Ridola "è indubbiamente una strada senza ritorno"; è però necessario analizzare in modo approfondito i rischi che questa consapevolezza dell’adesione ad un sistema in cui il principio democratico non sussiste può comportare nella democrazia interna dei singoli stati, perché a mio avviso la situazione alla quale ci si trova è che l’adesione a decisioni prese a livello comunitario comporta l’esistenza di decisioni nelle quali si perde l’elemento della democrazia per l’assunzione della responsabilità all’interno dell’ordinamento italiano. Lariccia ricorda di essere il testimone di un episodio significativo, a proposito della riforma dl sistema universitario del 3+2, nel quale non c’è una possibilità di ritornare indietro: un giorno, presso la commissione nella quale egli lavorava, giunse il ministro Berlinguer il quale disse che doveva comunicare una cosa molto importante, vale a dire che la settimana precedente c’era stato un incontro a Parigi ( ricordato poi come l’incontro della Sorbona) in cui 4 ministri di altrettanti paesi europei (Germania, Francia, Inghilterra e Italia), sedutisi al tavolo avevano deciso che il sistema dovesse svilupparsi intorno a questa soluzione del rapporto tra i 3 anni iniziali, introduttivi, e i 2 anni successivi di specializzazione. Quello che colpisce è che questa decisione è stata subito ritenuta imprescindibile, una decisione rispetto alla quale qualsiasi tipo di obiezione è ritenuta fastidiosa espressione di critica nei confronti di una decisione immodificabile. Quindi il rapporto tra il principio democratico - o la sua inesistenza all’interno dell’ordinamento europeo - e la vita democratica, con quella che si chiama, con una bella espressione, "l’evoluzione della vita democratica" nell’ordinamento italiano, può presentare a mio avviso dei rischi molto forti.

Amirante rileva come si parli di una democrazia senza demos, una Europa senza partiti. Per quanto riguarda l’integrazione negativa e strumenti giuridici estremamente pervasivi sul piano dei limiti posti all’organizzazione delle pubbliche funzioni, della concorrenza, degli aiuti, è fortissima, cioè la pervasività dell’integrazione negativa, degli strumenti negativi è enorme. Come si può pensare di trasformare il riconoscimento dei principi democratici di lealtà se c’è un budget del 1,5-2% dell’Europa rispetto al PIL dei diversi paesi e se gli strumenti invece di integrazione positiva (interventi per l’occupazione, per la formazione, ecc..) sono di rilievo marginale anche se ci sono dei giusti riconoscimenti sul piano dei principi?

Paolo RIDOLA interviene per aggiungere qualche considerazione in ordine alle questioni sollevate dai colleghi. In ordine al rapporto fra Carta dei diritti e principio democratico, concorda come esso sia al centro della agenda comunitaria, nel senso che già nelle conclusioni del Consiglio di Colonia, poi in quelle del Consiglio di Helsinki, poi nel rapporto dei Saggi sulle implicazioni istituzionali, il problema della democrazia nella Unione viene legato fondamentalmente a quello della Carta dei diritti nell’Unione Europea. Il perché va ricercato nell’emersione del profilo ricordato da Pinelli, relativo alla trasparenza, alla responsabilità delle istituzioni comunitarie; il rapporto dei tre saggi sulle implicazioni istituzionali si esprime chiaramente su ciò: "trovare i mezzi per rendere partecipe o coinvolgere nuovamente la popolazione nel funzionamento delle istituzioni comunitarie". Il tema della democrazia nell'UE si identifica oggi in larga misura con quest'ordine di problemi e di esigenze. Ma probabilmente questo versante lascia in ombra il profilo del rapporto fra il principio democratico e il funzionamento delle istituzioni, e sembra che proprio il rapporto dei tre saggi dell’ottobre ’99 punti troppo l’attenzione sul problema della efficienza e troppo poco sui congegni che devono potenziare la democraticità della forma di governo comunitaria. Ridola si dichiara dunque d’accordo circa l’inclusione del principio democratico in una carta dei diritti, ma aggiunge che occorrerebbe cautela nel seguire la strada della carta dei diritti, della costituzionalizzazione dei diritti comunitari, in una fase di sviluppo nella quale i Trattati indicano puntualmente nuovi obiettivi, le Zielbestimmurgen cui faceva riferimento Carlo Amirante poco fa, mentre non si intravedono ancora con chiarezza le politiche. Sarebbe forse preferibile attendere che certe politiche si consolidino, e poi, sulla base del consolidamento di queste politiche, lavorare ad una carta dei diritti che, in questa cornice, potrebbe forse anche essere più innovativa rispetto alle costituzioni degli Stati membri.

Con riguardo al principio democratico e gli equilibri istituzionali dell’Unione, sembra che il dibattito si sia concentrato attorno a due passaggi, a due alternative fondamentali, la democrazia dell’Unione deve puntare a valorizzare la concorrenza fra sistemi o le procedure discorsive? Deve prevalere la prospettiva di Luhman o quella di Habermas? Ridola ritiene che il rafforzamento della democrazia dell’Unione debba puntare al rafforzamento delle procedure discorsive piuttosto che di una concorrenza tra sistemi, in cui i meccanismi di responsabilità sembrano evanescenti. Certo, rispetto a questo profilo della valorizzazione dell’aspetto discorsivo della democrazia, il punto delicato è quello della marginalità nel sistema istituzionale del Parlamento europeo, certo ridimensionata, ma tuttora presente. Una concezione della democrazia nell’Unione che davvero si fondi sul potenziamento di queste procedure comunicative o discorsive richiede un Parlamento più forte, che non sia solo una arena della comunicazione pubblica in Europa. Pizzorno ha ritenuto recentemente che sia questo il destino ormai comune a tutti i Parlamenti, ma probabilmente non basta questo, occorre che il Parlamento non sia un elemento marginale nel sistema. Tra l’altro, ciò consente di orientarsi su un altro interrogativo che è emerso dalla discussione: Ridola è incerto circa il tramonto dei partiti politici europei, perché la politica ha cambiato soggetti, ha cambiato fisionomia, ma il sistema politico europeo lascia intravvedere una tenuta delle famiglie politiche tradizionali più forte di quanto non vi sia in molti degli stati membri (per esempio in Italia), e questo è un profilo rilevante. Per concludere, Ridola ritiene che il problema sia da porre in questi termini: la democrazia nell’Unione europea deve orientarsi alla formazione di politiche o soltanto alla individuazione di interessi generalizzabili (sempre per citare Habermas)?