L’impatto della CE sull’amministrazione
Introduttore: prof. Salvatore Alberto Romano
4 maggio 2001

Resoconto redatto dal dott. Alessandro Goracci

Sergio PANUNZIO, dopo aver salutato i presenti, introduce la seconda tappa di questo esame delle conseguenze dell'integrazione europea sull'amministrazione: mentre nel seminario precedente si erano affrontati gli aspetti legati alla giustizia amministrativa, oggi verranno affrontati i problemi derivanti dall'impatto del processo di integrazione europea sul diritto amministrativo sostanziale, organizzativo, funzionale. Detto questo, Panunzio cede la parola al professor Romano, relatore dell'incontro odierno.

Salvatore Alberto ROMANO introduce la sua relazione affermando di voler svolgere un'analisi sull'impatto del processo di integrazione europea sull'amministrazione pubblica, proponendo al dibattito qualche spunto di riflessione relativamente all'incidenza del fenomeno comunitario sul diritto amministrativo sostanziale, sulla disciplina dell'attività amministrativa (atto e procedimento), sull'organizzazione amministrativa, sul modo di essere delle pubbliche amministrazioni, per poi tentare di svolgere alcune riflessioni di carattere generale. Vengono volutamente lasciate fuori dall'indagine le tematiche relative all'impatto del processo di integrazione europea sulla giustizia amministrativa e sulle autonomie locali, trattandosi di problematiche già trattate nel corso dei precedenti seminari.

Romano ritiene opportuno premettere alcune osservazioni sul fenomeno della Comunità europea.

La Comunità Europea – come indica il titolo di questi seminari: "Mutamenti costituzionali ed integrazione europea" - costituisce un fenomeno di integrazione fra gli Stati che vi partecipano, che è sorto e si è sviluppato per rispondere alle esigenze di integrazione delle rispettive società nazionali. Sono le società nazionali che avvertono l'esigenza di una loro integrazione a livello europeo come condizione per il loro sviluppo. Se ciò è vero, le ricadute sulle caratteristiche del diritto comunitario sono enormi, perché il diritto comunitario, e la Comunità europea come istituzione, dovrebbero servire appunto ad aiutare ciascuna società nazionale a perseguire questo scopo di integrazione.

Non essendo la Comunità europea "il tredicesimo Stato", non si attaglia ad essa la consueta distinzione, tipica degli Stati moderni, tra atto legislativo e atto amministrativo, ed il "diritto comunitario" è composto da un corpo di "regole di integrazione" – che possono essere costituite da (soli) principi, da meccanismi di armonizzazione o da compiute discipline, a seconda del settore oggetto di integrazione europea – contenute non soltanto nei c.d. regolamenti comunitari, ma nelle direttive comunitarie, nelle decisioni del Consiglio o della Commissione, nelle sentenze e nei pareri della Corte di Giustizia, nelle sentenze del Tribunale di primo grado; nelle raccomandazioni, nei pareri, nelle comunicazioni della Commissione e in ogni altro atto di provenienza comunitaria, avendo tali atti come obiettivo ultimo quello di realizzare l'integrazione fra società.

Il "diritto comunitario" senza dubbio è individuabile e distinguibile dal diritto nazionale di ciascuno Stato membro, se non altro per la fonte di produzione; ma, proprio a causa della sua origine e delle sue finalità, non dà luogo ad un diritto separabile da ciascun diritto nazionale, cioè fruibile separatamente dal diritto nazionale, ovvero tale componente è del tutto marginale. In altre parole, esemplificando, attualmente è trascurabile il fatto che la Comunità disciplini gli appalti da lei banditi attraverso il diritto comunitario, mentre costituisce elemento caratterizzante il diritto comunitario il fatto che il Comune di Pachino (Sicilia) ovvero il Comune di Scourie (Scozia) vedano disciplinare i propri appalti dal diritto comunitario e da norme nazionali che ad esso si uniformano. Per questo possiamo dire che il diritto comunitario non dà luogo ad un diritto che sta accanto al diritto nazionale, ma al contrario, direi per definizione, dà luogo ad un diritto (scritto e non scritto) che in vario modo (a seconda dei settori interessati) si integra nel diritto nazionale (in ciascun diritto nazionale).

Romano evidenzia un altro elemento importante, relativo alle conseguenze sui rapporti con le fonti del diritto nazionale. In ciascun diritto nazionale, il diritto comunitario, proprio a causa della sua funzione (dettare regole di integrazione), come tale si pone in posizione di primazia rispetto alle regole giuridiche dettate dalle fonti nazionali, quale che sia il rango formale di queste ultime, prescindendo (o, se si vuole, tendenzialmente prescindendo) dal rango formalmente attribuito alla fonte comunitaria produttrice della specifica regola giuridica da applicare. Certamente, ciò avviene in quanto gli Stati membri lo hanno consentito e lo consentono, ma a Romano sembra si possa affermare che oggi il processo di integrazione portato avanti dalla Comunità europea è ad una fase tale che gli Stati possono influire rallentando o accelerando il processo di ulteriore integrazione, mentre solo eventi traumatici straordinari potrebbero interrompere od invertire la tendenza.

Dopo aver svolto queste premesse, Romano affronta il primo dei temi da lui indicati all'inizio, relativo all'impatto dell'integrazione europea sul diritto amministrativo sostanziale. Il diritto comunitario investe non soltanto il diritto amministrativo, ma molti altri rami del diritto nazionale, come, ad esempio, il diritto del lavoro, il diritto commerciale, etc. Tuttavia è sufficiente scorrere i Titoli dell'attuale Parte III del Trattato istitutivo della Comunità europea per rendersi conto della vastità delle aree della vita della società italiana che sono oggetto di un diritto amministrativo alla cui formazione contribuisce in prima persona, e con contributi a carattere generale, il diritto comunitario: Libertà di circolazione; Agricoltura; Libertà di circolazione delle persone, dei servizi, dei capitali, Visti, asilo, immigrazione e politiche connesse comma la libera circolazione delle persone; Trasporti, Concorrenza, fiscalità e riavvicinamento delle legislazioni 8regole di concorrenza – regime degli aiuti concessi agli Stati – disposizioni fiscali); Politica sociale, istruzione, formazione professionale e gioventù; Cultura; Sanità pubblica; Protezione dei consumatori; Reti transeuropee; Industria; Coesione economica e sociale; Ricerca e sviluppo tecnologico; Ambiente; Cooperazione allo sviluppo.

Se poi aggiungiamo a queste materie quelle relative al secondo pilastro (politica estera e di sicurezza comune) e quelle relative al terzo pilastro (giustizia e affari interni), ne viene fuori un quadro veramente vasto, che copre tutte le materie di cui all'art. 2 del d.lgs. n.300/99 sull'organizzazione del Governo, recante l'elenco dei Ministeri (a ciascuno dei quali finisce col corrispondere un settore di competenza comunitaria).

Peraltro i settori della società italiana la cui disciplina giuridica è influenzata dal diritto comunitario sono resi ancor più numerosi da varie tecniche dirette ad assicurare alla Ce un ancor più vasto ambito di intervento, sempre al fine di promuovere l'integrazione europea. In particolare: a) l'introduzione di nuovi poteri e nuove competenze tramite la procedura di integrazione prevista dall'art.308 (ex art.235) del Trattato Ce (che consente, con decisione unanime del Consiglio, su proposta della Commissione previa consultazione del Parlamento, nuove azioni non previste dal Trattato, se ritenute necessarie per raggiungere gli scopi della Comunità); b) il principio di sussidiarietà nelle materie di competenza non esclusiva della CE (art. 5 Trattato Ce). Tra l'altro, tale principio è stato tradotto nel sistema nazionale in modo differente rispetto a come viene inteso, interpretato ed applicato nel sistema comunitario: in quest'ultimo ambito, infatti, esso viene riferito alla Comunità e così diviene uno strumento che concorre a completare l'intervento comunitario sulla disciplina nazionale.

Quantitativamente il fenomeno è imponente: ad esempio, basta dare una rapida scorsa all'indice analitico della "LEX" del 1998, relativo alla parte V ("Unione europea") per rendersi conto del numero di atti comunitari, dall'ampiezza dei settori trattati e dell'analiticità degli interventi. Invero è questo il principale "impatto" del diritto comunitario sul preesistente diritto amministrativo sostanziale: ogni nuova norma, ogni nuovo principio attinente a quel ramo del diritto che va sotto il nome di "diritto amministrativo", che viene elaborato nell'ambito del diritto comunitario, trasforma e modifica il diritto amministrativo vigente in Italia.

Peraltro, nei numerosi settori della vita sociale rientranti nella sfera di influenza della CE, l'obiettivo dell'integrazione europea viene perseguito non tanto sostituendo al diritto prodotto dalle fonti nazionali il diritto prodotto dalla Comunità, quanto attraverso l'europeizzazione del diritto nazionale. Se, come visto, la Comunità Europea costituisce un fenomeno di integrazione fra gli Stati che vi partecipano, sorto per rispondere alle esigenze di integrazione delle rispettive società nazionali, allora ben si intende che, vista l'evidente impossibilità di raggiungere tale scopo trasferendo tout court alla Comunità il "monopolio della produzione del diritto", si imponeva, affinché l'integrazione fosse concreta e reale, e non astratta e velleitaria, la predisposizione di strumenti e l'elaborazione giurisprudenziale di principi che consentissero di evitare il pericolo che differenti linee nazionali di interpretazione e/o di applicazione del diritto comunitario dessero luogo non già alla europeizzazione dei diritti nazionali, ma ad una "babele" di diritti nazionali fra di loro difformi e dissonanti. Per sopperire a tale gravissimo pericolo, il Trattato è intervenuto non solo sancendo l'obbligo per gli Stati membri di dare applicazione al diritto comunitario ed attribuendo alla Corte di Giustizia la giurisdizione in materia di violazione degli obblighi comunitari, ma: a) attribuendo alla Corte di Giustizia la competenza a pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione del Trattato e sulla validità ed interpretazione degli atti della Comunità; b) nonché prevedendo l'intervento diretto della Comunità in funzione "sussidiaria" (art.5) e l'azione della Commissione, ex art. 211 (già art. 155) Trattato CE, di vigilanza sull'applicazione del diritto comunitario col potere di adozione di raccomandazioni e pareri ritenuti a tal fine necessari.

A sua volta, la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha elaborato importanti principi volti a consentire una progressiva effettiva integrazione dei diritti nazionali e, quindi, anche del diritto amministrativo. Dobbiamo quanto meno elencare i più noti:

- il principio del primato del diritto comunitario (anche per gli atti amministrativi: sent. Ciola); ed il principio secondo il quale l'Amministrazione è tenuta a dare attuazione amministrativa anche alle sentenze interpretative della Corte di Giustizia non solo attraverso l'istituto della "non applicazione" della norma interna in contrasto, ma anche attraverso l'adozione di atti amministrativi che consentano di eliminare le situazioni di accertato contrasto con il diritto comunitario;

- il principio della diretta applicazione delle direttive dettagliate (cioè che non si limitano ad indicare obiettivi e risultati, ma contengano prescrizioni immediatamente applicabili);

- la regola dell'obbligo di una interpretazione conforme alle direttive delle previsioni nazionali traspositive;

- il principio dei c.d. "poteri impliciti", secondo cui alla Comunità si devono ritenere implicitamente attribuiti anche quei poteri di azione che, pur non formalmente attribuiti, tuttavia sono strumentali rispetto a competenze espressamente attribuite alla CE o comunque sono necessari per raggiungere i fini attribuiti alla Comunità. ex art. 211 (già 155) trattato;

- il principio c.d. "dell'effetto utile";

- il principio di leale collaborazione, in forza del quale, pur in assenza di indicazioni dettagliate da parte del diritto comunitario e quindi della necessità per l'Amministrazione nazionale di operare secondo le proprie regole amministrative, tuttavia la CE obbliga le amministrazioni nazionali ad esercitare i propri poteri in modo da conseguire un risultato che sia rispettoso del diritto comunitario, in quanto (ex art. 5 trattato CE), l'applicazione del diritto nazionale "non deve influire sulla portata e sull'efficacia del diritto comunitario", ovverosia l'esecuzione del diritto comunitario non deve essere resa "praticamente impossibile". A tale principio può riportarsi anche il principio che potremmo dire "di salvaguardia": si è cioè affermato che l'obbligo di agire in buona fede e cooperando lealmente impone allo Stato di astenersi dal porre in essere atti nazionali che possano gravemente compromettere la futura applicazione di direttive per le quali è ancora aperto il termine per l'attuazione.

Sotto questo aspetto, è interessante analizzare anche l'apporto della Corte Costituzionale italiana e dei giudici amministrativi ed ordinari al processo di integrazione. Al riguardo, secondo Romano, non sono importanti tanto le argomentazioni seguite dalla Corte nella ricostruzione dei rapporti tra Comunità e Stato italiano, quanto il fatto che le sentenze più recenti abbiano dato luogo ad effetti concreti tutti favorevoli al diritto comunitario.

Lo stesso vale per giudice amministrativo e per il giudice ordinario: basta fare un'analisi della giurisprudenza per rendersi conto del fatto che sentenze solo di pochi anni fa non sono più affidabili come "precedente" per un'accelerazione nell'evoluzione in senso comunitario della giurisprudenza nazionale.

Un altro aspetto da prendere in considerazione, strettamente correlato a queste ultime valutazioni è quello relativo alla "circolarità del processo di integrazione". Come è stato osservato in dottrina, il processo di integrazione è, per così dire, "circolare". I principi del diritto comunitario, cioè, non sorgono dal nulla; essi provengono dai diritti nazionali (soprattutto da quelli degli stati aventi maggiori tradizioni e maggior peso politico, come Francia e Germania). Tuttavia sembra corretto affermare che i medesimi principi nazionali, riformulati nel nuovo contesto del diritto comunitario e così reintrodotti in tutti i diritti nazionali, danno luogo ad un quid novi. Come è stato rilevato da più parti, il diritto amministrativo europeo che ne scaturisce ha un'efficacia di ritorno sui diritti nazionali e provoca una convergenza dei diritti nazionali che porta appunto alla europeizzazione del diritto amministrativo, cioè all'effetto "integrazione europea" che sta alla base dei Trattati comunitari.

Le accennate modalità attraverso le quali si è realizzata l'europeizzazione del diritto amministrativo sostanziale italiano (ovvero del diritto amministrativo che trova applicazione nella società italiana, quale che sia l'ente di appartenenza della singola fonte di produzione: Stato, CE, Organismo internaz.), lasciano intuire che la disciplina dell'atto o dell'attività amministrativa non può non avere subito la forte influenza del diritto comunitario. Tale influenza si presenta sotto varie forme:

- nei settori – abbastanza rari – della vita sociale nei quali il diritto amministrativo non solo è prodotto dalla Comunità Europea ma è anche applicato da organismi della Comunità, ad opera della c.d. "amministrazione comunitaria autonoma" (si pensi nel settore della commercializzazione dei farmaci, ai compiti di amministrazione attiva della Commissione e dell'Agenzia europea di valutazione dei medicinali) si è di fronte a procedimenti pienamente europei nei principi, nelle regole procedurali e nella stessa tutela giurisdizionale o extra-giurisdizionale;

- nei numerosi settori della vita sociale nei quali il diritto comunitario è prodotto dalla Comunità, ma è posto in esecuzione principalmente in maniera decentrata, ossia ad opera degli Stati membri per il tramite degli organi amministrativi nazionali, è evidente che, dovendo l'Amministrazione porre in esecuzione gli atti comunitari e le norme nazionali attuative del diritto comunitario conformarsi ai principi comunitari e all'interpretazione comunitaria delle diverse nozioni utilizzate dal diritto comunitario, ne consegue necessariamente un effetto sostitutivo o reinterpretativo in funzione del diritto comunitario dei principi tradizionali che regolano l'azione amministrativa nazionale (si pensi, del resto, al dettato del quarto comma dell'art. 1 della legge n. 287/1990 che, nel disciplinare la tutela della concorrenza e del mercato, espressamente stabilisce la regola secondo cui l'interpretazione delle norme da essa dettate in tema di intese, di abuso di posizione dominante e di operazioni di concentrazione deve essere effettuata "…in base ai principi dell'ordinamento delle Comunità europee in materia di disciplina della concorrenza");

- nei settori della vita sociale nei quali vi è una compresenza di atti comunitari e di atti normativi ed amministrativi nazionali, il principio del primato del diritto comunitario ancora una volta comporta la rilettura dei procedimenti secondo il diritto comunitario anche attraverso la non applicazione (o la modifica) di eventuali regole o prassi difformi;

- infine, nei settori estranei alla sfera di azione del diritto comunitario - per l'effetto che è stato chiamato da taluni di "imitazione", ma che più in generale risponde all'ovvia considerazione che, nel lungo periodo, non è possibile, in una medesima società civile, applicare regole difformi per situazioni comparabili - è accaduto che, anche al di fuori dei settori direttamente legati al diritto comunitario ovvero degli obblighi imposti dal diritto comunitario, si è prodotta una generalizzazione dei principi comunitari, sia mediante le recenti riforme legislative (gli studiosi del diritto amministrativo comunitario tendono a ricollegare all'influenza del diritto amministrativo comunitario quasi tutte le riforme legislative più recenti, come quelle intervenute in tema di procedimento amministrativo, diritto di accesso ai documenti amministrativi, di diritto all'informazione, di responsabilità della p.a., ecc.), sia mediante la generalizzata applicazione, per via giudiziaria (e dottrinale), al procedimento amministrativo dei principi che regolano l'azione comunitaria (es. il principio della proporzionalità e relativo vizio di eccesso di potere) ovvero mediante la rilettura in chiave comunitaria dei tradizionali principi in tema di attività amministrativa. Del resto l'eccesso di potere si presta a simili riletture. Un esempio emblematico, al riguardo, è quello relativo all'utilizzazione del principio proporzionalità, quale parametro di valutazione della legittimità dell'azione amministrativa. Oggi sono numerose le sentenze nelle quali il giudice amministrativo riscontra la violazione del principio di proporzionalità: se le leggiamo con attenzione, però, in certi casi tale richiamo altro non è che un diverso modo per definire tradizionali figure di eccesso di potere; ma non è sempre così, perché in alcune sentenze attraverso l'uso del principio di proporzionalità si introducono obblighi per la pubblica amministrazione che in precedenza non venivano considerati come tali e non davano luogo a vizi di legittimità.

La dottrina italiana parla di "ibridazione" progressiva del diritto amministrativo nazionale nei suoi concetti e nei suoi istituti per influenza diretta del diritto comunitario (Luisa Torchia), come anche di rilevanza del diritto comunitario sui principi generali del diritto amministrativo italiano in termini di sostituzione integrale dei principi, di adattamento di principi di diritto interno, di compresenza di una duplicità di principi (Picozza). Ancora si parla (Cassese) di influenza del diritto comunitario sul procedimento amministrativo nazionale: in modo verticale con effetti diretti (come avviene sul diritto amministrativo degli appalti pubblici per effetto della disciplina comunitaria sugli appalti pubblici sopra soglia); in modo verticale con effetti indiretti (come avviene sul diritto amministrativo degli appalti pubblici sotto soglia per effetto della disciplina comunitaria sugli appalti pubblici sopra soglia); in modo indiretto orizzontale, (per l'effetto imitazione delle procedure comunitarie da parte di quelle interne e creando un ambiente comune che favorisce il passaggio di istituti giuridici da un ordinamento statale all'altro).

E' appena il caso di avvertire che, quando si parla di sostituzione o di adattamento o di duplicità di principi, si parla di "terremoti" giuridici e quindi di eventi che provocano disagi e contraddizioni nell'immediato e che richiedono tempo per dar luogo ad assestamenti con nuovi coerenti equilibri. Per esemplificare, può citarsi il caso, richiamato da CHITI nel precedente seminario, della sentenza Ciola (Corte di Giustizia 29.4.1999 in causa C-224/97, pubblicata in RIDPC 1999, 1347) nella quale si stabilisce il principio dell'obbligo del Giudice di disapplicare il provvedimento amministrativo individuale e concreto divenuto definitivo se contrario al diritto comunitario e dell'incidenza di tale sentenza sul principio della esecutorietà degli atti amministrativi (che comporta l'obbligo di applicare l'atto amministrativo illegittimo divenuto inoppugnabile, se non annullato in sede di autotutela). Orbene, a prescindere dal giudizio sul caso concreto (se esso effettivamente metta in discussione i principi tradizionali italiani e non solo italiani: il caso Ciola riguarda l'Austria) indubbiamente l'integrazione comporta "dolorosi" assestamenti che, peraltro, non devono venire esagerati: vedi art. 6 trattato UE, primo e secondo comma, laddove l'UE assume come principi generali del diritto comunitario anche i principi che risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri.

Per quanto riguarda l'impatto dell'integrazione comunitaria sull'organizzazione amministrativa, l'analisi di Romano parte dal richiamo al tradizionale modo di affrontare la questione, secondo cui il diritto comunitario sarebbe indifferente all'organizzazione degli apparati amministrativi degli Stati membri. In un certo senso questo è ancor oggi vero. Nel senso, cioè, che sarebbe errato affermare che la Comunità europea ha avuto l'effetto di sostituire una propria nozione di "pubblica amministrazione" a quella presente nel nostro diritto nazionale, ovvero sostenere che il diritto comunitario abbia creato nuove figure organizzative, in particolare riferendosi ai c.d. "organismi di diritto pubblico".. Il diritto comunitario, necessitato in questo dagli obiettivi di integrazione europea che sono stati inizialmente ricordati, volutamente utilizza nozioni generiche, sostanziali, utilitaristiche e quindi non sempre coerenti, di "pubblica amministrazione" ovvero di "ente pubblico" e di "organismi di diritto pubblico", che appaiono, di volta in volta, ora molto ampi ed onnicomprensivi, ora rigorosi e ristretti.

Tuttavia sarebbe errato trarre da quanto detto la conclusione che l'impatto del diritto comunitario sulla organizzazione amministrativa sia stato marginale. E' vero il contrario, poiché altri e più concreti sono i parametri per misurare l'influenza che il diritto comunitario ha avuto ed ha sull'organizzazione amministrativa nazionale. Invero, l'impatto sull'organizzazione amministrativa nazionale, sulle sue strutture e sul suo personale è stato forte ed è prevedibile che continuerà ad essere sempre maggiore appunto perché, come abbiamo detto in premessa, il diritto comunitario è un fenomeno di integrazione delle società nazionali facenti capo agli Stati membri, ed un simile processo, a certi livelli di intensità, fatalmente coinvolge anche gli apparati delle società stesse.

L'influenza del diritto comunitario sull'organizzazione amministrativa deve registrarsi anche sotto altri profili. E' stato acutamente rilevato come l'esecuzione delle politiche comunitarie tramite le amministrazioni nazionali – che costituisce la regola d'azione della Comunità europea (ricorda Claudio Franchini che la CE nasce come un apparato che deve necessariamente fare ricorso alle strutture amministrative degli Stati membri: "non esegue, ma fa eseguire") – fa sì che queste operino non più soltanto in funzione dello Stato nazionale, bensì in funzione di un potere pubblico sovranazionale: la Comunità europea. Con la conseguenza, come evidenzia Cassese, che questi organismi pur retti da leggi nazionali, diventando rilevanti dal punto di vista del diritto comunitario, ne vengono condizionati nella loro esistenza e nella loro struttura.

Si assiste, inoltre, al diffondersi di un modulo organizzativo che la dottrina italiana ha chiamato della "co-amministrazione" (Franchini). Con tale espressione si indica il fenomeno per cui una funzione è attribuita sia alla Comunità sia all'amministrazione nazionale (che partecipa non solo a livello strettamente esecutivo ma anche a livello di decisioni esecutive), in modo che l'attività di un soggetto sia essenziale per l'altro e che sia assicurato il raccordo tra il momento della decisione e quello della esecuzione, con conseguente creazione di organismi e procedimenti misti.

Per quanto concerne l'impatto dell'integrazione europea sul modo di essere delle pubbliche amministrazioni, Romano si limita a due osservazioni: a) tutte le più recenti leggi in tema di organizzazione – come, ad esempio, il d.lgs. n. 300 del 1999 di riforma dell'organizzazione ministeriale – prevedono che ciascuna amministrazione debba operare nel rispetto degli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea (art. 2, comma 2); attribuiscono ai dirigenti il compito di promuovere e di mantenere relazioni con gli organi competenti dell'Unione europea per la trattazione di questioni attinenti al proprio ufficio (art.5, comma 5, lett. D); b) gli studiosi che si sono occupati dell'organizzazione amministrativa comunitaria hanno posto in giusta evidenza l'importanza della presenza di funzionari delle diverse amministrazioni nazionali nelle strutture della Comunità europea. In particolare è stata messa in evidenza la presenza di funzionari pubblici nazionali nei gabinetti dei commissari e, soprattutto, il modo di operare della Commissione per comitati nell'esercizio delle competenze e di esecuzione ad essa conferite (la c.d. "comitologia"). Cassese definisce i comitati "collegi amministrativi multinazionali il cui scopo è di assicurare una consultazione permanente tra le burocrazie comunitaria e nazionale".. Romano conclude, al riguardo, di non sapere se questo sia lo scopo dei comitati in questione, ma di essere certo che questo è uno degli effetti di tale scelta operativa.

Giungendo alle considerazioni conclusive, Romano riconosce come il processo di integrazione non sia indolore, in quanto possono esservi conflitti di fondo, rilevati più volte e non solo nel campo del diritto amministrativo. Tali conflitti possono apparire addirittura traumatici in culture giuridiche abituate meno della nostra a grandi (o disinvolte) aperture interpretative.

Scorrendo la letteratura, Romano è stato colpito dall'angoscioso dilemma della dottrina tedesca nel constatare che la mancata applicazione della normativa giuridica nazionale, conseguente al dovere di applicazione diretta del diritto comunitario, si scontra con il principio di legalità dell'azione amministrativa "…che in Germania ha rango costituzionale e costituisce una specificazione dello Stato di diritto, della separazione dei poteri e dello Stato democratico" (Wielend). Non essendo possibile, alla lunga, fermare il mondo, per risolvere il dilemma la dottrina ha proposto la nota distinzione tra "disapplicazione" e "non applicazione" del diritto nazionale (cioè di un primato applicativo del diritto comunitario, nel rapporto tr a due organi legislativi di due diversi ordinamenti). Ma l'Autore, non abituato evidentemente ai virtuosismi della scienza dell'interpretazione, concludeva osservando che per il cittadino il bene che il principio di legalità dell'azione amministrativa mira a tutelare è violato anche se il danno proviene da una non applicazione della norma nazionale invece che dalla sua disapplicazione (Wielend).

Romano ritiene, però, che il punto cruciale sul quale soffermarsi è un altro; e la sua corretta impostazione costituisce, a suo dire, il presupposto essenziale per la corretta impostazione dei singoli problemi. Aldo Maria Sandulli, in apertura del suo notissimo Manuale di diritto amministrativo, scriveva: "La definizione del diritto amministrativo presuppone il concetto di pubblica amministrazione. E per giungere a questo occorre partire dalla nozione di Stato".

Ebbene, l'impatto più profondo ed incisivo del diritto comunitario sull'amministrazione pubblica e sul diritto amministrativo (italiano) è dato dal fatto che sino a ieri si poteva concepire e studiare la nostra organizzazione amministrativa partendo dall'idea che le strutture pubbliche della società italiana operanti al livello politico – amministrativo coincidevano con l'organizzazione amministrativa dello Stato italiano. Con la rivisitazione del concetto di interesse pubblico e con la teoria dell'amministrazione nello Stato pluriclasse legata – banalizzando per più facilmente intendersi – all'avvertenza che non si poteva parlare di "pubblica amministrazione", al singolare, ma di "pubbliche amministrazioni", al plurale, si è messa in dubbio o, se si vuole si è superata l'idea di una P.A. monolitica di uno Stato monolitico. E il concetto è reso ancor più evidente con la sostituzione della parola "Stato" con "Repubblica Italiana", per cui oggi si dovrebbe più correttamente parlare di enti pubblici e di pubbliche amministrazioni costituenti l'organizzazione amministrativa della Repubblica Italiana. Ma, secondo Romano, tutte queste formule sono pur sempre legate all'idea che vi sia una coincidenza tra società italiana e Stato o Repubblica Italiana, per cui può affermarsi sia che le strutture pubbliche di livello amministrativo della società italiana sono costituite dall'organizzazione amministrativa della repubblica Italiana, sia che l'organizzazione amministrativa della Repubblica Italiana costituisce la struttura pubblica amministrativa della società italiana. La riflessione sul fenomeno dell'integrazione europea, invece, obbliga a prendere finalmente atto che la società italiana ha strutture pubbliche di livello amministrativo molto varie, tra loro interrelate, e che vanno oltre l'organizzazione amministrativa della Repubblica Italiana e spesso della stessa Comunità europea.

Romano non vuole affermare che lo Stato viene meno, ma che lo Stato e la sua nozione subiscono un radicale processo di trasformazione che tocca tutti i profili che ne qualificano il concetto e ne rivelano le caratteristiche, perché, nel contesto che si è a grandi linee disegnato, lo Stato si trasforma radicalmente. Tornando a Sandulli, l'impatto della CE sull'amministrazione pubblica è enorme perché comportando l'integrazione comunitaria la necessità di rivedere la nozione di Stato, muta il concetto di pubblica amministrazione e, di conseguenza, anche la stessa definizione del diritto amministrativo. Spetta ai costituzionalisti tirare le somme da questo cambiamento. L'amministrativista, a differenza dello studioso del diritto costituzionale, è costretto comunque ad aggiornarsi: quando tratta di rifiuti solidi urbani, l'amministrativista trova inutile fare distinzioni tra r.s.u. nazionali e r.s.u. europei, dovendo semplicemente individuare la normativa che proviene dalle regole di integrazione comunitaria. Il disagio che Romano prova, quando legge le riflessioni dei costituzionalisti in materia, risiede nella difficoltà di collocare il livello politico – amministrativo nel livello politico – costituzionale, alla luce dei mutamenti derivati dal processo di integrazione comunitaria.

Gaetano AZZARITI solleva un dubbio sul sillogismo che sorregge l'analisi di Romano, nonché, più in generale, sulla visione complessiva del processo di integrazione europea che è stata illustrata e che non convince fino in fondo.

Il sillogismo da cui è partita l'analisi potrebbe riassumersi così: il diritto europeo è un diritto voluto dagli Stati al fine dell'integrazione; pertanto, per Romano, si configura come diritto "altro", che non si propone un'armonizzazione con i diversi diritti nazionali, e quindi i diversi ordinamenti, nazionali e comunitario, sono naturalmente separati; se, però, si prosegue nel processo di integrazione, i due ordinamenti non possono continuare a rimanere separati e, quindi, non può che discenderne la supremazia del diritto comunitario. Quella di Romano è, secondo Azzariti, una visione forte del processo di integrazione, una visione di integrazione, per così dire, "sovrana"; ma è anche una visione legata a concettualizzazioni ormai superate.

Azzariti non contesta i dati, che sono stati illustrati, però, a suo dire, essi, per come sono stati presentati, tendono a definire una ricostruzione eccessivamente lineare del processo di integrazione. E' come se si volesse sostituire alla sovranità dello Stato la sovranità europea. Le tendenze di questi ultimi anni, non solo nell'ambito del diritto amministrativo, ma sul piano più generale del diritto europeo, mostrano un processo di un'integrazione molto più soft e molto meno lineare. L'idea di un'integrazione che porta a sostituire la sovranità nazionale con quella europea finisce per contrapporsi ad alcune concezioni teoriche (il multilevel constitutionalism), ovvero a negare diverse categorie (la sussidiarietà, le cooperazioni rafforzate) forse ancora poco determinate, ma che comunque si vanno imponendo. Fino a qualche tempo fa, forse, si poteva ancora sostenere che il processo di integrazione era lineare, però oramai, dopo il fallimento della Conferenza intergovernativa di Nizza, ma già con il Trattato di Amsterdam, appare evidente che il processo integrativo si va sviluppando soprattutto nella logica della contemperazione, della differenziazione. Lo stesso concetto sopra richiamato di "cooperazione rafforzata" sta ad indicare, sul piano dei processi integrativi, che non "si marcia" più insieme, come prima, quando si era in pochi, ma "si marcia" divisi. Ciò tanto più nella prospettiva di allargamento delle sue componenti e dei suoi diritti.

Anche sul piano delle garanzie, delle tutele, e dunque dell'applicazione dei diritti, entro cui si colloca lo stesso diritto amministrativo, la prospettiva, secondo Azzariti, è più morbida, più sfumata, rispetto a quella che emerge dalla ricostruzione di Romano. La prospettiva è quella di una tutela fatta da più giudici, che è, poi, un problema non indifferente. Ad esempio, la formulazione di una Carta dei diritti fondamentali, che tutela valori codificati anche dalle costituzioni nazionali, consentirà alla Corte di Giustizia del Lussemburgo di esercitare una competenza che andrà a sovrapporsi a quella delle Corti costituzionali; la stessa istituzione di Tribunali internazionali ha, in realtà, una ricaduta su tutti i piani dell'ordinamento giuridico.

Azzariti, non nega che nell'esperienza giuridica concreta si possa rilevare la prevalenza del diritto comunitario e che la stessa Corte costituzionale italiana non fa una forte resistenza, ammettendo e anche favorendo forme di supremazia del diritto europeo. Ciò che invece contesta della ricostruzione di Romano è che si debba ancora ragionare in termini di sostituzione/prevalenza, di gerarchia/competenza.

Il processo di europeizzazione del diritto amministrativo o, più correttamente, il processo di europeizzazione del diritto tout court, non fa scomparire i diritti nazionali. Esso invece impone una esigenza di armonizzazione non facile a realizzarsi tra diritto europeo, diritto nazionale e diritto subnazionale. Ciò che non convince Azzariti è l'idea, che emerge dall'analisi di Romano, secondo la quale ci si muoverebbe verso un diritto amministrativo unico di matrice comunitaria. I sistemi giuridici cambiano in modo ben più complesso e articolato, anche nell'ottica giuspubblicistica: basti riflettere sul fatto che nel diritto europeo si sta affermando, in modo pressante, accelerato, anche un processo di forte privatizzazione del diritto pubblico, fenomeno, anche questo, non certo lineare e privo di contraddizioni.

Salvatore Alberto ROMANO contesta l'interpretazione, data da Azzariti, del suo pensiero, secondo la quale egli vorrebbe marcare una contrapposizione netta tra sovranità statale e sovranità europea, ovvero porre il discorso in termini di sovranità, di ordinamenti in competizione, di Stati e superStati. Ciò che è cambiato, infatti, è proprio il modo con cui noi dobbiamo concepire il rapporto tra società e diritto, alla luce della considerazione per cui l'identificazione tra società civile e Stato va ormai abbandonata senza per questo sostituire allo Stato la Comunità europea. La logica in cui Romano vuole muoversi tende proprio a superare il concetto di sovranità: non è più corretto porsi le tradizionali domande cui ha tentato di rispondere la dottrina più risalente ("siamo di fronte ad un unico ordinamento o a due ordinamenti differenti? E se gli ordinamenti sono distinti, quale si pone in una posizione di supremazia?"). Invero, per capire questa nuova realtà occorre, per Romano, mettersi dal punto di vista (sul quale intendeva insistere di più ma che ha dovuto sorvolare per questioni di tempo) di una società che vede l'esistenza di molti organismi internazionali che, come la Comunità europea, oggi disciplinano settori della vita sociale anche attraverso meccanismi giuridici analoghi a quelli utilizzati per rendere applicabili le norme comunitarie. Un esempio per tutti: con l'art. 687 del Codice della Navigazione si prevede che mediante provvedimenti amministrativi si dia immediata efficacia a norme in realtà poste dall'ICAO.

Questo per dire che non siamo di fronte ad un problema di sovranità da risolvere a favore dello Stato o della Comunità europea, né a problemi da proporre in termini di separatezza o di gerarchia tra ordinamenti, bensì semplicemente ci troviamo di fronte ad una società regolata da norme di provenienza diversa e che, quindi, non può identificarsi con lo Stato e neppure con lo Stato pluralista. Le stesse Autorità amministrative indipendenti sono sintomo di tale nuovo modo di essere della società laddove pongono norme che regolano alcuni settori della società, indipendentemente dalla responsabilità degli organi costituzionali. Secondo Romano, è un errore metodologico continuare a porre la questione in termini di sovranità, poiché non serve ricostruire la realtà in tali termini; ciò sarebbe utile soltanto per tentare ricostruzioni giuridiche anche articolate, ma fini a se stesse. Per chiarire, Romano fa un esempio storico: nel passaggio dall'Impero allo Stato nazionale, i giuristi come hanno spiegato la novità del regno? Dicendo che il Re è imperatore nel suo regno. Chi ha avuto tale intuizione certamente ha ottenuto un posto nella storia del diritto dimostrando un notevole sforzo di apertura nel cercare di descrivere la nuova realtà con lo strumentario della vecchia realtà.. Ma questo è anche il limite. Mutatis mutandis, se oggi si continua ad utilizzare lo strumentario tradizionale non si perviene ad alcun risultato veramente proficuo, perché sfuggono le vere ricchezze di questa nuova realtà, non priva certo di contraddizioni. L'obiettivo è riuscire a tradurre ed a trasporre i valori di cui si è nutrita finora la scienza del diritto pubblico in una struttura istituzionale diversa, perché lo Stato non è più il vecchio Stato e il mondo non è un insieme di Stati che trattano tra loro.

Paolo RIDOLA osserva, in via preliminare, che il processo di integrazione europea, se ha posto grossi interrogativi agli studiosi di diritto amministrativo, ne ha posti uguali, se non più grandi, agli studiosi di diritto costituzionale. Il giurista, oggi, si trova stretto tra due esigenze: da un lato, utilizzare categorie che sono state elaborate per costruire il diritto pubblico dello Stato nazionale; dall'altro, dover applicare tali categorie ad una realtà profondamente mutata. Ci si deve muovere verso l'elaborazione di un sistema europeo a più livelli: Unione, Stati, livello infrastatuale.

La questione su cui Ridola vuole porre l'accento è l'idea della neutralità dell'ordinamento comunitario rispetto all'organizzazione amministrativa degli Stati. Si tratta di un punto rilevante delle riflessioni di Romano: la Corte di Giustizia ha affermato tale indirizzo con riferimento, in particolare, ai sistemi autonomistici, tutte le volte in cui ha ritenuto che, rispetto all'ordinamento comunitario, l'articolazione autonomistica degli Stati membri è indifferente. In realtà la prassi dell'ordinamento comunitario si è mossa in una direzione diversa: sappiamo, infatti, che la Comunità ha scelto spesso, all'interno degli Stati membri, il livello di governo al quale allocare lo svolgimento di determinati compiti. La stessa Corte costituzionale, per lungo tempo, ha sostanzialmente avallato questo indirizzo (interessante è, al riguardo, la sentenza sui Programmi Integrati Mediterranei); solo di recente, a partire dal 1996, ci sono state sentenze in cui la Corte, pur con qualche contraddizione, ribadisce che l'integrazione comunitaria deve rispettare l'articolazione autonomistica degli Stati membri (cfr. la sent. n.126 del 1996).

L'interrogativo che Ridola pone, allora, è questo: dopo la riforma del titolo V della Costituzione, varata alla fine della legislatura, il quadro è profondamente cambiato, perché il nuovo articolo 118 della Costituzione introduce il principio della generalità delle funzioni amministrative dei Comuni, a meno che non scattino determinate clausole di sussidiarietà a favore dei livelli di governo più ampi. Come si pone tale modifica rispetto al discorso prospettato da Romano? In altre parole, il principio della generalità delle funzioni amministrative attribuite ai Comuni rafforza la penetrazione dell'ordinamento comunitario negli Stati membri o la indebolisce?

Cesare PINELLI ritiene che un punto delle riflessioni di Romano su cui appare opportuno soffermarsi è quello relativo al rapporto fra uniformità e differenziazione, in particolare come questo rapporto viene inteso dal diritto comunitario e quanto esso si differenzi dal modo di intendere tale rapporto nell'ordinamento nazionale. Si è correttamente parlato di "uniformità di risultati": ciò che interessa, cioè, è che si raggiunga un risultato uniforme, indipendentemente dalle differenti soluzioni istituzionali, dagli attori che entrano in gioco e dai congegni organizzativi, e non, che vengono messi in campo per raggiungere quei risultati. Tutto questo risponde, o quanto meno ha risposto per lungo tempo, ad una "razionalità strumentale", che aveva segnato il punto di maggiore estraneità rispetto alla lettura del dover essere costituzionale che veniva dato, non solo dai costituzionalisti, ma soprattutto dalla Corte costituzionale: questa razionalità strumentale esprimeva qualcosa che non poteva combinarsi con una razionalità rispetto ai principi, che invece costituisce il nucleo portante del nostro sistema, come anche di altri sistemi costituzionali.

Ciò che è in gioco, oggi, è proprio la questione dei principi. Sul piano comunitario, questo problema, che era stato a lungo messo da parte, entra in gioco in modo prepotente negli anni '90, divenendo la grande questione che pesa sul futuro dell'ordinamento europeo. Proprio l'elaborazione di una Carta dei diritti ha a che vedere con questo tema, rispetto al quale possiamo scegliere due strade: a) ritenere che la razionalità strumentale, la quale aveva animato e continua ad animare per aspetti importanti il diritto comunitario sia per così dire autosufficiente e pienamente in grado di dare risposte adeguate; b) spostare tutto su un altro piano, in cui entra in gioco il diritto costituzionale, tanto a livello costituzionale nazionale, quanto a livello comunitario. La ricerca del punto in cui tale spostamento potrà trovare una concretizzazione è il vero problema. Da questo punto di vista, Pinelli vuole mettere in luce anche i forti problemi che esistono a livello comunitario e che non vengono spesso colti dalla dottrina, tutta presa dall'impatto del processo di integrazione sul piano delle normative: la questione della legislazione della normativa comunitaria è stata, in questi anni, a Bruxelles, un problema gigantesco, perché proprio la formazione del mercato, con il divieto alle restrizioni alla concorrenza imposto a livello nazionale, ha fatto si che i problemi di inflazione legislativa che, per quanto riguarda tale aspetto, venivano eliminati dalla stessa comunità sul piano nazionale, sono giunti fino a Bruxelles. A tale problema dell'inflazione, gli operatori giuridici comunitari hanno reagito con il Protocollo sulla sussidiarietà, allegato al Trattato di Amsterdam: tale Protocollo, a sua volta, produce ricadute positive sul piano del diritto costituzionale nazionale. Tutto questo è indicatore di un problema enorme, perché ciò che vale per il mercato unico vale per l'ambiente, per il quale un problema di inflazione legislativa diventa immediatamente un problema di diritto comunitario, nel momento in cui si capisce che la legislazione nazionale per l'ambiente non funziona o funziona poco. Non si deve dunque guardare al diritto comunitario come qualcosa che viene dall'alto e che pesa come una minaccia: è questo un approccio inconsistente, come pure una contrapposizione tra amministrativisti e costituzionalisti non funziona perché salta la dimensione dei principi, che è quella in cui l'intero dibattito politico comunitario sta ruotando in questo momento.

Luisa TORCHIA osserva come la relazione di Romano si sia aperta con una forte sottolineatura del fine dell'ordinamento comunitario (l'integrazione) e si sia conclusa con l'affermazione che si sarebbe perso l'ancoraggio dello Stato, nella definizione del diritto amministrativo. Tra queste due osservazioni, di apertura e di chiusura, c'è l'effetto dell'europeizzazione del diritto e ci sono prospettive diverse per lo sviluppo del diritto amministrativo nazionale ed europeo.

Il modo con cui l'integrazione è stata perseguita nell'ordinamento europeo, ormai nell'ultimo mezzo secolo, è stato molto diverso: essa nacque, all'inizio, intorno a valori non legati alla democrazia: oggi si parla molto di deficit democratico dell'Unione europea, ma all'inizio i fondatori non la pensavano in termini tali, perché non doveva essere una democrazia; quando nacque, infatti, la comunità era concepita come un'organizzazione con fini limitati. A questi fini limitati corrispondeva una configurazione degli strumenti che era quella della totale uniformità, ovvero dell'armonizzazione su tutto. Col passare del tempo, i fini si sono ampliati: oggi l'ordinamento europeo può considerarsi un ordinamento a fini generali con strumenti di armonizzazione ed integrazione che, invece, si sono andati sempre più differenziando: c'è, come è noto, l'armonizzazione vera e propria; c'è il mutuo riconoscimento, per cui pur facendo cose diverse, diciamo che hanno lo stesso effetto; c'è l'ammissione di differenze. Ciascuno di tali strumenti ha poi una varietà infinita di specificazioni e differenziazioni. Lo strumenti oggi più incisivo, e al quale si ricorrerà sempre più in prospettiva dell'allargamento, è quello della cooperazione rafforzata: calato nella realtà del diritto amministrativo, esso comporterà che potremo avere diritto amministrativo comune per certe parti ad alcuni Stati e, per altre parti, ad altri Stati. Quando si decideranno politiche comuni con otto stati, invece che con quindici, avremo strumenti diversi, a secondo della cooperazione che viene attivata. Quanto detto rileva dal punto di vista dell'ordinamento dell'Unione europea.

Dal punto di vista dell'ordinamento nazionale, invece, si perde l'ancoraggio con lo Stato. Torchia si pone però una domanda: la nozione di Stato crolla perché si sviluppa il diritto amministrativo europeo, o il diritto europeo si sviluppa perché il diritto nazionale non riesce più a svolgere tutte le sue funzioni? Di recente ha preso corpo, all'interno della riflessione storica, una tendenza a vedere nella nuova arena politica europea una salvezza dello Stato - nazione, in quanto quest'ultimo riprodurrebbe, a livello europeo, ciò che non è più in grado di fare a livello nazionale (a livello europeo è troppo chiaro chi vince e chi perde, mentre a livello dell'Unione è molto meno chiaro).

Ecco che si pone, quindi, un'altra domanda: in un ordinamento di questo tipo, pluralista ed unitario nello stesso tempo, per il diritto amministrativo si accentua di più l'aspetto di tale diritto come diritto della differenza, che puntualizza caso per caso e che consente di applicare e attuare i principi in modo differente da situazione a situazione, o l'aspetto del diritto amministrativo come diritto dell'uguaglianza, che consente, applicando principi generali, di avere strumenti che garantiscono certi risultati previsti a livello dell'Unione europea?

A Sergio STAMMATI sembra che la discussione abbia mostrato concordanze e discordanze rispetto all'esposizione di Romano. Le prime riguardano l'impatto del diritto comunitario sull'attività e sull'organizzazione amministrativa. Le seconde riguardano i concetti generali, come sovranità, Stato, diritto amministrativo, diritto costituzionale e altri. La cosa non è affatto strana perché, in presenza di riassestamenti globali di ordinamenti giuridici tanto ampi come quelli dei Paesi membri dell'UE e come quello stesso di quest'ultima, è più facile analizzare ciò che sta avvenendo piuttosto che sistemare tutto questo entro concetti semplici di carattere unitario. Per questo, anche per Stammati, è più facile riconoscersi nelle osservazioni particolari di Romano a proposito dell'impatto crescente che il diritto comunitario esercita sull'attività e sulla giurisprudenza amministrativa (relativamente ai principi, al procedimento e alla stessa configurazione delle situazioni soggettive), così come a proposito dell'impatto esercitato da quello stesso diritto sulla nuova legislazione. Lo stesso riconoscimento vale per le affermazioni relative al rapporto fra le istituzioni amministrative comunitarie e amministrazioni nazionali sul quale, come è noto, l'impatto comunitario, per lo scarto esistente fra la maturità dell'amministrazione comunitaria in senso oggettivo e in senso soggettivo, è stato molto diverso e più debole, si manifesta in forme variegate e versa in uno stato assai legato alla transitorietà.

Muta con ciò il diritto amministrativo? Certamente si, se con la domanda si vuol far emergere il dato per cui a un numero sempre più ampio di questioni non può darsi risposta se non partendo da premesse positive di diritto comunitario. Ma muta la stessa nozione di diritto amministrativo? Romano pensa di sì, richiamando la posizione sandulliana che, a suo dire, collegava strettamente quella nozione a quella di potere statale, così confermando nella sostanza le impostazioni degli amministrativi orlandiani a cavallo fra i due secoli. Stato non sovrano equivale, nella cifra esposta, a diritto amministrativo in crisi. Ma se ci rifà a impostazioni diverse come quelle di Amorth, di Benvenuti, di Allegretti, di Pastori, se ci rifà a Nigro, a Giannini (Stammati ricorda l'ancor oggi citato progetto proposto senza successo nella commissione Forti da M. S. Giannini e T. Barbera), cioè a un diritto amministrativo orientato verso la tutela dei diritti, verso la composizione dialogica degli interessi individuali e collettivi, verso la prestazione di servizi alle società grandi e piccole, allora quell'equazione non è proponibile. In questo senso l'impatto esercitato dal diritto comunitario sul diritto amministrativo nazionale sembra condurre piuttosto all'accentuazione delle caratteristiche funzionali già presenti in quest'ultimo che a una trasformazione radicale della natura di quest'ultimo.

Meno facile è dissociare la vicenda del diritto costituzionale da quella della crisi delle grandi istituzioni politiche intorno alle quali esso è nato. E, tuttavia, il ridimensionamento del ruolo ancor oggi svolto da quel diritto operata da Romano, appare eccessiva. Spetta pur sempre al diritto costituzionale il compito di elaborare i criteri dell'unificazione normativa dell'ordinamento, quelli che offrono le condizioni per la pensabilità logica e giuridica del medesimo. Senza un lavoro diretto alla "costituzione" continua dell'ordinamento giuridico, sempre da tentare, a partire dal rifiuto costante dell'illusione di averla a un certo punto definitivamente raggiunta, come decidere le questioni particolari che incessantemente si propongono nei vari angoli di quell'universo ormai privo di centro? Naturalmente la critica di Romano diventa accettabile se la si intenda diretta non al compito di riordinamento in sé, ma al modo in cui quel compito viene svolto, a distanza troppo grande dai problemi proposti dalla vita concreta. Ma questa, evidentemente, è tutt'altra questione.

Claudio FRANCHINI parte dalla constatazione della realtà: un giurista italiano degli anni '60, di fronte a qualsiasi problema, si sarebbe comportato seguendo questo tipo di impostazione: quali sono le norme del nostro ordinamento che regolano la questione? Dopo qualche anno, quello stesso giurista avrebbe avuto il dubbio di pensare anche alle norme dell'ordinamento comunitario. Quel giurista poi, passato qualche altro anno, non avrebbe avuto dubbi dal partire dalle norme comunitarie per poi esaminare quelle dell'ordinamento interno.

Franchini si chiede, allora, se oggi il giurista non debba pensare solo alle norme dell'ordinamento comunitario e a quelle dell'ordinamento interno, ma se debba piuttosto pensare anche a quelle norme che vengono poste da una serie di istituzioni e di organizzazioni internazionali. Ad ormai cinquant'anni di distanza dalla nascita delle Comunità europee, non sarebbe più giusto chiedersi che cosa c'è non solo oltre lo Stato, ma anche oltre l'Unione?

Massimo BACHETTI, come avvocato dello Stato, tende a collocarsi in posizione più vicina a quella degli amministrativisti, pur ritenendo opportuno spostare l'oggetto della discussione su un altro piano. Anche in questa sede, si sente in dovere di difendere lo Stato e la sua esistenza rispetto alla società civile, che si autodisciplina e che impone regole allo Stato. Forse sarebbe opportuno richiamare l'attenzione sul modello di democrazia prefigurato da Habermas, democrazia nel senso di società di soggetti liberi ed uguali, in cui ciascuno sia in grado di dare i propri contributi, in cui ciascuno è portatore di un interesse che possa essere preso in considerazione.

Allora il problema non è tanto quello di difendere certi modelli tradizionali, ed appare oltre modo inopportuna una diatriba tra costituzionalisti ed amministrativisti, i primi tesi a difendere modelli e principi tradizionali, i secondi protesi ad affermare che quei criteri e quei principi sono da considerarsi superati. L'idea di una società civile così forte, che impone allo Stato le sue regole e che costringe lo Stato a non svolgere più quella funzione costitutiva, ma soltanto a comporre, a dirimere certi conflitti, a cercare la soluzione per giungere ad un compromesso tra i vari interessi in gioco, risponde ad un autentico bisogno di democrazia, o non vi risponde? E' necessario che rimanga un importante momento di sintesi a livello politico – legislativo, in grado di rappresentare gli interessi del singolo cittadino, che si trova di fronte ad un'Europa dei poteri forti, del mercato, della libera concorrenza? Come ha correttamente rilevato Luisa Torchia, forse è più facile incidere su certi interessi a livello europeo, perché a livello italiano si sa chi si favorisce e chi no, mentre, appunto livello europeo, queste differenziazioni così nette vengo meno. A livello europeo, sostanzialmente, è più facile esercitare un certo potere. Ma tale potere è esercitato nell'interesse dei singoli cittadini o è un potere che effettivamente è espressione degli interessi forti della società civile?

Guido SIRIANNI ricorda un incontro recente, quando Cesare Pinelli aveva illustrato l'evoluzione di questi ultimi anni, anche determinata dal processo di integrazione europea, per cui il diritto amministrativo aveva cominciato a scoprire la Costituzione, sotto molti profili. Il diritto amministrativo, con la sua tradizione paludata, curiale, poco democratica, nel corso degli sviluppi degli ultimi decenni avrebbe dismesso le vecchie origini cameralistiche, avvicinandosi alle sensibilità di un ordinamento democratico. Oggi ci avviciniamo ad un'esperienza nuova ed inquietante, quella di un diritto amministrativo senza Stato o quasi, un diritto amministrativo la cui legittimazione è quella di essere uno strumento dell'indirizzo politico, secondo le note categorie, che si traduce, in altre parole, in una legittimazione che nasce dall'amministrare e anche dal fatto di avere come presupposto di base un rapporto con la legittimazione politica in senso lato. Allora bisogna domandarsi quale rapporto viene fuori tra politica ed amministrazione in questa dinamica, in cui il diritto amministrativo ha appena scoperto una serie di valori democratici che la Costituzione aveva da tempo affermato, ma che solo faticosamente sono emersi in questo nuovo impatto con l'ordinamento e l'evoluzione comunitaria. Ciò a cui stiamo assistendo spinge, forse, verso un reflusso nella direzione di una nuova cameralistica?

Salvatore Alberto ROMANO, nel replicare alle osservazioni svolte, ritiene che questa serie di seminari sui mutamenti costituzionali doveva dibattere di più su temi concreti. La questione di fondo è che, forse, molti costituzionalisti, per colpa di quello che stanno studiando, sono troppo presi da categorie desuete. Hanno avuto il vantaggio di avere davanti la Costituzione, i principi, temi storicamente trattati. Però questo armamentario rischia di essere ormai un peso. I riferimenti fatti a Guarino e a Giannini sono interessanti, anche se molti studi svolti da Giannini ruotano comunque intorno allo Stato. Effettivamente, in definitiva, l'Europa risponde per sopperire a difficoltà che a livello globale i singoli Stati nazionali non potevano affrontare. (L'Europa non è un punto di arrivo, ma una necessità). In realtà l'amministrativista, a contatto con la legislazione della società che disciplina i singoli aspetti della stessa, è più sensibile a questa idea di cercare nuovi strumentari.

Per quanto riguarda il discorso della legittimazione, invece, essa, ad avviso di Romano, si traduce nella capacità di rispondere alle esigenze della società. Ciò che legittima, ad esempio, le Autorità indipendenti e le nuove Organizzazioni internazionali consiste proprio in questo: la capacità di rispondere a delle esigenze della società, ad una disciplina della società. Pertanto la legittimazione di molti degli apparati, che si trovano nella società attuale, è tale perché quegli apparati meglio rispondono alle esigenze di uno specifico settore della società civile. Quegli stessi apparati, in realtà, sono molto carenti sul piano della legittimazione, se si prende in considerazione un altro metro di valutazione, quello legato ai valori di democrazia. Se allora l'obiettivo è quello di salvare i valori che possono essere compromessi nella società attuale, dobbiamo riuscire a farli riemergere ed incarnare non con l'usuale sistema della gerarchia delle fonti.

Ancora, Romano rileva come effettivamente l'integrazione avvenga a livelli vari e, in considerazione dei diversi livelli di integrazione, cambino anche le modalità di integrazione. Appena si arriva al livello di integrazione della società, più che dello Stato, non c'è uniformità, proprio perché si cerca di rendere dialogabili le società (e ciò appare oltre modo difficile). Appena si arriva a livelli quantitativi più elevati come la Comunità europea, iniziano a sorgere anche i problemi legati all'esistenza del principio democratico, al deficit di democrazia, e, non a caso, contemporaneamente sorge e si ripropone, con nuove formule, la necessità di attuare i valori di cui parlano i costituzionalisti. Pur essendo fallito il Trattato di Nizza, Romano ricorda che nel Trattato sull'Unione europea c'è scritto che l'Unione rispetta i diritti fondamentali, quali sono contenuti nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo e quali risultano dalle Carte costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario. Quindi, effettivamente, quando si arriva ad un certo livello di integrazione, rinascono gli stessi problemi: saranno le risposte ai problemi che devono essere adeguati alla nuova realtà (da questo punto di vista è interessante la cooperazione rafforzata, perché prende atto che, a certi livelli di integrazione, non tutte le società si integrano allo stesso modo).

Romano ritiene poi che integrazione non significa uniformità, ma, più opportunamente, equipollenza. L'ultimo intervento di Merusi è nel senso di dire che, proprio nell'ambito di quelli che sarebbero i settori più europeizzati, c'è molta differenza (Merusi si chiede anche se sia possibile mantenere queste differenze alla lunga).

Per quanto concerne poi il problema della razionalità strumentale, è indubbio il fatto che, a certi livelli di integrazione della società, il problema della razionalità strumentale è obbligatorio. Quando, però, si arriva a un certo livello di integrazione, automaticamente si ripropongono i problemi dei principi. Ciò che è importante è tradurre i principi in modo nuovo, per evitare il rischio che un principio, a livello comunitario, si scontri con lo stesso principio a livello nazionale.

Ciò dimostra, secondo Romano, che si deve ridiscutere il modo di intendere il rapporto tra Stato inteso come "apparato-politico amministrativo" e Stato inteso come "apparato politico-costituzionale", che non va certamente abolito. E' per questo che le trasformazioni della società vanno rivissute a livello costituzionale. In questo senso, il nuovo testo sulle autonomie locali rappresenta un fattore positivo, perché è in sintonia col sistema amministrativo. Occorre lo sforzo di tutti, amministrativisti e costituzionalisti, per risolvere le questioni che il processo di integrazione europea pone davanti al giurista odierno.