Perequazione finanziaria in Germania (BVerfGE 11 novembre 1999)
Massime della decisione del 2° Senato dell’11 Novembre 1999
2 BVF 2/98
2BVF 3/98
2 BVF 1/99
2 BVF 2/99
Motivazione
…Omissis
C. La legge sulla perequazione finanziaria (FAG) non definisce con sufficiente chiarezza i criteri posti negli artt. 106 e 107 GG per l’attuazione della costituzione finanziaria, pertanto continua ad essere applicabile solo come diritto transitorio.
I.
I.1. La ripartizione del gettito finanziario nello Stato federale è definita nelle sue linee direttrici dalla costituzione finanziaria del Grundgesetz. Ne risulta una struttura costituzionalmente normata, in sé mobile e adattabile, i singoli gradini della quale, tuttavia, non possono essere arbitrariamente modificati o scavalcati (BVerfGE 72, 330, 383). Il Grundgesetz affida al legislatore il compito di concretizzare e di completare i criteri dettati a livello costituzionale. Questo vale particolarmente per le previsioni relative alla ripartizione verticale della imposta sul volume d’affari tra Bund e Länder complessivamente intesi (art. 106, comma 3, frase 4 GG), i criteri per la attribuzione delle quote di integrazione della parte spettante ai Länder dell’ammontare della imposta sul volume d’affari (art. 107, comma 1 frase 4 GG), i presupposti per maturare il diritto e per far nascere l’obbligo di conguaglio ed i criteri per la determinazione dell’ammontare dei conguagli stessi (art.107, comma 2, frase 2 GG) ed infine per la individuazione e l’indicazione delle ragioni che possono motivare la concessione di assegnazioni complementari federali (art. 107, comma 2, frase 3 GG).
La Costituzione finanziaria non contiene dunque misure immediatamente applicabili, ma obbliga il legislatore a concretizzare e completare il sistema di perequazione e di ripartizione delle imposte, definito in sede costituzionale solo attraverso concetti indeterminati, attraverso misure (Maßtäbe) in sé vincolanti, generali e di immediata applicazione, ed in corrispondenza con la situazione e le cognizioni economico finanziarie. Il legislatore, indipendentemente dalle variabili necessità della perequazione e dal concreto ammontare delle somme da ripartire e di quelle da destinare alla perequazione, deve porre criteri applicabili nel lungo periodo, dai quali possano essere desunte le conseguenze finanziarie concrete, determinate in cifre, della ripartizione di imposte e delle assegnazioni di natura perequativa.
Tale compito regolativo per il legislatore risulta chiaro anche nella clausola di revisione dell’art. 106, comma 4, frase 1 GG. Questa norma costituzionale presuppone un criterio, legislativamente posto, per la determinazione delle entrate e delle uscite del Bund e dei Länder, in base al quale si possa calcolare la partecipazione del Bund e dell’insieme dei Länder al gettito dell’imposta sul volume d’affari. Senza tale criterio, legislativamente fissato e a carattere duraturo, non si può stabilire se la relazione tra le entrate e le uscite del Bund e dei Länder si è sviluppata in modo "essenzialmente diverso".
a) Il compito di ripartizione dell’imposta sul volume d’affari può essere eseguito solo dopo che il legislatore abbia chiarito il contenuto dei principi costituzionalmente posti negli art. 106, comma 3, frase 4 n. 1 e 2 GG e in particolare abbia determinato le fattispecie delle "entrate correnti" e delle "spese necessarie" e le abbia rese calcolabili, così che da esse possano essere ricavate le "chiavi" per procedere alla ripartizione.
Al secondo gradino, il legislatore è autorizzato, conformemente all’art. 107, comma 1 frase 4, del GG, a definire in modo calcolabile la misura media delle entrate ed a specificare il volume complessivo delle quote di integrazione. Anche il terzo gradino, quello della perequazione orizzontale, esige innanzitutto dal legislatore una definizione di criteri dai quali possano essere concretamente desunti i diritti e gli obblighi (di conguaglio, n.d.t.). In base all’art. 107, comma secondo, frase 2 GG non è sufficiente che la legge di perequazione finanziaria regoli i diritti e gli obblighi derivanti dalla perequazione. Piuttosto nella legge devono essere determinati i presupposti per maturare un diritto o far sorgere un obbligo di conguaglio, così come i criteri per la determinazione dell’ammontare delle assegnazioni di natura perequativa. Ad un quarto livello, infine, il legislatore è autorizzato a prevedere, per motivate e nominate necessità (cfr. BverfGE 72, 330, 404 ss.), assegnazioni complementari.
La legge permette di porre una differenza tra le entrate correnti e le altre entrate come tra le uscite necessarie e le altre uscite e rende determinabile il "mutamento essenziale" nell’evoluzione delle relazioni tra entrate ed uscite (art. 106, comma 4, frase 1 GG), in base ad un criterio che accompagna questa evoluzione e spiega la grandezza centrale della capacità finanziaria media (art. 107, comma 1, frase 4, seconda parte; art. 107, comma 2, frasi 1 e 2; art. 107, comma 2, frase 3 GG) come una fattispecie da determinare nel suo sviluppo dinamico e non solo come vicenda annuale. Inoltre il legislatore deve rendere controllabili, eseguibili ed applicabili gli obiettivi, solo genericamente definiti, della ripartizione delle imposte sul volume d’affari ("l’adeguato conguaglio", art. 106, comma 3, frase 4 n. 2 GG) e della perequazione finanziaria orizzontale (la "ragionevole perequazione", art. 107, comma 2 frase 1 GG), attraverso l’obbligo di motivazione economico-finanziaria e di definizione dei criteri (della perequazione, n.d.t.).
b) Rispetto alla disciplina della perequazione finanziaria, il legislatore ha dunque un duplice compito: in primo luogo deve esplicitare nel contenuto i principi costituzionali e qualificare secondo fattispecie i criteri relativi alla ripartizione delle imposte ed alla perequazione che concretizzano i precetti costituzionali. Secondariamente deve trarre da questi criteri le concrete conseguenze di diritto finanziario per l’ammontare di gettito relativo, le facoltà di assegnazione e la competenza a ricevere, gli obblighi ed i diritti alla perequazione. Il sistema variabile di assegnazione di imposte e di conguagli si fonda dunque nella sua concretezza, come nei suoi effetti temporali, su tre fonti giuridiche di cognizione che poggiano l’una sull’altra: il Grundgesetz predispone, con la continuità propria del diritto costituzionale, i principi generali per la ripartizione, con legge, delle imposte e per la perequazione finanziaria; il legislatore ricava da ciò criteri di ripartizione e di perequazione finanziaria di carattere duraturo, da iscrivere nella cornice di una continua pianificazione; in applicazione di questa legge, che fornisce criteri vincolanti il legislatore stesso (Maßstäbegesetz), la legge di perequazione finanziaria sviluppa misure concrete di ripartizione e di conguaglio di breve periodo, fondate su controlli e verifiche periodici. Con la fissazione di criteri preordinati ad avere effetto nel lungo periodo ed idonei ad essere progressivamente aggiornati, il legislatore assicura che il Bund e i Länder interpretino nello stesso modo le fattispecie date di uscita, le fondino sui medesimi indicatori e rendano conseguentemente possibile una comparazione delle esigenze di copertura finanziaria.
c) Alla base del compito costituzionale di determinazione legislativa di criteri di lungo periodo e della loro corrente applicazione sta una sequenza temporale che esclude o almeno rende più arduo un accordo sulle somme di denaro puramente determinato dagli interessi. La Costituzione finanziaria esige nell’art. 106 commi 3 e 4, come pure nell’art. 107 comma 2 GG una definizione legislativa di criteri che soddisfi l’istanza, propria dello Stato di diritto, di una anticipazione del futuro (cfr. G. Husserl, Recht und Zeit. Fünf rechtsphilosophische Essays, 1955, p. 55 ss.), in modo tale che i criteri relativi alla ripartizione delle imposte ed alla perequazione finanziaria siano elaborati, già prima che i loro successivi effetti siano concretamente conosciuti.
Alla esigenza di una legge che sia strutturata sulla base di un piano finanziario (art. 106, comma 3, frase 4, n. 1 GG), si appoggia la determinazione di criteri di lunga durata, che tornano ad attribuire alla legge la sua funzione tradizionale, propria del concetto di legge nello Stato di diritto: essa, nella sua generalità formale, pianifica razionalmente e modella il futuro, presuppone una certa durevolezza nel tempo della disciplina, estende la propria applicazione su una molteplicità indefinita di casi futuri, garantisce con ciò distanza dagli interessati, indirizza l’attenzione dell’organo regolatore su una misura che vincola anche per il futuro, mantiene la competenza primaria del legislatore rispetto alla interpretazione della Costituzione.
Questa purezza resta intatta per la regola generale, che incide preventivamente sul futuro, se il legislatore approva il Maßstäbegesetz prima che gli siano noti gli interessi finanziari del Bund e dei singoli Länder nel contesto delle entrate e delle necessità finanziarie relative, che variano di anno in anno. Perciò questo Maßstäbegesetz deve essere approvato previamente così da segnare un intervallo temporale rispetto alla sua concreta applicazione nella legge di perequazione finanziaria e deve essere successivamente vincolata con accordi aventi carattere di continuità, che proteggano i criteri e gli indicatori da essa indicati rispetto ad interessi finanziari attuali, posizioni proprietarie e privilegi. Anche se sulle decisioni dei parlamentari non si può stendere un generale "velo di ignoranza" (J.Rawls, Eine Theorie der Gerechtigkeit, I ed., 1975, p. 29 ss., 159 ss.), la definizione preventiva dei criteri da parte della legge garantisce un orientamento della Costituzione di carattere istituzionale, che sviluppa in una misura concreta senza poter ancora conoscere il caso applicativo reale. Il classico effetto temporale del primato (Vor-rang) e della riserva (Vor-behalt) della legge, anche nelle riserve di legge dello Stato federale, è portato ad un rinnovato effetto.
d) Lo strumento operativo per la esplicazione ed il completamento del sistema di diritto costituzionale finanziario di ripartizione delle imposte e di perequazione finanziaria è la legge. La disciplina della perequazione finanziaria non può essere lasciata al libero gioco delle forze politiche.
Il Grundgesetz non pone a disposizione degli organi interessati le regole sul gettito fiscale e sulla perequazione finanziaria, armoniosamente accordate l’una con l’altra e collocate alla fine di un sistema di regole strutturato in gradini e reciprocamente implicate. Esso piuttosto incarica il legislatore di porre le condizioni di diritto costituzionale finanziario in svolgimento dei principi costituzionali dello Stato federale, in modo tale che la costituzione finanziaria sia esplicitata attraverso criteri temporalmente corretti e le conseguenze della ripartizione di imposte e della perequazione possano essere misurate in modo da aggiornarle e rivederle periodicamente. Un accordo di natura puramente contrattuale sulle fattispecie e le conseguenze giuridiche della legge di perequazione finanziaria è pertanto escluso anche perché con ciò ciascun Land, che non fosse pronto alla conclusione dell’accordo contrattuale potrebbe sottrarsi agli obblighi di conguaglio. D’altro canto anche la semplice maggioranza parlamentare non giustifica ancora la decisione relativa alla perequazione finanziaria. Il legislatore deve determinare, stimare e bilanciare contrapposti interessi. Esso non può tuttavia, con il semplice fondamento giustificativo di una decisione di maggioranza, incidere a svantaggio di una minoranza sull’altrui bilancio o frustrare legittime pretese alla perequazione. Per questo una prassi legislativa che trasferisce di fatto la responsabilità per la legge di perequazione finanziaria al Bundesrat incontra obiezioni di natura costituzionale.
e) Con il Maßstäbegesetz il legislatore parlamentare corrisponde al compito di concretizzare e completare i principi costituzionali sulla ripartizione delle imposte e sulla perequazione. Con la definizione legislativa dei criteri, il Bundestag, con l’assenso del Bundesrat, assume la responsabilità per l’opera di concretizzazione della Costituzione che il Grundgesetz demanda ad esso e si vincola alle misure di ripartizione e di perequazione (cfr. anche BVerfGE 79, 311, 356 ss.). Una legislazione per criteri crea regole astratte per concrete conseguenze finanziarie, in relazione alle quali il legislatore risponde a se stesso e all’opinione pubblica, assicura la trasparenza, propria del concetto di Rechtsstaat, nella ripartizione delle risorse e garantisce la pianificazione di bilancio e la prevedibilità dei fondamenti di autonomia economico-finanziaria per il Bund e per ciascun Land.
2. La costituzione finanziaria lega il Maßstäbegesetz e la successiva legge di perequazione finanziaria, che poggia su quattro gradini della ripartizione finanziaria, in particolare alle seguenti massime:
a) Al primo gradino, della ripartizione dell’ammontare complessivo del gettito fiscale tra Bund e Länder, la variabile distribuzione verticale del gettito della imposta sul volume d’affari tra il Bund e l’insieme dei Länder è vincolata al principio costituzionalmente posto nell’art. 106, comma 3, frase 4 GG. Nella cornice delle entrate correnti, Bund e Länder hanno una analoga pretesa alla copertura delle loro "spese necessarie". La dimensione quantitativa delle spese necessarie deve essere individuata in considerazione di una pianificazione finanziaria pluriennale, dunque nella razionalità economico finanziaria ed in una programmata linea di continuità. Le esigenze di copertura devono essere reciprocamente determinate nel senso di una perequazione "adeguata", che eviti un eccesso di carico fiscale e garantisca l’uniformità delle condizioni di vita. Il legislatore è tenuto a selezionare, tra le spese preventivate in bilancio, quelle "necessarie", quindi, secondo una valutazione della necessità e dell’urgenza delle strutture di spesa della economia di bilancio di Bund e Länder, a imporre un limite del finanziabile. Bund e Länder sono autonomi e reciprocamente indipendenti nella loro economia di bilancio, non nella loro economia finanziaria. Al contrario la garanzia della autonomia di bilancio di cui all’art. 109, comma 1 GG è subordinata alle disposizioni di cui agli artt. da 105 a 107 GG sulla ripartizione delle imposte e sulla perequazione finanziaria. Bund e Länder devono sopportare le limitazioni alla loro sovranità in materia finanziaria di cui si parla in queste previsioni (cfr. BVerfGE 1, 117, 131). Una procedura di quote di copertura, che sia dimensionata esclusivamente sulle entrate e le uscite preventivate nel relativo bilancio non soddisfa questi requisiti.
L’ambito delle spese necessarie, a mente dell’art. 106, comma 3 frase 4, seconda parte GG, poggia su una base di programmazione, che assicura che Bund e Länder, nell’accertamento delle spese necessarie e delle entrate correnti, si basino sempre sui medesimi indicatori, ne seguano lo sviluppo negli anni, armonizzandole e aggiornandole nella razionalità economico finanziaria; su queste basi, nel Bund e nei Länder, forniscano ogni volta al legislatore di bilancio principi duraturi per le sue pianificazioni e con il criterio della necessità, continuamente aggiornato, garantiscano al contempo che una politica di spese generosa non possa essere rifinanziata con la ripartizione della imposta sul volume d’affari, e che reciprocamente una politica di spesa parsimoniosa non abbia per conseguenza una ridotta partecipazione all’imposta sul volume d’affari.
In base all’art. 106, comma 3, frase 4, numero 2 GG, infatti, la pretesa alla copertura delle spese necessarie non è diretta a colmare il fabbisogno effettivo, ma esige un coordinamento delle necessità di copertura del Bund e dei Länder. Questa attività di pesatura e bilanciamento delle rispettive esigenze di copertura finanziaria mira a realizzare una perequazione giusta, che eviti un eccesso di carico fiscale ed assicuri l’uniformità delle condizioni di vita in ambito federale.
b) Sulla base della suddivisione del gettito tra Bund e l’insieme dei Länder, secondo l’art. 106 GG, l’art. 107, comma 1 GG si determina, su un secondo livello, quello della ripartizione orizzontale tra i Länder, cosa spetti ai singoli Länder come dotazione finanziaria propria. Il criterio per questa divisione orizzontale delle imposte è quello – illustrato nella Zerlegungsgesetz (lett.: legge di suddividisione) – del "luogo di percezione dell’entrata", dunque l’origine del potere di imposta nell’ambito di competenza rispettivo del Land. Nell’ambito di questa dotazione propria del Land, l’art. 107, comma 1, frase 4, seconda parte GG autorizza il legislatore ad inserire, in questa primaria dotazione finanziaria, un criterio di distribuzione di natura perequativa a favore di singoli Länder. In linea di principio l’imposta sul volume d’affari è ripartita secondo il criterio del numero degli abitanti, che meglio esprime il gettito locale che si ricava da questa imposta sul consumatore rispetto al legame formale con una elevazione di imposta nei confronti dell’imprenditore e con ciò definisce al contempo un criterio astratto di fabbisogno, l’uniforme criterio della distribuzione pro-capite. Diversamente da quanto il principio dispone, la quota parte dei Länder al gettito della imposta sul volume d’affari può essere attribuita fino ad un quarto a Länder con dotazioni finanziarie sotto la media. La dotazione finanziaria propria dei singoli Länder è stabilita dopo la distribuzione di questa quota complementare (cfr. BVerfGE 72, 330, 384 ss.).
c) I risultati di questa primaria suddivisione delle imposte tra i Länder sono nuovamente corretti su un terzo gradino, quello della perequazione finanziaria orizzontale, di cui all’art. 107, comma 2 GG. Mentre gli artt. 106 e 107, comma 1 GG - compresa la variabile ripartizione delle imposte sul volume d’affari di cui all’art. 107, comma 1 frase 4 GG - determinano la dotazione finanziaria propria, spettante in origine a Bund e Länder (cfr. BVerfGE 72, 330, 385), l’art. 107, comma 2 frasi 1 e 2 esige una correzione supplementare di questa ripartizione di gettito, definita dalla Costituzione solo nelle linee generali, quando, anche considerando la statualità propria dei Länder, tale ripartizione appare ingiusta alla luce dell’idea, propria dello Stato federale, della comunità solidale. Questa perequazione finanziaria deve ridurre le differenze di capacità finanziaria tra i Länder, ma non eliminarle (cfr. BVerfGE 1,117, 132; 72, 330, 386; 86, 148, 215). Essa deve ricercare il giusto mezzo tra la autonomia, la responsabilità propria e la preservazione della individualità dei Länder, da un lato, e la corresponsabilità propria di una comunità solidale circa l’esistenza e l’indipendenza dei membri della federazione, dall’altro lato (cfr. BVerfGE 72, 330, 398). Essa non è un mezzo per compensare i risultati della ripartizione iniziale delle entrate, come disciplinata nell’art. 107, comma 1 GG, attraverso un nuovo sistema che sia conformato pressoché interamente sull’idea della parità finanziaria dei Länder, ma che non consideri più la loro statualità e la loro autonoma responsabilità. Il dovere di perequazione di cui all’art. 107, comma 2 GG non esige perciò una equalizzazione finanziaria dei Länder, ma una riduzione della distanza tra le loro capacità finanziarie adeguata e corrispondente ai loro compiti, (cfr. BVerfGE 86, 148, 215).
Il bilanciamento tra statualità propria dei Länder e comunità solidale propria della federazione verrebbe a mancare, in particolare, se i criteri della perequazione orizzontale o la sua attuazione indebolissero decisivamente la capacità di prestazioni (Leistungsfähigkeit) dei Länder considerati o conducesse ad un livellamento delle finanze dei Länder (cfr. BVerfGE 1, 117, 131; 72, 330, 398). Il precetto per il quale le differenti capacità finanziarie dei Länder vanno perequare solo ragionevolmente e senza livellamenti, vieta inoltre un capovolgimento della scala delle capacità finanziarie tra i Länder nell’ambito della perequazione finanziaria orizzontale (cfr. BVerfGE 72, 330, 418 ss.; 86, 148, 250). La perequazione finanziaria, che avvicina ma non pareggia, ha come conseguenza che la perequazione orizzontale riduce le distanze tra tutti i 16 Länder – quelli che hanno diritto come quelli che sono obbligati ai conguagli - ma non può eliminarle o addirittura muovere in direzione contraria. La solidarietà all’interno degli Stati federali riduce le differenze, ma non le appiana.
aa) Oggetto di comparazione della "adeguata perequazione" è, in conformità all’art. 107, comma 2 frase 1 GG, la capacità finanziaria dei Länder. Questa comprende in principio tutti i mezzi finanziari che rendono possibile ad un Land lo sviluppo di politiche di bilancio, non si limita dunque alle entrate tributarie, ma coinvolge anche gli altri mezzi finanziari.
Tuttavia la capacità di imposta può essere impiegata come indicatore della capacità finanziaria, nella misura in cui le entrate e uscite residue non ampliano in misura significativa lo spazio di organizzazione relativo alla economia di bilancio di un Land. Conformemente a ciò, in sede di accertamento della capacità finanziaria, possono essere trascurate entrate, qualora il loro volume non sia rilevante ai fini della perequazione, se tali entrate, calcolate per abitante, risultano in proporzione analoghe in tutti i Länder, se esse, quali spese compensative o di natura simile si limitano a riequilibrare la capacità di prestazione del Land o se la spesa per la determinazione delle entrate da perequare sta fuori della proporzione richiesta per un possibile effetto perequativo. Il legislatore chiamato a definire i criteri della perequazione deve disciplinare queste condizioni in modo più specifico e meglio delimitarne i confini (cfr. già BVerfGE 72, 330, 400; 86, 148, 216). Inoltre esso deve modellare fattispecie attendibili, che consentano di ricavare in modo sicuro il volume della capacità finanziaria, e che siano comprensibili ed applicabili per tutti, con l’organizzazione e il controllo degli organi che nel Bund e nei Länder hanno la responsabilità della perequazione finanziaria (cfr. BVerfGE, ibidem.
bb) L’oggetto della comparazione della capacità finanziaria qualifica primariamente le entrate finanziarie, non una relazione tra entrare e particolari uscite. Tuttavia queste entrate finanziarie devono essere rese comparabili in diverse grandezze e in corrispondentemente diversi volumi di bilancio. Per questo i criteri per la misurazione della capacità finanziaria devono fare riferimento a oneri finanziari obiettivi, indipendenti da decisioni politiche urgenti e dettate dalla necessità. Si impone un criterio astratto di definizione del fabbisogno, quale si presenta il criterio del numero degli abitanti dei Länder, criterio nel quale le esigenze finanziarie dello stato democratico di diritto vengono propriamente in evidenza. Il numero degli abitanti fornisce le basi per una comparazione di capacità finanziaria, che è indipendente da decisioni dettate dall’urgenza o scelte di priorità proprie di ogni Land e racchiude una grandezza di riferimento data in misura uguale a tutti i Länder per i compiti ad essi attribuiti (cfr. BVerfGE 72, 330, 400).
d) Ad un quarto gradino infine il Grundgesetz autorizza il Bund ad accordare, con propri mezzi, ai Länder finanziariamente deboli, assegnazioni per la copertura complementare del loro generale fabbisogno finanziario. Il concetto di debole capacità di prestazioni (Leistungsschwäche) cui allude l’art. 107, comma 2, frase 3 - diversamente dal concetto di capacità finanziaria di cui all’art. 107, comma 2, frase 1 GG – non richiede una semplice comparazione tra entrate, ma la valutazione della relazione tra entrate finanziarie e oneri di spesa dei Länder. Perciò le assegnazioni complementari federali non soltanto possono proseguire la perequazione finanziaria orizzontale con mezzi federali, ma permettono piuttosto un intervento del Bund in materia economico-finanziaria, che prende in considerazione gli oneri particolari di singoli Länder e trova fondamentalmente in ciò la propria giustificazione, ma anche i propri limiti di ampiezza e durata.
aa) Se il legislatore decide, per mezzo di assegnazioni complementari federali, di elevare la capacità finanziaria dei Länder con capacità di prestazioni debole – determinata questa secondo le separate condizioni previste per la concessione delle assegnazioni complementari - è vincolato ai criteri della perequazione orizzontale. Di conseguenza possono essere destinatari di assegnazioni complementari federali solo quei Länder che, ad esito della perequazione finanziaria orizzontale, siano restati sotto la media (dei Länder) in misura tale da apparire iniqua, ma da non poter essere compensata con mezzi dei Länder. Queste assegnazioni complementari devono osservare il divieto di livellamento, non possono modificare la graduatoria delle capacità finanziarie tra i 16 membri della federazione e sono inoltre vincolate al pari trattamento di tutti i Länder. Segnatamente, il Bund non può impiegare le assegnazioni complementari per procurare a Länder con debole capacità di prestazioni una capacità finanziaria superiore alla media (cfr. BVerfGE 72, 330, 404).
Un simile livellamento generale della capacità finanziaria dei Länder con debole capacità di prestazioni viene in considerazione in particolare nel momento attuale, allorquando la capacità finanziaria dei nuovi Länder nella Germania riunificata è tanto distante dalla media delle capacità finanziarie, che un ragionevole avvicinamento non può essere conseguito con l’impiego di finanze dei "vecchi" Länder senza indebolire in misura decisiva la loro capacità di prestazioni.
bb) Se il legislatore decide di cofinanziare gli oneri speciali di singoli Länder attraverso assegnazioni complementari federali, allora queste attribuzioni possono procurare ai Länder con debole capacità di prestazioni una capacità finanziaria superiore alla media, solo e finché si sia in presenza di situazioni di fatto straordinarie. Queste soggiacciono ad un peculiare obbligo di motivazione, che ne comprovi il carattere di eccezione. Pertanto, in casi eccezionali un intervento del Bund di questo tipo può condurre anche a ciò, che la capacità finanziaria del Land beneficiato superi la media delle capacità finanziarie quale risultante dopo la perequazione finanziaria orizzontale (cfr. BVerfGE 72, 330, 404 ss.).
Le assegnazioni complementari federali non servono a rimediare a situazioni di emergenza finanziaria imposte dal momento contingente, a finanziare progetti attuali o porre rimedio a fragilità finanziarie che costituiscono una immediata e prevedibile conseguenza delle decisioni politiche di un Land. L’indipendenza e l’autonomia politica portano con sé che il Land risponda in generale per le conseguenze di decisioni autonome nel campo della politica di bilancio e che debba superare con le proprie forze una debolezza finanziaria di breve termine (BVerfGE, ibidem).
Se il legislatore prende in considerazione oneri speciali, l’imperativo di pari trattamento proprio dello Stato federale lo obbliga nuovamente a definirli e a darne una giustificazione. Attraverso la fattuale identificazione degli oneri speciali nel Maßstäbegesetz si assicura che essi, denominati e precisamente individuati, siano presi in considerazione rispetto a tutti i Länder che li sopportano, che gli oneri in considerazione siano sottoposti a controllo sulla loro perdurante esistenza a ragionevole distanza di tempo e che il controllo da parte della giurisdizione e della opinione pubblica guadagni un tangibile e chiaro punto di riferimento (cfr. già BVerfGE, ibidem, 405 ss.).
e) Al di fuori di questo sistema di ripartizione delle imposte e di perequazione finanziaria di cui agli art. 106 e 107 GG, anche il finanziamento federale di compiti dei Länder codeterminati con il Bund spiega effetti perequativi. Il cofinanziamento di compiti comuni ai sensi degli artt. 91 a e 91b GG, gli aiuti finanziari del Bund per particolari importanti investimenti dei Länder e dei Comuni, ai sensi degli artt. 104a, comma 4 GG, la proporzionale assunzione di spese per l’esecuzione di leggi federali comportanti prestazioni di denaro di cui all’art. 104 a, comma 3 GG e la perequazione federale per particolari istituzioni, imposte dal Bund, di Länder e Comuni (art. 106, comma 8 GG) offrono ugualmente strumenti di finanziamento da parte del Bund, che riducono gli oneri dei Länder e rendono più agevole l’esplicazione dei loro compiti.
Gli effetti distributivi di queste prestazioni finanziarie del Bund riguardano particolari oneri e necessità che non sono presi in considerazione nella perequazione finanziaria tra Länder e rispetto alle assegnazioni complementari federali. Esse stanno perciò, nella misura, come nelle conseguenze giuridiche, al di fuori di questo sistema di ripartizione del gettito.
II
Secondo queste disposizioni costituzionali il legislatore è obbligato a concretizzare e completare in una legge i criteri della distribuzione delle risorse finanziarie a mente degli artt. 106 e 107 GG. Questo dovere gli deriva dalle disposizioni del Grundgesetz sulla costituzione finanziaria, i principi della quale devono essere determinati in criteri generali e devono essere armonizzati secondo le variazioni delle condizioni economico-finanziarie e delle cognizioni della scienza finanziaria (C.I.1). Anche le esperienze maturate con la pratica attuazione della legge di perequazione finanziaria tra Länder dimostrano che le regole della Costituzione necessitano di una concretizzazione e di un completamento da parte della legge, che determina previamente e in modo vincolante i criteri della perequazione finanziaria. Oltre a ciò, alcuni oneri di verifica posti dal Bundesverfassungsgericht non sono stati ancora soddisfatti dal legislatore.
Ai sensi dell’art. 106, comma 3 , frase 4 GG il legislatore deve in primo luogo esplicitare i criteri per la ripartizione della imposta sul volume d’affari e quindi porre le regole per la ripartizione, deducendole da quei criteri (punto 1). Anche per la perequazione finanziaria orizzontale il legislatore dovrà stabilire criteri certi, così che le rispettive pretese ai contributi perequativi e gli obblighi di conguaglio possano essere sviluppati concretamente, in modo pianificabile e controllabile a partire dai criteri di concretizzazione e di integrazione della Costituzione (punto 2). Allo stesso modo le disposizioni sulle assegnazioni complementari federali, alla lunga, hanno stabilità solo se esse corrispondono ragionevolmente e in modo controllabile alle regole legislative che le concretizzano. Lo scioglimento del fondo speciale "unità tedesca" può al momento attuale essere proseguito (punto 5).
1. Il compito costituzionalmente imposto dall’art. 106, comma 3, frase 4 GG non è stato finora eseguito.
a) Bund e Länder, nella esposizione orale in udienza, hanno reclamato che l’imposta sul volume d’affari finora non è stata ripartita, come previsto in Costituzione, sulla base di una pianificazione finanziaria pluriennale. Inoltre non sono state sviluppate fattispecie legislative che delimitino le entrate correnti rispetto alle altre entrate e, all’interno di quelle computate, determinino in concreto le spese "necessarie". Con ciò al precetto costituzionale di armonizzazione delle necessità di copertura del Bund e dei Länder ai fini di una adeguata perequazione (art. 106, comma 3, frase 4, nr. 2 GG) viene a mancare la concretizzazione e l’integrazione legislativa.
b) Corrispondentemente al precetto costituzionale, in un Maßstäbegesetz devono essere elaborati e fissati criteri che valgano ugualmente per il Bund ed i Länder, dal punto di vista della eguaglianza propria dello Stato federale (cfr. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, p. 488). Seguendo la regola dell’equilibrio e della trasparenza, il legislatore dovrà attendere al compito di porre mano alla concretizzazione (della disciplina costituzionale, n.d.t.), che contribuisce tra l’altro a fare in modo che il compromesso politico sia trovato nei confini di criteri e di regole procedurali predeterminati. In particolare esso dovrà decidere quali spese - tra quelle che in base a Costituzione al Bund e ai Länder sono imposte dall’adempimento di un dovere – in futuro debbano essere assunte come "necessarie" nella procedura delle quote di copertura.
c) Senza una concretizzazione ed integrazione legislativa dei principi posti nell’art. 106, comma 3, frase 4 GG, che sono chiaramente posti a fondamento della ripartizione dell’imposta sul volume d’affari, l’adempimento del dovere costituzionale di normazione posto nell’art. 106, comma 3, frase 4 non può essere garantito né sottoposto a controllo. La verifica se con un determinato risultato della ripartizione della imposta sul volume d’affari si sia conseguita una "perequazione giusta", si sia evitato un eccesso del carico fiscale e si sia garantita l’uniformità delle condizioni di vita nell’ambito della federazione, è possibile solo sulla base di prescrizioni legislative per il calcolo delle quote di copertura chiaramente individuabili, applicate uniformemente da Bund e Länder e che soddisfino i requisiti di cui all’art. 106, comma 3 frase 4 GG.
aa) La concretizzazione del criterio, finora non avvenuta, diventa riconoscibile nel § 1, comma 1, frase 1 della FAG, che attribuisce al Bund prima del 1998 il 3,64% e dal 1999 il 5,63% del gettito della imposta sul volume d’affari a titolo di compensazione per gli oneri sopportati in conseguenza di un contributo straordinario della federazione alla assicurazione pensionistica dei lavoratori e degli impiegati. Così la perequazione precedente di cui al § 1, comma 1 frase 1 GG, causata da una speciale necessità, solleva in particolare la questione se gli imponenti fabbisogni di copertura di cui all’art. 106, comma 3 frase 4 GG non permettano attualmente una considerazione di concrete necessità.
bb) La necessità di concretizzare i principi costituzionali dell’art. 106, comma 3 frase 4 GG è confermata anche dalla quarantatreesima legge di revisione della Costituzione del 3 novembre 1995 (BGBl I, pag. 1492), che, con l’introduzione dell’art. 106, comma 3, frasi 5 e 6, ai fini della determinazione della misura di partecipazione all’imposta sul volume d’affari, ha preso in considerazione la attuale diminuzione per i Länder del gettito della imposta sul reddito, connessa alla considerazione dei bambini (n.d.t.: si allude agli sgravi fiscali che sono concessi alle famiglie con figli a carico). Anche minori entrate di questo tipo devono essere in linea di principio ricomprese nella fattispecie del fabbisogno di copertura, valutate e soppesate, e non dovrebbero perciò richiedere una peculiare disciplina nel Grundgesetz.
2. Anche i principi costituzionali della perequazione finanziaria orizzontale necessitano della definizione legale di criteri.
a) L’art. 107, comma 2, frase 1 GG incarica il legislatore di equilibrare ragionevolmente le diverse "capacità finanziarie". Il concetto di "capacità finanziaria" di cui all’art. 107, comma 2, frase 1 GG deve essere meglio specificato. Questo è compito del legislatore. Esso deve individuare indicatori praticamente ed economicamente razionali, che rendano comparabili le entrate dei Länder. La determinazione del concetto – in vista del suo significato e del contenuto – deve essere ben ponderata (BVerfGE 72, 330, 399).
La capacità finanziaria viene determinata riferendosi alle entrate finanziarie, non per mezzo di una relazione tra entrate e particolari oneri di spesa (BVerfGE 72, 330, 400). Per rendere ragionevolmente comparabili le risorse finanziarie dei Länder in vista dell’adempimento dei compiti a questi costituzionalmente spettanti, il Grundgesetz ha assunto come punto di riferimento il criterio astratto del numero degli abitanti, che costituisce al contempo un criterio astratto di fabbisogno (cfr. BVerfGE 72, 330, 400 ss). Conseguentemente, nella individuazione della capacità finanziaria, esigenze speciali di singoli Länder non sono prese in considerazione (cfr. BVerfGE 72, 330, 400; 86, 148, 238).
Nella misura in cui nel § 7, comma 3 FAG sono presi in considerazione oneri speciali, che derivano dalla manutenzione e dal rinnovamento dei porti di mare, questo richiede una giustificazione, che non è possibile riscontrare nella legge di perequazione finanziaria. Ove, attraverso questa disciplina, dovesse potersi tenere in conto un astratto costo addizionale, che a causa della posizione geografica grava solo sui Länder costieri, allora il legislatore dovrebbe verificare se esistono analoghi costi addizionali, che dovrebbero conseguentemente ricevere analoga considerazione.
b) Anche rispetto alla determinazione della capacità finanziaria dei Comuni è compito del legislatore formulare e stabilire criteri generali e quindi poter decidere quali delle entrate comunali possano essere ignorate ai fini della determinazione della capacità finanziaria comunale. La richiesta di riesame (indirizzata al legislatore) già contenuta nella decisione del 27 maggio 1992 (cfr. BVerfGE 86, 148, 227 ss.) e la obiezione in quella sede formulata rispetto alla omessa considerazione del gettito derivante dalle tasse di concessione chiarisce esemplarmente l’importanza di criteri generali per la determinazione della capacità finanziaria. Per queste imposte è del tutto irrilevante che gli introiti relativi siano elevati sulla base di obbligazioni di pagamento di diritto pubblico o siano contrattualmente concordati (cfr. BVerfGE 72, 330, 412 ss.; 86, 148, 216).
aa) La capacità finanziaria comunale si calcola secondo la rilevanza delle entrate ai fini della perequazione. Il legislatore può omettere di considerare una entrata per la determinazione della capacità finanziaria, se essa, secondo il suo ammontare, non è considerevole, se essa risulta proporzionalmente uguale in tutti i Länder o se la spesa per la determinazione delle entrate da perequare sta fuori della proporzione richiesta per un possibile effetto perequativo (cfr. BVerfGE 72, 330, 399 ss.; 86, 148, 216). Per la determinazione della rilevanza ai fini della perequazione di entrate che sono soggette a decisioni autonome, deve trovarsi una disciplina appropriata secondo i criteri dettati nella decisione del 27 maggio 1992 (BVerfGE 86, 148, 230 ss.).
bb) Rispetto alla definizione del concetto di capacità finanziaria e di fabbisogno finanziario dei comuni, il legislatore deve decidere anche in quale misura nel calcolo della capacità finanziaria siano da assumere le entrate tributarie da prendere in considerazione a livello comunale. Una diminuzione nella misura della metà delle entrate tributarie (§ 8, comma 5 FAG) è stata ritenuta compatibile con il Grundgesetz nella decisione del 27 maggio 1992 (cfr. BVerfGE 86, 148, 231 ss.), tuttavia legata ad un onere di riesame da parte del legislatore. Questo compito non è stato ancora eseguito. Con la disciplina dei criteri di concretizzazione della Costituzione dovrà inoltre considerarsi che il Grundgesetz riconosce ora espressamente l’autonoma responsabilità finanziaria dei Comuni (art. 28, comma 2, frase 3 GG) e garantisce ai Comuni una parte del gettito della imposta sul reddito (art. 106, comma 5 GG) e della imposta sul volume d’affari (art. 106, comma 5a GG). Questa rafforzata indipendenza e autonomia finanziaria dei Comuni modifica la struttura, finora a due gradini, della Costituzione finanziaria.
c) Bisognoso di una verifica è anche il peso del numero di abitanti. Inoltre il Maßstäbegesetz deve assicurare la parità di trattamento di tutti i Länder. Estensione e misura di un costo addizionale così come il modo in cui prenderlo in considerazione non possono essere liberamente modificati dal legislatore. Essi, in accordo con indicatori attendibili e oggettivizzabili, devono mostrarsi ragionevoli (cfr. BVerfGE 72, 330, 415 ss.; 86, 148, 239).
aa) Il coinvolgimento dei nuovi Länder nella perequazione finanziaria orizzontale rende necessario mettere a confronto la capacità finanziaria delle città-Stato con quella di Stati con superficie più vasta ma scarsamente popolati e di verificare se un addensamento di popolazione in un Land o un numero di abitanti inferiore alla media possono giustificare un costo addizionale astratto per abitante.
bb) Già la decisione del Senato del 27 maggio 1992 (BVerfGE 86, 148, 236) ha incaricato il legislatore di effettuare una ampia verifica dei criteri che devono fondare l’astratto fabbisogno addizionale dei comuni più grandi per lo svolgimento dei propri compiti (§ 9, comma 3 FAG). Nella misura in cui il criterio del numero degli abitanti deve essere modificato anche in futuro, questo onere di verifica diventa tanto più urgente, in quanto il fabbisogno dei nuovi Länder del Brandeburgo, Mecklenburgo-Vorpommern e della Turingia, attraverso la valutazione del numero attuale di abitanti, ha una consistenza minore (di quella indicata nella FAG, n.d.t.), i costi di molte prestazioni pubbliche possono evidentemente essere più elevati in regioni scarsamente popolate piuttosto che nelle città, e inoltre i costi comuni devono essere distribuiti su un numero più ridotto di persone (cfr. Carl, Bund-Länder- Finanzausgleich im Verfassungsstaat, 1994, p. 87).
La clausola di densità degli abitanti di cui al § 9, comma 3, frase 2 FAG non lascia intendere se essa includa un indizio di fabbisogno empiricamente dimostrabile o se potrebbe includerlo. La misurazione del numero degli abitanti, che dipende esclusivamente dal numero degli abitanti per metro quadrato di un ambito comunale, modifica il criterio del numero degli abitanti attraverso una grandezza liberamente assunta ed è perciò bisognoso di una verifica ulteriore (cfr. BVerfGE 72, 330, 415).
Nel caso di una nuova disciplina il legislatore certamente dovrà puntare di nuovo ad una semplificazione e ad una migliorata intelligibilità delle singole regole.
d) Con la determinazione in un Maßstäbegesetz di concretizzazione della Costituzione dei presupposti per maturare diritti e per assumere obblighi di conguaglio (art. 107, comma 2, frase 2 GG) si impone al legislatore di sviluppare una concezione della perequazione, che, sulla scorta di criteri uniformi, assicuri in principio, all’interno del sistema, l’adeguatezza della perequazione. Un capovolgimento dei criteri esige una particolare ragione giustificativa e non può provocare risultati che siano in contraddizione con i criteri dallo stesso legislatore posti e con i gradini della perequazione (cfr. BVerfGE 86, 148, 251 ss.).
Questi principi devono essere rispettati anche in vista del mantenimento della graduatoria delle capacità finanziarie tra tutti i 16 Länder così come in relazione a una eventuale garanzia tributaria a favore dei Länder stimata dal legislatore adeguata.
aa) Quando il meccanismo di perequazione di cui al § 10, comma 1 e 2 FAG in due gradini integra la capacità finanziaria dei Länder finanziariamente deboli fino al 95% della capacità finanziaria media dei Länder, realizza in tal modo per la perequazione orizzontale un ragionevole bilanciamento tra autonomia del Land e solidarietà comune propria dello Stato federale. Esso avvicina le capacità finanziarie tra di loro, senza livellarle, mantiene inalterata la graduatoria delle capacità finanziarie ed evita in linea di principio prelievi tributari eccessivi.
bb) La disposizione del § 10, comma 3 FAG al contrario, è in contrasto con i criteri dallo stesso legislatore posti. Il § 10, comma 3, frase 1 FAG considera, per l’accertamento della grandezza economica effettiva, le assegnazioni individuate ai sensi del § 10, comma 1 FAG, comprende dunque le entrate dei Länder inclusa la capacità finanziaria comunale. Rispetto alla grandezza presunta, al contrario, viene calcolata, in accordo con la stima complessiva di una garanzia tributaria a favore dei Länder, solo la capacità finanziaria del Land. Il ripetuto mutamento di criteri – fondamentale considerazione della capacità finanziaria comunale in base al § 10, comma 1 FAG; garanzia, in via di eccezione, solo della capacità finanziaria del Land senza tenere in conto le entrate comunali, in base al § 10, comma 3 FAG e tuttavia considerazione parziale della capacità finanziaria comunale ai fini della determinazione della grandezza economica effettiva – non soddisfano i requisiti dell’art. 107, comma 2 frase 2 GG, che i presupposti dei diritti e degli obblighi di conguaglio siano determinati nella legge e con ciò siano resi prevedili e verificabili.
cc) Il requisito di una definizione di criteri che conformino il sistema non è soddisfatto quando – come nel § 10, commi da 3 a 5 della FAG – questo criterio è graduato verso il basso solo per una correzione di margine, che per di più resta, nei suoi effetti finanziari, nel campo dell’irrilevante. Lo stesso vale per il principio della graduatoria delle capacità finanziarie (cfr. BVerfGE 86, 148, 255).
3.a) L’autorizzazione ad assegnazioni complementari federali (art. 107, comma 2, frase 3 GG) permette una perequazione finale di natura integrativa con mezzi del Bund che non può sostituirsi né sovrapporsi alla perequazione finanziaria orizzontale né alla ripartizione verticale del gettito delle imposte tra il Bund e l’insieme dei Länder. Le assegnazioni complementari federali devono permettere correzioni complementari, quando la ripartizione delle imposte all’interno dell’insieme dei Länder e anche la ragionevole perequazione tra i Länder conduce ad una dotazione finanziaria che, secondo il principio proprio dello Stato federale della garanzia reciproca e solidale, appare ancora bisognoso di una modifica. Questo fine delimita anche l’ampiezza (delle assegnazioni complementari), in rapporto al volume della perequazione finanziaria orizzontale (cfr. BVerfGE 86, 148, 261).
L’art. 107, comma 2 frase 3 GG può tuttavia esigere, non da ultimo a causa della considerazione degli oneri speciali di singoli Länder, possibile in questa sede, di stanziare assegnazioni complementari federali in misura tale da non apparire insignificante rispetto alla perequazione finanziaria orizzontale. Nel caso in cui il legislatore decida in tal senso in considerazione degli oneri speciali dei Länder, la conseguenza può essere che le assegnazioni complementari federali raggiungano complessivamente un volume considerevole in rapporto alla perequazione finanziaria orizzontale (cfr. BVerfGE 72, 330, 403, 419 ss.).
Nell’anno 1998 il volume della perequazione finanziaria ammontava a circa 13,52 miliardi di marchi, quello delle assegnazioni complementari federali a 25,65 miliardi di marchi. Questa proporzione, in considerazione delle speciale esigenze dei nuovi Länder - il volume delle assegnazioni complementari speciali in base al § 11 comma 4 FAG ammonta solo a 14 miliardi di marchi – può essere transitoriamente giustificata come regola di perequazione imposta dalla riunificazione. In vista della funzione complementare delle assegnazioni federali, tuttavia, questo sviluppo, nel lungo periodo e anche considerando i nuovi Länder, richiede una correzione. In futuro il legislatore, ponendo i criteri della materia, deve predisporre disposizioni comprensibili e coerenti (cfr. BVerfGE 72, 330, 388 ss., 395 ss.; 86, 148, 211 ss., 250 ss.). In particolare esso dovrà verificare come vada specificato il carattere della fattispecie della capacità di prestazioni debole di cui all’art. 107, comma 2 frase 3 GG e come possa essere tenuta in conto la funzione delle assegnazioni complementari federali, quale elemento di perequazione finale, verticale, serialmente collegato alla perequazione finanziaria orizzontale (cfr. BVerfGE 86, 148, 261).
b) Le assegnazioni complementari federali, nella fattispecie dei "Länder con debole capacità finanziaria" non solo possono collegarsi al risultato della perequazione orizzontale e integrarla con mezzi federali, ma possono presupporre una determinazione del concetto di debole capacità di prestazioni indipendente e contrastante con quella della perequazione orizzontale. Quando il § 11, comma 2 FAG, per i contributi per la copertura del deficit, si limita a riprodurre il testo dell’art. 107, comma 2, frase 3 GG, i criteri per la perequazione orizzontale, da un lato, e le assegnazioni complementari federali, dall’altro, non sono nei fatti né sufficientemente distinte l’una dall’altra, né qualificate e motivate. D’altronde il Maßstäbegesetz assicurerà che lo strumento di rango inferiore delle assegnazioni complementari federali sia impiegato solo come complemento, non come succedaneo della perequazione finanziaria orizzontale (cfr. BVerfGE 72, 330, 402; 86, 148, 261).
Se il legislatore decide, attraverso assegnazioni complementari federali, di elevare in generale la capacità finanziaria dei Länder con debole capacità di prestazioni, può dimensionarle solo in modo che la capacità finanziaria di ogni singolo Land destinatario non superi la capacità finanziaria media. Sulla base del divieto di livellamento (Nivellierungsverbot), conseguentemente, possono essere destinatari di assegnazioni complementari federali a carattere generale solo quei Länder che ad esito della perequazione finanziaria orizzontale siano restati al di sotto della media dei Land (BVerfGE 72, 330, 404).
c) Se tuttavia il legislatore, nella attribuzione di assegnazioni complementari federali, prende in considerazione gli speciali oneri di singoli Länder, non è escluso che siano effettuati conferimenti dipendenti dalla situazione e in tal senso temporalmente limitati, anche a quei Länder la cui capacità finanziaria, a seguito della attuazione della perequazione finanziaria tra Länder, ha raggiunto o superato la media dei Länder (BVerfGE 330, 404 ss.). In conseguenza di ciò le assegnazioni complementari federali , che servono appunto alla considerazione di necessità particolari, conducono temporaneamente ad una alterazione della graduatoria delle capacità finanziarie. Il divieto di livellamento in tal modo non opera. Tuttavia, per tenere in conto particolari necessità devono presentarsi situazioni di fatto straordinarie, che sono soggette a un particolare onere di giustificazione, che comprova il loro carattere di eccezione. Di norma l’attribuzione di contributi complementari federali, anche prendendo in considerazione speciali necessità, non può condurre al risultato che la capacità finanziaria del Land beneficiato superi, dopo la perequazione orizzontale, la capacità finanziaria media dei Länder. Inoltre il legislatore è obbligato dal dovere di pari trattamento in ambito federale a qualificare le speciali necessità ed a fornirne una giustificazione (BVerfGE 72, 330, 405 ss.).
aa) Nella misura in cui il legislatore vuole assegnare contributi complementari federali a titolo di compensazione per gli elevati costi della direzione politica, deve rispettare la regola della qualificazione e della motivazione (di cui si è detto poco sopra, n.d.t.). In ogni caso il Maßstäbegesetz dovrebbe garantire che un cofinanziamento del Bund apporti solo correzioni integrative, indicandone il fondamento giustificativo, conformemente ai principi dello Stato federale. Anche l’attuale calcolo delle assegnazioni non può essere seguito. Dalla legge non è possibile dedurre un criterio sufficientemente comprensibile.
bb) Il § 11, comma 6 FAG assegna ai Länder di Brema e della Saar, a fini di risanamento del bilancio, speciali assegnazioni complementari federali, che secondo la decisione del Bundesverfassngsgericht del 27 maggio 1992 (BVerfGE 86, 148, 258 ss.) sono ammessi come sostegno temporaneo all’autofinanziamento. Ora queste assegnazioni speciali sono – a seguito della modifica del § 11, comma 6 FAG, in conformità all’art. 1 della terza legge di modifica della legge di perequazione finanziaria ed alla legge di modifica della legge di riforma della finanza comunale del 17 giugno 1999 (BGBl I, p. 1382) – continuamente ridotte negli anni 1999-2004. L’ammontare decrescente assicura che queste assegnazioni cessino al più tardi nell’anno 2004. Entrambi i Länder beneficiati sono perciò preparati al venire meno di questi contributi, gli altri possono confidare sulla cessazione di queste assegnazioni complementari federali transitorie. A queste condizioni il § 11 comma 6 della FAG non è censurabile.
4. In definitiva soddisfa il compito di legiferare di cui all’art. 106,comma 3 e art. 107, comma 2 GG solo una legge che non si limiti alla disciplina delle conseguenze della ripartizione e della perequazione, ma piuttosto qualifichi criteri di attribuzione e di compensazione che mostrino il fondamento giustificativo di questa concretizzazione e integrazione della Costituzione. Dal legislatore, quale primo interprete del Grundgesetz, ci si attende dunque che esso dapprima ponga sul banco di prova la attuale disciplina della legge sulla perequazione finanziaria e quindi decida quali criteri debbano essere posti a fondamento della nuova legge di perequazione. Questi criteri astratti, efficaci nel lungo periodo, devono rendere intelligibili i meccanismi di ripartizione delle entrate, giustificare le relative conseguenze distributive, affinché siano disponibili anche i criteri, vincolanti per lo stesso legislatore, sulle cui basi eseguire il controllo.
5. Le regole per la liquidazione del fondo "unità tedesca", per il tempo della loro nascita, non soggiacciono alle prescrizioni costituzionali dell’art. 10, comma 2 GG.
a) Il fondo "unità tedesca" è stato istituito nell’anno 1990 sulla base dell’accordo statale per la creazione di una unione monetaria, economica e sociale della repubblica federale di Germania e della repubblica democratica tedesca del 18 maggio 1990 (BGBl II, p. 537) al fine di finanziare con questo speciale patrimonio del Bund contributi finanziari alla repubblica democratica tedesca "per l’equilibrio di bilancio"(art. 31 StaatsVG). Inoltre il processo di unificazione della Germania è stato inteso come un compito dello Stato nella sua interezza, i cui costi devono essere sopportati insieme da Bund, Länder e Comuni (cfr. la motivazione dell’art. 31 del progetto della legge sulla StaatsVG, BTDrucks 11/7171, p. 49). Il fondo, che doveva essere finanziato prevalentemente con prestiti, era immaginato come base di finanziamento a carattere provvisorio. Esso riceveva contributi dal bilancio federale; i Länder vecchi erano obbligati (art. 31 <§ 6, comma 5 FondsG> StaatsVG) a pagare al Bund il 50% di questi contributi a norma del § 1 comma 2 FAG.
Anche dopo la riunificazione il fondo "unità tedesca" è stato conservato. L’art. 7, comma 5 dell’accordo tra la BRD e la DDR sulla creazione dell’unità tedesca del 31 agosto 1990 –EV - (BGBl II, p. 889) ha assegnato tuttavia ad esso un compito interamente nuovo: il fondo doveva ogni anno, inizialmente per l’85%, in seguito per il 100%, fornire prestazioni per la copertura del generale fabbisogno finanziario dei nuovi Länder. Su queste basi e nella cornice dell’art. 7, comma 3 EV e della norma eccezionale dell’art. 143, comma 2, fino al 31 dicembre 1994 si è rinunciato ad una perequazione finanziaria di tutti i Länder tedeschi.
b) Con l’inclusione dei nuovi Länder nella perequazione finanziaria orizzontale sono venute a mancare le prestazioni del fondo nei confronti di questi Länder. Il fondo, prima del decorso del termine dell’art. 143, comma 2 GG, ha sospeso i pagamenti e da allora serve solo alla liquidazione di crediti sorti in precedenza. La ripartizione degli oneri della liquidazione tra Bund e Länder mantiene tuttavia i criteri precedenti: i contributi dei vecchi Länder al Bund, previsti nell’art. 31 (§ 6, comma 5 Fondsgesetz) dello Staatsvertragsgesetz (la legge di ratifica dell’accordo tra BRD e DDR per la creazione di una Germania unita: n.d.t.), in combinato disposto con il § 1, comma 2 FAG, continuano ad avere effetto come obbligazioni transitorie e restano componenti di un fondo istituito al di fuori dell’ambito di competenza della costituzione finanziaria, che con la riunificazione, sulla base dell’art.143, comma 2 GG, ha assunto la funzione di una perequazione accessoria, ammessa per queste situazioni particolari. Per il periodo successivo al 31 dicembre 2004 il legislatore dovrà prendere in considerazione, con la futura elaborazione del principio della parità di trattamento federale, anche gli oneri esistenti e derivanti dal fondo "unità tedesca", sia attraverso l’integrazione nella generale perequazione finanziaria, sia attraverso l’armonizzazione di questa perequazione con gli oneri esistenti. Il principio della parità di trattamento obbliga il legislatore federale a consultare tutti i Länder secondo criteri ragionevoli per la ripartizione degli oneri. Il numero degli abitanti o la cifra assoluta del gettito finanziario non costituiscono ragionevoli criteri di ripartizione, perché essi non fanno riferimento né alla capacità finanziaria né alla capacità di prestazioni di un Land.
Analogo discorso vale per le assegnazioni complementari federali del § 11, comma 5 FAG, che i vecchi Länder - ma solo quelli finanziariamente deboli – devono conservare dinanzi a temporanei spostamenti della capacità finanziaria causati dalla riunificazione (§ 11, comma 5, frase 2 GG).
D.
Lo scrutinio costituzionale della legge di perequazione finanziaria ha mostrato che la indispensabile funzione regolativa propria della Costituzione finanziaria (cfr. BVerfGE 72, 330, 388 ss.) può essere preservata solo con una concretizzazione e integrazione delle fattispecie aperte del Grundgesetz per mezzo di criteri. Una valutazione finale delle singole norme o dell’intero sistema della legge di perequazione finanziaria da parte del Bundesverfassungsgericht non viene al momento in considerazione. La formulazione di criteri di perequazione finanziaria costituzionalmente equi è rimessa al legislatore. Questo impongono la chiarezza delle regole di ripartizione di rango costituzionale, la loro complessa classificazione all’interno del sistema normativo a gradini della perequazione finanziaria e la notevole insicurezza in ordine alla valutazione necessaria di sviluppi economici e politici attuali e futuri.
La mancata formulazione di criteri impedisce una vigenza temporalmente illimitata della FAG. Una revisione parziale, presa in considerazione già dal legislatore stesso per lo spazio temporale di validità della legge, dall’anno 2005 (cfr. § 11, comma 4 e comma 6 FAG) segna un momento temporale rilevante anche sul piano costituzionale: fino al 31 dicembre 2004 la FAG continua ad essere vigente alle condizioni meglio precisate nel dispositivo. Se il Maßstäbegesetz non sarà entrato in vigore entro il primo gennaio 2003, la FAG diventerà in questo giorno contraria a costituzione e nulla. Dopo la promulgazione del Maßstäbegesetz, il legislatore, sulla base di questo, dovrà nuovamente regolare la FAG entro il 31 dicembre 2004. Se tale nuova disciplina non sarà entrata in vigore al primo gennaio 2005, la FAG diventerà in questo giorno contraria a costituzione e nulla.
Decisione assunta all’unanimità.
Limbach, Kirchhof, Jentsch, Hassemer, Broß, Osterloh.