Sergio PANUNZIO, dopo aver salutato gli intervenuti e ringraziato il relatore per aver accettato l'invito ad introdurre il seminario, dà la parola a Federico Sorrentino.

Il tema è noto ai costituzionalisti per cui Federico SORRENTINO dichiara subito che non analizzerà la problematica dell'art. 11 Cost. né effettuerà una ricostruzione della giurisprudenza costituzionale in materia. Il suo discorso si concentrerà piuttosto su un settore che la dottrina italiana non ha molto approfondito, e cioè quello della distinzione tra regolamenti e direttive.
Tale distinzione si è attenuata nel momento in cui la giurisprudenza della Corte di giustizia ha individuato le direttive direttamente applicabili, ed ha riconnesso alle stesse le medesime conseguenze che si riconnettono ai regolamenti. Sicchè, dopo un certo ritardo della cultura giuridica italiana nel prendere atto del fenomeno delle direttive autoapplicative, si è passati all'assimilazione totale delle direttive ai regolamenti. Sorrentino invece sottolinea la differenza tra i due fenomeni, differenza fondamentale per cogliere il senso del discorso che segue.
La differenza tracciata nel vecchio art. 189 TCE ci dice che il regolamento è fonte produttiva di norme giuridiche, la direttiva, invece, è fonte che si indirizza allo Stato chiedendo l'adempimento di determinati obblighi e quindi la produzione di determinati risultati. Questi dati sono contenuti nei Trattati, ma su di essi non sempre si riflette adeguatamente. La direttiva è indirizzata, e potrebbe teoricamente essere indirizzata ad alcuno o ad alcuni degli Stati membri. A differenza del regolamento che ha quella impersonalità tipica degli atti fonte, la direttiva "si dirige" (e produce effetti non dalla pubblicazione ma dalla notificazione allo Stato membro). La pubblicazione delle direttive nella GUCE avviene inoltre in una sezione diversa da quella destinata ai regolamenti.
D'altronde, questa distinzione tra regolamenti e direttive, se ragioniamo in termini di separazione di competenze tra ordinamento comunitario e interno, chiarisce che le materie disciplinate dai regolamenti sono materie trasferite alle istituzioni comunitarie; non altrettanto invece vale per le materie in cui intervengono le direttive.
La conferma della distinzione, che rimane effettualmente anche nella giurisprudenza della Corte di giustizia, tra questi due atti, la troviamo sicuramente anche nel concetto di diretta applicabilità delle direttive che la Corte di giustizia limita soltanto al rapporto tra lo Stato inadempiente (rispetto alla trasposizione della direttiva), e i suoi amministrati. Solo in questo rapporto, sia pure inteso in senso ampio, la Corte di giustizia ammette la diretta applicabilità, e ciò sta ancora a sottolineare la diversità dei due fenomeni (direttive e regolamenti).
Da ultimo, questa distinzione riguarda anche gli strumenti attraverso i quali lo Stato deve attuare gli obblighi comunitari. Allora, si dice, al regolamento non si deve dare esecuzione, alla direttiva si deve dare esecuzione. Quello che per il regolamento è vietato per la direttiva è invece prescritto. Come si dà esecuzione alla direttiva lo sappiamo. Il versante dell'esecuzione della direttiva è dominato dai principi e dalle norme costituzionali interni. La trasposizione della direttiva deve avvenire quindi con atto normativo interno costituzionalmente idoneo. Con ciò Sorrentino fa riferimento alla ripartizione interna delle competenze. Questo discorso dell'atto costituzionalmente idoneo apre per il relatore tre versanti di problemi.
Il primo versante è quello relativo ai rapporti tra Stato e Regioni nelle materie di competenza esclusiva delle Regioni a Statuto speciale, e delle province autonome di Trento e Bolzano. Il secondo versante è quello dei rapporti tra Stato e Regioni nelle materie a competenza ripartita. Il terzo, il più delicato, è quello dei rapporti tra fonti primarie e fonti secondarie quanto all'attuazione delle direttive.
Per ciò che concerne le materie di competenza esclusiva, dalla "legge La Pergola" in poi, sappiamo che le Regioni, nelle materie di competenza esclusiva, attuano direttamente le direttive senza bisogno della intermediazione della fonte legislativa nazionale. Questo meccanismo non crea problemi particolari. Sorrentino invita tuttavia a riflettere sulla circostanza per cui la potestà legislativa esclusiva delle Regioni è soggetta a certi limiti dai quali non viene affrancata per il fatto di essere esecutiva di direttive comunitarie. I principi generali dell'ordinamento giuridico, ed eventualmente gli obblighi internazionali dello Stato, (che possono essere diversi da quelli comunitari), finiscono col gravare sulle Regioni anche quando le Regioni stesse danno attuazione a direttive comunitarie in materie di competenza specifica. In questo caso potrebbe essere quindi necessaria l'intermediazione del legislatore nazionale che venga a sanare i possibili contrasti.
Per ciò che concerne le materie di competenza ripartita, dalla legge n. 128 del 1998 le Regioni hanno conquistato il potere di porre direttamente le norme di esecuzione delle direttive, mentre precedentemente era necessario che lo Stato, dopo la scadenza della direttiva, non avesse introdotto nella legge comunitaria le norme di esecuzione. In questo ambito Sorrentino sottolinea che il meccanismo è complesso perché, nella logica precedente, in cui la legge dello Stato era necessaria, essa svolgeva la funzione dell'individuazione dei principi fondamentali della materia. In questa maniera viene scavalcato questo passaggio. E' costituzionalmente corretto? Probabilmente sì nella maggior parte dei casi, in cui i principi fondamentali della materia possono non entrare in gioco, o in cui la direttiva non tocca i principi fondamentali della materia quali sono stabiliti sulla base della restante legislazione statale nel momento in cui le Regioni pongono mano al processo di attuazione. Se però principi diversi sono già posti da leggi dello Stato che regolano la materia, l'idea che le Regioni possano intervenire e, in nome della direttiva, violare i principi fondamentali della materia posti dalla legge statale sembra collidere con l'art. 117 Cost. nella sua attuale formulazione. L'esigenza della definizione a monte da parte del legislatore statale dei principi fondamentali della materia attiene a quelle esigenze unitarie di carattere generale che non possono essere infrante in nome di una direttiva. Allo stesso modo, l'esigenza della definizione dei principi fondamentali si pone ogniqualvolta il contenuto della direttiva sia sufficientemente ampio da prestarsi ad una pluralità di attuazioni.
Il tema più delicato è quello dei rapporti in questo ambito tra fonti primarie e secondarie. Qui vanno presi in considerazione tre aspetti diversi: il rispetto della riserva di legge, del principio di legalità e di quello della preferenza della legge.
Con riferimento alla riserva di legge, la Corte costituzionale già dal 1973 (anche se qualcuno l'ha scoperto dopo) aveva stabilito che in una materia trasferita alle istituzioni comunitarie, coperta da riserva di legge, la riserva di legge cede di fronte alla ripartizione di competenza tra lo Stato e la Comunità. Questo discorso è peraltro simile a quello che si faceva per la riserva di legge rispetto alle leggi regionali che, ove competenti, soddisfano in genere la riserva di legge. Il ragionamento condotto dalla Corte nella sentenza n. 183 del 1973 vale per i regolamenti, ma non per le direttive. Per le direttive, infatti, che non sono fonti con le quali si esercita una competenza normativa trasferita, ma rappresentano un vincolo positivo alla legislazione degli stati membri, va sempre ricordato che esse vanno trasposte con gli strumenti costituzionalmente idonei. La sentenza 283 del 1998 della Corte costituzionale (sul numero chiuso nelle Università) viene interpretata da Sorrentino non nel senso che le riserve di legge siano per la Corte costituzionale soddisfatte se c'è una direttiva comunitaria. La Corte, essendosi posta il tema se i poteri che la legge affidava al Ministro dell'Università di limitare gli accessi alle Università fossero dei poteri illimitati o limitati, assume, nella sentenza, la direttiva comunitaria come parametro per la delimitazione di quei poteri, e quindi per la soddisfazione indiretta della riserva di legge, delimitando i poteri amministrativi. In questa sentenza la Corte avverte comunque che l'assetto delle fonti in quel caso non era certamente un assetto soddisfacente. Infatti il legislatore è poi intervenuto per dettare le proprie norme interne. Come tutte le sentenze, questa può essere criticata per la soluzione alla quale perviene, ma nel suo ragionamento su questo punto la Corte non ha detto che la direttiva soddisfa la riserva di legge.
Per quanto riguarda il principio di legalità, per le ragioni già dette, i regolamenti sono perfettamente idonei a rispettarlo, mentre per le direttive valgono le considerazioni appena fatte. Per i regolamenti la prassi ha però posto in evidenza un problema sul quale Sorrentino richiama l'attenzione. Nei procedimenti amministrativi previsti da norme di regolamenti comunitari è sovente predeterminata una fase del procedimento che fa capo ad atti amministrativi degli Stati membri, ed una fase che fa capo ad atti comunitari (cd. procedimenti misti, ad es. quando è prevista un'istruttoria svolta dagli organi amministrativi degli Stati seguita da una fase deliberativa svolta dagli organi comunitari). Ciò avviene soprattutto nei casi di attribuzioni di finanziamenti da parte dei diversi fondi europei, in cui la fase interna è volta a predeterminare, secondo criteri spesso molto generici, le categorie dei beneficiari di questi finanziamenti, a raccoglierli in un'unica proposta che viene trasmessa alla Commissione, la quale, se riscontra che la proposta risponde ai criteri predeterminati nel regolamento, l'approva.
La prassi di questi procedimenti vede una disciplina abbastanza precisa e dettagliata della fase comunitaria ed una disciplina assolutamente lacunosa della fase interna. Quasi a rimettere agli Stati la disciplina della fase interna. Da ciò nasce l'esigenza del rispetto del principio di legalità con riferimento alla predeterminazione delle diverse fasi del procedimento amministrativo, che va soddisfatta all'interno dell'ordinamento statale. Anche se il regolamento è direttamente applicabile non si può in questo caso dire che non possono essere approvate norme di attuazione. Il regolamento lascia allora, implicitamente, libera la mano al legislatore interno in tutti i casi in cui l'esigenza del rispetto del principio di legalità in qualche modo richiede una normazione interna.
Per quanto riguarda il problema dei rapporti tra fonti primarie e secondarie e il problema della delegificazione, Sorrentino esprime la necessità che anche nel caso di attuazione regolamentare delle direttive comunitarie il fenomeno della delegificazione segua i criteri della legge n. 400 del 1988. Questo non solo perché la delegificazione in termini generali si regge solo se si rispetta il secondo comma del testo dell'art. 17, ormai disatteso dalla prassi applicativa, ma anche per un'altra considerazione. A seguito di un'indagine conoscitiva fatta dalla Commissione XIV della Camera (Politiche dell'UE) sono in corso di elaborazione modifiche della legge 'La Pergola' che tendono ad attribuire alle direttive comunitarie effetto delegificante. Quindi quell'effetto che la legge 400 ricollega alla legge, che nella prassi è ormai attribuito al regolamento, lo si vorrebbe in pratica, sia pure attraverso la mediazione formale del regolamento, ricollegare alla direttiva comunitaria. Ciò per evitare di inserire anno per anno le direttive nella legge comunitaria annuale, attribuendo quindi, una volta per tutte, efficacia e forza di legge in materia alle direttive, a fianco delle quali poi i regolamenti, di volta in volta, individueranno le norme di legge che saranno così abrogate. Ciò sarebbe escluso solo in presenza di una riserva assoluta di legge. Sorrentino si domanda cosa avverrebbe invece in caso di riserva relativa, e sottolinea che così viene meno un passaggio essenziale nel disegno della legge n. 400, e cioé l'individuazione delle norme generali regolatrici della materia. In presenza di una riserva relativa di legge si ha una ripartizione tra oggetti che vanno disciplinati dalla legge e oggetti che possono essere disciplinati da regolamento. La funzione delle norme generali regolatrici della materia, ai sensi della legge n. 400, è quella di identificare la parte legislativa e dettare una disciplina di questa parte rimettendo il resto al regolamento, secondo il disegno previsto in Costituzione. Ma se viene meno la legge come strumento di mediazione tra direttiva comunitaria e disciplina regolamentare viene meno, allora la direttiva, e per essa il regolamento, finiscono per disciplinare le porzioni della materia che la Costituzione vorrebbe riservate alla legge.
Per completare il discorso, va poi ricordato che la richiamata indagine conoscitiva propone, rispetto alla fase ascendente della formazione di direttive e regolamenti, un miglior coinvolgimento del Parlamento e delle Regioni. Il disegno di legge costituzionale di riforma del Titolo V della Costituzione, che attribuisce tante competenze alle Regioni, facendo dello Stato il soggetto a competenze enumerate, non tiene minimamente conto di questa fase ascendente. Moltiplicandosi in questo progetto le materie di competenza regionale, il legislatore si sarebbe dovuto occupare di tutelare l'esigenza di accrescere il ruolo delle Regioni anche nella fase dell'attuazione delle direttive comunitarie.
Sorrentino introduce a questo punto un diverso problema, attinente ai profili costituzionali generali del processo di integrazione europea, traendo spunto dalla conferenza tenuta dal Prof. D. Grimm presso la facoltà di Scienze politiche dell'Università 'La Sapienza'. In tale conferenza il Prof. Grimm riprendeva le argomentazioni sostenute in un suo noto saggio. Ricordando lo schema logico argomentativo di quella lezione, Sorrentino sottolinea alcuni passaggi che ritiene non condivisibili. Grimm identifica il concetto di Costituzione traendo spunto dalle costituzioni statali dell'800-'900; afferma che all'UE manca quello che potremmo chiamare la sovranità e l'originarietà dell'ordinamento; afferma che gli Stati sono (come già aveva detto nella sua relazione in questo seminario Antonio Baldassarre) i "Signori dei Trattati"; scopre inoltre che manca una struttura sociale democratica comune ai quindici. In particolare la lingua, e, in relazione a ciò, afferma che ciascuna delle lingue ufficiali è una lingua di minoranza. Ne trae così la conseguenza che l'Europa non ha una Costituzione e che se l'avesse sarebbe uno Stato. Sorrentino rinviene in questo ragionamento un circolo vizioso. Si muove dall'idea della Costituzione statale per concludere, poi, che in Europa mancano elementi caratteristici dal concetto di Costituzione dal quale si prendono le mosse. Si può ricostruire diversamente il fenomeno? Come osservavano in occasione della conferenza del Prof. Grimm D'Atena, Pinelli e Caravita, siamo in presenza di un'evoluzione in progresso della formazione dell'entità che chiamiamo Europa o Unione europea. A Sorrentino pare tuttavia certo che elementi anche significativi di una costituzione siano presenti sia pure con i limiti di originarietà dell'ordinamento e di non completa democraticità del sistema politico.
Il potere costituente e quello di revisione sono i punti delicati della natura costituzionale dell'UE, ed è ricorrente l'affermazione per cui gli Stati sarebbero i 'Signori dei Trattati'. Ma Sorrentino si interroga su quale sia il significato di questa espressione. Essa va intesa nel senso che essi possano interpretare i Trattati, o modificarli, recedere, violarli, il tutto senza conseguenze…Questa è la vecchia idea dello Stato signore dei trattati, secondo cui gli stessi trattati non sarebbero fonti di norme cogenti. Alcuni degli elementi che caratterizzerebbero questa configurazione degli Stati come Signori dei Trattati comunitari sicuramente fanno difetto, in particolare la capacità di recedere, di violare i trattati senza conseguenze. Sorrentino invita a riflettere in particolare sui procedimenti di revisione dei Trattati. Una volta costruito il Consiglio europeo, e in parte anche le Conferenze intergovernative come organi dell' UE, e non quindi come occasioni in cui gli Stati "Signori dei Trattati" danno gli indirizzi, gli Stati che ne fanno parte diventano, ancorché deliberanti all'unanimità, organi europei. Quindi gli Stati sono in questo senso soggetti all'ordinamento comunitario. Lo stesso procedimento di revisione dei Trattati, che sbocca in un nuovo Trattato, è in molti e decisivi passaggi sottoposto alle regole comunitarie; non è più un procedimento internazionale anche se è equivalente al normale procedimento di revisione dei Trattati internazionali, ma è incanalato dalle norme dei Trattati, dalle Conferenze intergovernative che tendono a farne un procedimento interno al sistema comunitario. Questo è uno degli elementi più delicati del passaggio da una organizzazione internazionale tradizionale a un'organizzazione autosufficiente, e in cui l'evoluzione in atto è difficilmente collocabile in un punto certo. Soprattutto il discorso sulla competenza delle competenze, che è decisivo per vedere dove si collocano i diversi poteri, ci mostra in quarant'anni e più di storia comunitaria un'autonoma capacità espansiva del sistema comunitario. Si pensi all'opera della Corte di giustizia e all'utilizzazione di strumenti presenti nei Trattati quali l'art. 235 e il principio di sussidiarietà (che è suscettibile, per Sorrentino, di essere usato nella direzione opposta rispetto a quella in cui era inteso).
Per quanto riguarda poi le obiezioni relative alla lingua e alla cultura, esse sono importanti, ma non decisive. Non sono precondizioni per la creazione di una struttura costituzionale come dimostra l'esperienza storica: esistono Stati plurinazionali con diverse lingue, ma nessuno dubita che essi abbiano una loro Costituzione. Questo discorso tende ad invertire la causa e l'effetto, e tende a trascurare che un'integrazione politica può stimolare un'integrazione sociale.
Per quanto riguarda il deficit democratico, costituzionalisti come Esposito e Crisafulli ci hanno insegnato che non è essenziale che una Costituzione sia democratica per essere una Costituzione. Certo la Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino all'art. 16 ci ha spiegato quali sono i requisiti di un certo tipo di costituzione. Comunque il deficit democratico è sicuramente in fase di riduzione, per lo meno nel quadro del trattato di Amsterdam che tende a generalizzare la procedura di codecisione tra Parlamento e Consiglio, e nello stesso senso dovrebbero andare le prossime modifiche, cioè nel senso di perfezionare questa idea di una sorta di bicameralismo in cui l'elemento federale si accompagna a quello rappresentativo. Il Parlamento europeo, come diceva Luciani nella sua relazione, rappresenta i popoli e non il popolo europeo. Sino a che punto questa indicazione è un residuo dell'origine dei Trattati comunitari quando la rappresentanza era indiretta, e sino a che punto, invece, questo problema può essere superato nel quadro di una legislazione elettorale uniforme che si auspica negli Stati membri: questo è un tema che è lasciato alla riflessione comune. L'obiezione è dunque importante, ma non decisiva perché tutto dipende da come funziona il Parlamento europeo e da come esso rappresenta il popolo europeo.
Guardando realisticamente il fenomeno, e indipendentemente dalla terminologia che si voglia impiegare, si riscontra una forte integrazione ordinamentale attraverso il dialogo tra giudice nazionale e comunitario per lo più per mezzo delle questioni pregiudiziali, ma non soltanto. Anche altri tipi di decisioni della Corte di giustizia, come quelle che decidono l'incompatibilità di norme interne con gli obblighi comunitari svolgono la stessa funzione. La tendenza della Corte di giustizia a trasformarsi in un giudice costituzionale federale, che è già avvertibile nella sentenza Simmenthal del 1978, se non vogliamo risalire addirittura alla "Costa/ENEL" del 1964, è agevolata dagli orientamenti ormai pacifici delle Corti interne, in particolare della nostra Corte costituzionale. Essa ascrive la caratteristica della diretta applicabilità alle stesse sentenze di inadempimento della Corte di giustizia, il che significa che la sentenza della Corte di giustizia che ex art. 169 TCE dichiara l'incompatibilità della norma interna con gli obblighi comunitari è direttamente applicabile e produce la nullità della norma interna. Questo sembra quindi un giudizio assimilabile ad un controllo di costituzionalità.
C'è poi il tema vastissimo dei principi e valori fondamentali che trasmigrano, modificandosi, da un ordinamento all'altro, attraverso il meccanismo dell'art. 177, e attraverso altri strumenti. Da questo nasce l'idea della Corte di giustizia di coniugare le tradizioni costituzionali degli Stati membri con i valori comunitari; tali principi vengono poi calati dalla Corte negli ordinamenti degli Stati membri da cui erano stati inizialmente tratti. Gli esempi non mancano nella giurisprudenza della Corte di giustizia; si pensi alla proporzionalità, alla sussidiarietà, al diritto di difesa e d'azione, che la Corte di giustizia applica in un'ottica parzialmente diversa anche nei procedimenti amministrativi e di cui impone il rispetto negli Stati membri.
Sorrentino richiama poi una sentenza della Corte di giustizia del 1996 in materia penale, relativa ad una questione pregiudiziale riguardante l'interpretazione di direttive in materia di prescrizioni minime di sicurezza e di salute per le attività lavorative svolte su attrezzature munite di videoterminali (è la sentenza 12 dicembre 1996, in cause C-74/95 e C-129/95). Questa direttiva era stata oggetto di recezione da parte del nostro legislatore e il giudice remittente, la pretura di Torino in sede penale, dubitava della completezza della recezione, ritenendo che alcune fattispecie contemplate dalla direttiva non lo fossero dalla legge interna. Siccome la legge interna sanzionava penalmente la violazione dei precetti, nasceva la questione se il giudice penale potesse integrare la fattispecie penale con la direttiva parzialmente attuata. La sentenza del 12-12-1996 della Corte di giustizia, precisa che il principio di legalità dei reati e delle pene osta a che siano intentati procedimenti penali a seguito di un comportamento il cui carattere di illiceità non risulti in modo evidente dalla legge. Il principio viene richiamato dalla Corte di giustizia come facente parte dei principi generali del diritto comunitario e compreso nella Convenzione europea sui diritti. Al di là di ogni considerazione Sorrentino si sorprende del fatto che sia stato necessario ricorrere alla Corte di giustizia per dare attuazione al principio di legalità penale.
Per quanto riguarda poi il principio di uguaglianza ci sono state tensioni rilevanti soprattutto riguardo alle azioni positive, quindi sul "quantum" di uguaglianza sostanziale e sul "quantum" di ragionevolezza delle scelte legislative che è prescritto nell'ordinamento, soprattutto in settori come quello dell'accesso al lavoro in cui la rilevanza dei principi comunitari è piuttosto sentita. Ci sono state operazioni di rimbalzo tra le Corti nazionali e la Corte di giustizia per l'aggiustamento e la definizione di queste questioni.
E' importante in proposito ricordare il discorso sul "tertium comparationis" che emerge nella giurisprudenza costituzionale (sentenza 443 del 1998 e la sentenza sui lettori di lingua straniera, la sentenza 20 novembre 1997, in C-90/96) in cui il "tertium" non è più un elemento all'interno dell'ordinamento, ma un elemento che, ragionando in termini tradizionali, sta in un altro ordinamento. Facendo la comparazione con un termine esterno ci dobbiamo allora rendere conto che l'integrazione interordinamentale è andata veramente molto avanti.
Per quanto riguarda poi la riserva di legge e le direttive, nella sentenza prima richiamata (n. 383 del 1998), se è esatta l'interpretazione che se ne è appena data, che vede la direttiva come semplice delimitazione dei poteri discrezionali del ministro, è anche vero che questa delimitazione in deroga ad altri principi che regolano l'attività amministrativa è fatta da direttive che si trovano in un ordinamento diverso, il che dimostra la permeabilità di un ordinamento rispetto all'altro.
Sorrentino richiama inoltre all'attenzione la sentenza Bickel e Franz della Corte di giustizia (la sentenza 24 novembre 1998, in causa C-274/96), relativa all'uso della lingua tedesca nel processo da parte di cittadini comunitari di lingua tedesca che si trovano nella provincia di Bolzano. La sentenza della Corte di giustizia porta infatti ad un rovesciamento totale dei termini tradizionali della lettura del principio di uguaglianza.
Concludendo, Sorrentino sottolinea che la Carta dei diritti, quale che sarà lo strumento con cui essa sarà introdotta nel sistema comunitario, reca norme che avranno effetto dirompente della barriera che ancora rimane tra le competenze comunitarie e quelle interne. Quando la Carta parla di norme a tutela della dignità umana, norme che vietano la pena di morte, o tutelano contro la tortura, si ha l'impressione che si tenda a inglobare tutta l'esperienza giuridica del territorio europeo. L'ultimo articolo poi, relativo al campo di applicazione, ne limita lo stesso agli organi dell'UE, e agli Stati membri quando mettono in opera il diritto dell'UE. Di conseguenza si dichiara che la Carta non crea alcuna nuova competenza per l'Unione rispetto a quanto definito nei Trattati. Il relatore esprime forti perplessità riguardo a questo ultimo punto, ritenendo evidente che la direzione è quella di un ampliamento di competenze anche tramite la giurisprudenza della Corte di giustizia che potrà far leva su queste nuove disposizioni.

Antonio D'ATENA, dopo aver espresso il suo apprezzamento per la relazione, esprime delle perplessità sulla ricostruzione svolta relativamente alle direttive, che non sarebbero, sulla base del trattato, vere e proprie fonti del diritto, in quanto il loro contenuto non sarebbe generale, e in quanto si tratterebbe di atti diretti a qualcuno, talchè dalla notificazione ne decorrerebbe l'efficacia. Una configurazione quindi internazionalistica della direttiva. D'Atena ritiene che se le direttive, per gli autori del Trattato, rispondevano a questa ricostruzione, oggi la situazione è cambiata. Ciò si desume dalla giurisprudenza comunitaria e dalla prassi, prassi che costituisce una consuetudine costituzionale, che, in materia di fonti è, come insegnava Esposito, determinante in qualsiasi fase della vita dell'ordinamento. Rispetto alla lettera dei Trattati, si può anzitutto ricavare che alla direttiva non è preclusa la produzione di norme giuridiche. Quando la Corte di giustizia ammette le direttive dettagliate, tanto che in Germania si parla di "regolamenti travestiti", muove dal presupposto che a quella forma non è inibita la produzione di norme giuridiche. Per quanto riguarda poi il contenuto, molti hanno argomentato da esso che le determinazioni finalistiche contenute nella direttiva non sarebbero normative. A D'Atena sembra però che questa obiezione possa essere superata sulla base delle considerazioni fatte valere in Italia rispetto alle cd. norme programmatiche della Costituzione. Le impostazioni relative al carattere non normativo delle direttive, derivate dal contenuto non normativo delle direttive stesse, fanno molto pensare agli argomenti che si sostenevano allora rispetto ad alcune norme costituzionali. D'altra parte, sulle risultanze di quella discussione, rispetto alle stesse direttive non è esclusa l'applicazione diretta ed è prevista l'illegittimità delle norme con esse contrastanti. Se rispetto alle materie coperte dai regolamenti il criterio utilizzabile per definire i rapporti tra gli Stati membri e la Comunità è quello della competenza (pur se tale riparto è abbastanza facilmente manipolabile da parte della Comunità), anche per le direttive c'è un riparto di competenza di tipo verticale. Per esempio che la legge regionale dia attuazione alla direttiva che esaurisca la normativa di principio sembrerebbe un fatto accettabile. La configurazione del Trattato relativamente alle direttive è dunque superata dalla prassi che è per D'Atena qualificabile come consuetudine.
Egli condivide poi tutte le osservazioni svolte sulla Costituzione europea e sulle posizioni espresse da Grimm; a proposito di queste osserva che, se si assume che la Costituzione è quella dello Stato sette-ottocentesco, che presenta certi caratteri, uno dei quali è quello della superiorità gerarchica, vi è da chiedersi se oggi le Costituzioni degli Stati dell'Unione europea siano delle Costituzioni. Viene allora fatto di chiedersi se gli Stati dell'Unione siano ancora Stati in senso proprio.

Adele ANZON, a proposito della attenuazione della distinzione tra regolamenti e direttive, ricorda il fenomeno inverso a quello delle direttive immediatamente applicabili illustrato da Sorrentino: quello dei regolamenti "incompleti" o comunque non "self executing", che, a differenza di quelli ipotizzati dall'art.249 TCE, richiedono, per potere essere applicati, l'intervento del legislatore nazionale. Chiede poi l'opinione di Sorrentino sulla sentenza n.425 del 1999 della Corte costituzionale, che ha ammesso che, in presenza di normativa comunitaria non direttamente applicabile concernente materie regionali, lo Stato possa sempre intervenire in via suppletiva con regolamento, finendo così per teorizzare la generale possibilità di ingresso del regolamento statale, purchè suppletivo, in tutte gli ambiti regionali.
Sulla Costituzione europea, Anzon si richiama a cose che ha già detto o scritto in passato e che la avvicinano di più alla posizione di Grimm. Chiede se le circostanze che indurrebbero a ritenere già esistente la "Costituzione europea" - e in particolare il preteso significato attuale della 'Signoria dei Trattati' e della revisione dei Trattati, illustrate da Sorrentino - non rappresentino, piuttosto, solo una tendenza, che non ha ancora raggiunto un punto di arrivo , ed è dunque inidonea, proprio perché tale, a giustificare l'idea della presenza di una vera e propria "Costituzione". Non condivide poi neppure l'idea di Sorrentino che si possa ovviare all'assenza di un "popolo europeo" (lamentata da Grimm) creando questo popolo mediante l'estensione della rappresentatività del Parlamento europeo , espressamente riferita ai "popoli degli Stati" - in virtù di leggi nazionali, che uniformemente ne disciplinino la procedura di elezione (secondo quanto previsto nell'art. 190, comma 4, TCE): un'eventualità del genere infatti non autorizzerebbe comunque a parlare, per l'UE, di una "Costituzione", poiché una vera "Costituzione" esige di determinare da sé stessa il proprio popolo, e non può tollerare che esso risulti definito - sia pure sulla base di un "progetto" del Parlamento europeo e su raccomandazione del Consiglio - dal concorso di norme meramente procedurali di una pluralità di atti normativi diversi, posti non da fonti europee ma degli Stati nazionali. In conclusione, riafferma la propria convinzione della inesistenza al momento di una "Costituzione europea", e richiama in proposito altre considerazioni, relative, tra l'altro, alla vastità della congerie delle disposizioni dei Trattati e alla eterogeneità dei regimi da esse disegnati, che, rendono tali disposizioni ben diverse rispetto a quelle tipiche di una Costituzione, e che inducono a concludere che i Trattati si limitino a rappresentare piuttosto la disciplina di un processo di integrazione ancora incompiuto.
Quanto infine all'opinione di D'Atena che - sempre in relazione al problema affrontato da Grimm - dubita della superiorità gerarchica delle Costituzioni nazionali, per via della preminenza dell'ordinamento europeo, e prefigura perciò l'inizio di un processo di dissoluzione degli Stati nazionali, Anzon obietta che la prevalenza di quest'ultimo in realtà risale al consenso degli Stati espresso sulla base di proprie norme interne, e quindi non potrebbe considerarsi un argomento sufficiente per giungere a negare, anche in prospettiva, la natura statale dei membri dell'Unione.

Vincenzo GUIZZI ringrazia Sorrentino per aver spazzato via una serie di luoghi comuni e di argomenti obsoleti come quello sulla esistenza o meno di una Costituzione europea, data anche l'esistenza nei Trattati di un nucleo di norme che è difficile negare abbiano natura costituzionale.
Ci sono moltissimi elementi per ritenere esistente un embrione di costituzione, ma anche qualcosa in più, formatosi attraverso il lento ma costante processo creato dalla Corte di giustizia, che ha dato l'avvio più di ogni altro soggetto alla nascita di un ordinamento comunitario nel senso più pregnante del termine. I principi che la Corte ha tratto dagli ordinamenti degli Stati membri sono poi stati cristallizzati nel diritto 'formale'. La stessa tutela dei diritti fondamentali contenuta nell'art. 6 del T.U.E., o il principio di democraticità ora inserito nel Trattato, erano già stati elaborati dalla Corte di giustizia. Sul deficit democratico si esagera un po'; è un cliché ad esempio quello relativo ai poteri del Parlamento europeo, che ha spesso saputo esercitare poteri molto ampi. Per quanto riguarda le direttive nel nuovo testo dell'art. 191 si delinea una precisa distinzione tra direttive generali e non; solo le ultime sono efficaci dal momento della notifica, quindi per le altre è possibile una assimilazione ai regolamenti, per questo profilo della generalità. Non va ritenuto quindi che avendo per destinatari gli Stati membri la direttiva non sia un atto primario dotato di generalità ed astrattezza. I veri destinatari sono infatti sempre i soggetti. La direttiva è stata una geniale soluzione rispetto ad una serie di politiche, ed infatti oggi si torna sempre più ad auspicare l'uso della direttiva in quanto strumento conciliabile con la sussidiarietà, a cavallo dei due ordinamenti nazionale e comunitario, che svolge lo stesso ruolo della legge delega, la quale peraltro non è meno legge per il fatto di essere legge delega (prendendo, con le debite precauzioni, questo accostamento).

Alessandro PACE si complimenta con Federico Sorrentino per la splendida relazione.
Anche lui, come Antonio D'Atena, non può non richiamarsi agli insegnamenti di Carlo Esposito per ciò che riguarda il ruolo determinante della consuetudine a proposito delle regole "sulla" produzione del diritto, con riferimento alla maggiore importanza assunta dalle direttive nel sistema delle fonti comunitarie. Tuttavia sottolinea che una notevole e insuperabile differenza rimane pur sempre tra direttive e regolamenti: è infatti tuttora indiscutibile che, al contrario di quanto accade con la violazione di un regolamento comunitario (che ha efficacia anche "orizzontale"), il danno prodotto da un privato mediante la violazione di una direttiva non è risarcibile. Per vero, fino a quando non sia trasposta, la direttiva spiega solo un effetto "verticale", il che impedisce a chicchessia di contestare giudizialmente eventuali violazioni di essa da parte di privati.
La problematica dell'ambito di efficacia (verticale o anche orizzontale) degli atti normativi induce Pace a intervenire anche in merito all'ultimo punto trattato dal relatore, e cioè a proposito dell'art. 51 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, il cui significato gli sembra piuttosto quello di obbligare al rispetto di essa solo le istituzioni comunitarie e gli Stati membri, e non anche i cittadini dei singoli Stati. Pertanto la Carta dei diritti sembrerebbe avere, in prima battuta, soltanto efficacia verticale.
Per quanto riguarda il tema della Costituzione europea, Pace sottolinea che la nozione a cui comunemente ci si riferisce quando si parla di Costituzione è quella della Costituzione dello "Stato". Per cui viene conseguentemente evocata tutta una problematica che è obiettivamente improponibile, nel momento attuale, in ambito europeo. E' bensì vero che gli è parso che Grimm, parlando di Costituzione, abbia fatto allusione ad una sorta di costituzione materiale, ma questa nozione, con riferimento alla attuale realtà europea, ha una rilevanza meramente descrittiva. La nozione prescrittiva di Costituzione non può non presupporre un documento scritto. A questo riguardo, pur essendo poco interessato alla soluzione in un senso o nell'altro del problema teorico in ambito europeo, gli sembra di poter osservare che Grimm, evocando la ricorrenza di un "pouvoir constituant" come argomento risolutivo per affermare la presenza di una Costituzione europea, è caduto in una petizione di principio. Infatti chi sia il detentore del potere costituente lo si vede solo dopo che il processo costituente si è esaurito. Esso è bensì individuabile prima, negli ordinamenti statali, ma solo quando si elegga un' Assemblea Costituente, oppure nel caso del monarca assoluto che "conceda" ai sudditi una Costituzione. In tutti gli altri casi il detentore del potere costituente potrà essere individuato solo dopo la proclamazione della Costituzione. E così avverrà anche in Europa. Con tutta probabilità saranno gli Stati che, in quanto esclusivi titolari di fatto di sovranità, saranno gli unici in grado di modificare, alegalmente o illegalmente, le regole (anche costituzionali) esistenti. Infatti l'instaurazione di un "nuovo" ordinamento non può mai, per definizione, essere effettuata "legalmente" (e cioè in accordo con l'ordinamento che si intende eliminare).
Un'ultima osservazione con riferimento a quanto giustamente detto da D'Atena sui caratteri della Costituzione, che è tale quando si pone come superiore su tutti gli atti dell'ordinamento. Ebbene, pur condividendo il punto di partenza, Pace non condivide la conclusione. Allo stato attuale non esiste nessun atto normativo, a livello europeo, dotato di una siffatta generale superiorità, per il semplice fatto che ancor oggi, per quanto importantissimo e condizionante in molti settori, l'ordinamento comunitario è pur sempre un ordinamento settoriale.

Paolo DE CATERINI, sulla base della sua esperienza di comunitarista, osserva come il lunghissimo processo di trasformazione dell'ordinamento comunitario non consenta, allo stato attuale, di prevederne le strutture costituzionali finali. Può darsi - continua De Caterini - che non ci saranno strutture costituzionali a noi familiari e che forse dovremo abituarci ad alcune "fermate intermedie" di lunga durata, cosicché solo a posteriori sarà possibile ricostruire l'intera vicenda. Sul punto, De Caterini ritiene che la sua posizione non si discosti molto da quelle che guardano al fenomeno con un certo scetticismo e rileva l'effettiva difficoltà di definire l'ordinamento comunitario utilizzando i concetti di costituzione e di ordinamento originario: non si può andare oltre il terreno delle mere impressioni. L'impressione di De Caterini è che l'ordinamento comunitario abbia un altissimo tasso di autoaffermazione, come pare confermato sia dal comportamento degli Stati-membri sia dalla giurisprudenza. Ad avviso di De Caterini, l'ordinamento comunitario poggia per intero sulla "sanzione diffusa" la quale, sola, rende effettivamente possibile la conformità dei comportamenti al diritto comunitario. Non si ha notizia - prosegue De Caterini - di infrazioni, anche da parte degli Stati-membri più importanti, che durino a lungo. È il fortissimo grado di integrazione socio-economica della collettività sottostante a non permettere comportamenti devianti, atteso che ci sarebbero contraccolpi e implicazioni tali da coinvolgere tutti indistintamente.
A proposito del plurilinguismo, De Caterini ne ammette gli inconvenienti soprattutto in termini di costi umani (De Caterini si riferisce all'"esercito" di traduttori impiegati nella U.E.) e di lentezze esasperanti, ciò che rende spaventosa la prospettiva di un ulteriore aumento del numero di lingue a seguito del futuro allargamento della U.E. Tuttavia il plurilinguismo consente un'articolazione tale del diritto comunitario da rappresentare una delle chiavi del suo successo. De Caterini osserva come, grazie al plurilinguismo, ciascuna area linguistica (spesso coincidente con l'area nazionale) "viva" un diritto comunitario fatto a propria immagine, secondo il proprio costume. Ciò avviene poiché per ciascun atto comunitario non si hanno delle traduzioni, ma delle versioni: ogni atto viene tradotto secondo i termini, i concetti e la cultura giuridica di ciascuno dei Paesi-membri e come tale viene assorbito e "vissuto". Il fatto - prosegue De Caterini - è che non si va mai ad indagare sulla versione e sulla applicazione ricevuta da un determinato regolamento negli altri Stati-membri: anche innanzi alla Corte di giustizia sono rari i casi di comparazione tra le varie versioni dello stesso atto comunitario. Quindi - continua De Caterini - in Italia, nella normalità dei casi, si vive un diritto comunitario "all'italiana". Ma con ciò non si vuole alludere agli aspetti deteriori dell'applicazione del diritto comunitario nel nostro Paese (aspetti che De Caterini qualifica "folkloristici"), ma piuttosto all'opera dei giuristi revisori che riformulano i testi degli atti comunitari in funzione della realtà nazionale. Questa opera rappresenta un supporto fondamentale al processo di integrazione, poiché, grazie alla versione in lingua nazionale di ciacun atto comunitario, ogni Paese riesce a trovare la propria via per adattarsi al diritto comunitario. Basti pensare alle enormi difficoltà di adattamento che i Paesi-membri incontrerebbero di fronte ad atti comunitari redatti solo in lingua inglese, con tutti i problemi relativi alla comprensione e all'applicazione negli ordinamenti continentali di formule e istituti tipici dell'ordinamento giuridico britannico (salvo non si sia disposti ad attendere una futura quanto lontana "anglicizzazione" di tutti i Paesi-membri ...). De Caterini conclude sottolineando ancora una volta l'importanza del ruolo svolto dal plurilinguismo nel processo di integrazione europea.

Sergio LARICCIA interviene ringraziando Sorrentino per aver ricordato alcuni punti della relazione di Dieter Grimm (effettuata nel corso di un incontro del Dottorato di ricerca in Teoria dello Stato il giorno 17 ottobre presso la Università "La Sapienza") e per aver collegato il problema delle fonti comunitarie a quello della esistenza di una carta costituzionale europea.
In particolare, Lariccia osserva come la fiducia in una costituzione europea, nella sua entrata in vigore e nella sua condivisione, consista nella fiducia sulla esistenza di principi e norme che (in questo punto evocando l'intervento di Pace) devono avere un carattere superiore rispetto ad altri atti normativi. Si prendano come esempio principi quali la dignità della persona umana, il divieto della tortura, il divieto della pena di morte e in generale le garanzie delle libertà e dei diritti fondamentali. Tuttavia è assai singolare che questa speranza in una costituzione contenente norme di tal genere sia collegata ad una fase in cui, nell'ordinamento italiano, proprio questo principio della preferenza della Costituzione subisce sconfitte sempre più pesanti e frequenti. Lariccia tiene a ricordare quanto detto poc'anzi da Sorrentino a proposito di quell'orientamento del Governo italiano volto a sostenere che le direttive comunitarie e i regolamenti governativi possano regolare materie coperte da riserva di legge relativa. Questo orientamento, sul quale Sorrentino ha espresso una posizione di "cauta perplessità", pare nettamente criticabile, poiché rappresenta un indebolimento del principio di preferenza della Costituzione. Lariccia sottolinea come siano ormai conseute le dichiarazioni di eminenti personalità della Repubblica, talvolta persino di membri del Governo nazionale, volte ad affermare il "superamento" della Costituzione in relazione a certe materie (ad esempio in tema di libertà della scuola privata) o l'esistenza di norme che, senza essere incostituzionali, riescono a porsi "oltre la Costituzione". Sembra quasi - soggiunge Lariccia - che si rinunci all'esigenza di una costituzione superiore a tutti gli altri atti normativi.
Sorrentino - continua Lariccia - anche a Firenze (in occasione del Convegno annuale dell'A.I.C.) parlava giustamente del principio di legalità, della riserva di legge, della preferenza della legge. Proprio in virtù del collegamento esistente tra queste questioni ed il tema dell'incontro odierno, Lariccia conclude chiedendo se anche il relatore, come sembrava emergere dal suo intervento al Convegno dell'A.I.C., abbia una posizione nettamente critica rispetto all'abbandono del principio per cui la Costituzione contiene norme superiori rispetto a quelle prodotte da tutti gli altri atti normativi.

Roberto NANIA interviene ringraziando Sorrentino per la sua stimolante relazione ed annunciando di voler porre una questione inerente all'incidenza del tema odierno sul principio di organizzazione gerarchica del sistema delle fonti.
Iniziando dal problema della Costituzione europea, Nania, pur avendo assunto delle posizioni critiche nei confronti della già citata relazione di Grimm, afferma che alcuni passi della stessa possono essere stati fraintesi. Quando Grimm parla degli Stati-membri come "Signori dei Trattati" è probabile che egli non voglia fare specifico riferimento agli elementi cui alludeva Sorrentino. L'impressione di Nania è che Grimm volesse mettere in evidenza come i Trattati siano stati l'espressione di una dimensione e di una volontà prevalentemente statali. Nania si chiede quindi - rivolgendosi anche a Pace - se in questi problemi sollevati da Grimm non sia rinvenibile un elemento di verità. Probabilmente - prosegue Nania - Grimm vuole mettere a fuoco il fatto che i Trattati sono il prodotto della volontà statale completamente scissa da qualunque intervento o sostegno del popolo, da qualunque legittimazione popolare. Perciò quando Grimm parla del deficit democratico o del plurilinguismo, si tratta piuttosto di una metafora volta ad evidenziare l'incapacità della U.E. nell'instaurare, almeno in origine, un reale collegamento con la collettività. Certo - prosegue Nania - per questo aspetto si può criticare una visione che resta ancorata alle origini del processo comunitario. Tuttavia, osserva come la prospettiva assunta da Grimm mantenga una valenza problematica. Nonostante la sua personale preferenza per l'ipotesi di una costituzione europea, Nania sottolinea per un verso che essa presenta questo tipo di problemi e che, per l'altro, come costituzionalista, forse non è il caso di cavalcare con tale assoluta certezza l'idea della carta costituzionale europea. In definitiva nell'ottica di Grimm la mancanza di una lingua comune simboleggia la mancanza di un popolo, mentre il riferimento al deficit democratico vuole evidenziare il mancato coinvolgimento delle collettività, ossia la mancanza di quella dimensione collettiva, di quella dimensione popolare che, piaccia o non piaccia, è una delle caratteristiche del costituzionalismo del Novecento.
Nania osserva come il potere costituente, quale è e nasce nella nostra area continentale con la Rivoluzione francese, sia un potere che non può prescindere dalla partecipazione diretta delle masse. Nania aggiunge - rispondendo ad un rilievo di Pace - che la questione riguardo al momento in cui interviene la legittimazione delle masse è questione relativa e che, d'altro canto, i costituzionalisti lavorano con gli strumenti tramandati dalla grande tradizione teorica del costituzionalismo del Novecento. In questa tradizione teorica, a cominciare da Carl Schmitt, il potere costituente fa tutt'uno con la presenza del popolo nei processi di formazione costituzionale. Su questo primo punto quindi, Nania intende proporre un atteggiamento più equilibrato nei confronti delle idee di Grimm.
Un altro punto su cui Nania invita alla riflessione è quello relativo alla circostanza per cui i Trattati non hanno (a parte i futuri esiti dell'integrazione di Maastricht e l'ipotesi di una carta dei diritti) quella vocazione, propria del costituzionalismo del Novecento, volta alla limitazione del potere pubblico. I Trattati - osserva Nania - rappresentano esclusivamente fattori di legittimazione e di acquisizione di competenze da parte della Comunità. Rileva come nel corso del tempo ci sia stato, caso mai, un processo di riconversione dei Trattati in chiave costituzionale, ossia il tentativo di far assumere ai Trattati quella funzione limitativa del potere statale che è propria della dimensione costituzionale. Ad avviso di Nania, Manzella coglie un punto centrale (nel suo articolo apparso recentemente sul quotidiano "La Repubblica" ) quando identifica il problema della Carta europea dei diritti in quello della sua efficacia giuridica: la Carta dei diritti, infatti, non è e non potrà che essere uno strumento limitativo del potere pubblico dei singoli Stati-membri. Nania rileva come l'art.50 della Carta dei diritti serva a certificare sino in fondo proprio questo, ossia il fatto che essa, lungi dal rappresentare un nuovo strumento di acquisizione di competenze, fungerà (almeno nelle premesse) da autentico strumento costituzionale. La Carta dei diritti - continua Nania - dovrà svolgere esclusivamente una funzione limitativa del potere pubblico e delle scelte statali. Nania, aggiungendo che è su questo punto che egli si discosta completamente dall'impostazione di Grimm, osserva che la fase attuale può essere definita come un processo di riconversione costituzionale dei Trattati. L'integrazione di Maastricht e la Carta dei diritti, prosegue, costituiscono tentativi molto evidenti di conferire alla dimensione europea quella componente autenticamente costituzionale che è mancata finora. Nania, se per un verso si rallegra, come costituzionalista, nel constatare che da una costituzione non si può prescindere, per l'altro nutre comunque delle forti preoccupazioni. Quando si comincia a concepire una costituzione in chiave limitativa delle scelte statali, quando si vuole costruire un sistema gerarchico delle fonti europee nel senso che, sotto il profilo contenutistico, tutte le altre discendono a cascata dai valori costituzionali supremi enunciati nella Carta dei diritti, quando avviene tutto ciò - prosegue Nania - la questione si complica in modo assai insidioso, soprattutto per ciò che concerne quello che è sempre stato il terreno di operatività privilegiato dalla Comunità Europea. Per quanto possa sembrare incredibile infatti - osserva Nania - la Carta dei diritti non offre una codificazione delle libertà economiche o meglio ne offre una decisamente riduttiva rispetto a quella operata dalla Comunità Europea, nel momento in cui essa era completamente libera da qualunque vincolo costituzionale e tendeva proprio al massimo allargamento delle libertà economiche.
Per quanto concerne la questione anticipata all'inizio del suo intervento, Nania intende porre un interrogativo circa la misura in cui l'inserimento diretto della normativa comunitaria (con la conseguente disapplicazione della normativa statale contrastante) rende ormai improponibile, nel nostro sistema di organizzazione delle fonti interne, l'applicazione del principio gerarchico. Nania osserva che nel secondo dopoguerra la ricostruzione della gerarchia delle fonti è stata concepita proprio introducendo un livello superiore di legalità (la Costituzione del 1948): questa gerarchia era fondamentalmente costruita non sulle forme ma sui contenuti, nel senso che dalla Costituzione discendeva contenutisticamente, lungo i rami dell'ordinamento, la progressiva concretizzazione dei principi e dei valori costituzionali. Questa è la chiave in cui Nania legge anche la riserva di legge e la competenza legislativa statale sulla determinazione dei principi fondamentali nelle materie di potestà concorrente. Ora interviene un fatto completamente nuovo: una legge, per quanto rappresenti uno svolgimento dei principi costituzionali (si pensi ad una normativa di aiuti alle imprese in funzione della realizzazione degli obiettivi dell'art. 41 Cost.), per quanto si ponga in perfetta continuità contenutistica con il testo costituzionale e quindi con il suo referente gerarchico, ciò nonostante, essa viene delegittimata (e di conseguenza disapplicata) a causa della presenza di una normativa comunitaria contrastante. Nania si chiede pertanto in che misura si può tuttora leggere il nostro sistema delle fonti come un sistema organizzato su basi gerarchiche. Ad avviso di Nania, ciò deriva anche dal mutamento della giurisprudenza della Corte costituzionale. Quando la Corte costituzionale difendeva la lettura del contrasto con la normativa comunitaria direttamente applicabile in chiave di incostituzionalità della legge interna, essa aveva ben presente questo problema: per mantenere il rapporto delle corrispondenze gerarchiche, la soppressione della legge interna doveva passare attraverso il principio costituzionale. La legge in tanto veniva azzerata in quanto contrastante con un principio costituzionale, quindi in quanto lesiva di un principo costituzionale interno: il fenomeno non assumeva quel valore di negazione dell'assetto gerarchico delle fonti che è invece proprio dell'attuale regime di disapplicazione della legge interna contrastante. Oggi con la disapplicazione della legge contrastante ad opera del giudice comune, l'unico modo in cui la Corte ha tentato di salvaguardare il principio gerarchico è rappresentato dallo strumento dei principi supremi. Ma, ad avviso di Nania, non è con i principi supremi che si fa legislazione interna e quindi la logica della gerarchia viene ridotta ad una applicazione del tutto marginale: essa non rappresenta più la quotidianità della produzione legislativa in Italia. Per questi motivi Nania si chiede (senza voler con questo cadere nella tentazione di leggere tutto in chiave di separazione delle competenze o di eliminare completamente qualsiasi incidenza del principio gerarchico) se da tale fenomeno non debba derivare anche una riconsiderazione delle modalità organizzative del sistema delle fonti nel nostro Paese. Conclude sottolineando l'opportunità (anche a fini didattici) di collegare, nella manualistica costituzional-pubblicistica, la problematica del sistema delle fonti nazionali con quella relativa agli effetti del diritto comunitario nel nostro ordinamento.

Alessandro PACE interviene nuovamente, dicendo che egli, nella sua qualità di spettatore disincantato del dibattito teorico relativo alla esistenza, o meno, di una costituzione europea, intende sottoporre all'attenzione dei presenti un argomento a favore ed uno contro.
L'argomento favorevole alla esistenza di una costituzione europea, e cioè la non necessità di un "momento costituente popolare" - prosegue Pace - è però in contrasto con quanto poc'anzi esposto da Roberto Nania. Secondo l'opinione di Nania - continua Pace - il potere costituente dovrebbe essere necessariamente popolare perché così è sempre stato nel corso del Novecento. Pace obietta che, storicamente, il potere costituente è stato esercitato da principi, da fazioni o da partiti politici, ma mai dal popolo; questo ha infatti esercitato una funzione non meno importante, ma diversa; e cioè quella di legittimare o meno, nella quotidiana applicazione di fatto, la Costituzione deliberata da altri nella misura in cui il popolo, nella sua maggioranza, si riconosca in quella Carta o nelle motivazioni che l'hanno determinata o infine nei politici che l'hanno voluta. Pace ricorda, quale esempio contrario alla tesi condivisa da Nania, il Grundgesetz tedesco nella cui vicenda formativa non compare né un'Assemblea costituente né una ratifica popolare. Alle obiezioni a questo punto sollevate da Nania, incentrate sulla particolare situazione in cui si trovava la Germania nel dopoguerra e sul carattere anomalo del Grundgesetz rispetto alle costituzioni del Novecento, Pace replica osservando che, ciò nonostante, nessuno può negare la natura costituzionale del Grundgesetz. Del resto, Pace ricorda l'insegnamento di Jellinek circa l'esistenza di costituzioni autoritarie, che non si adeguano a quanto previsto dall'art.16 della Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino del 1789, e che ciò non di meno devono essere considerate Costituzioni. Occorre infatti fare una distinzione - avverte Pace - tra costituzioni e costituzionalismo. Le costituzioni sono atti normativi, generalmente unidocumentali, che si pongono come "superiori" su tutti gli altri atti dell'ordinamento quale che ne sia il contenuto; e quindi ancorché non conformi al modello dell'art. 16; il costituzionalismo è invece quella filosofia politica, alla quale certamente tutti noi aderiamo, per cui le costituzioni devono riconoscere i diritti umani, devono prevedere una divisione dei poteri e devono essere il frutto, quanto meno indiretto, della volontà del popolo: ma questa è ideologia costituzionale e non diritto costituzionale!!
L'altro argomento, quello che invece depone a sfavore della esistenza di una costituzione europea, è rappresentato - continua Pace - dalla diffusa tendenza a confondere la Carta dei diritti fondamentali dell'UE con la costituzione europea, e viceversa. In una costituzione - osserva Pace - mentre la parte organizzativa è indispensabile, quella relativa ai diritti storicamente può teoricamente anche mancare. Che nel nostro costituzionalismo si consideri ormai ineliminabile la presenza di una dichiarazione dei diritti - puntualizza Pace, ponendosi in prima linea nella schiera dei sostenitori di tale assunto - è fuor di dubbio. Tuttavia, sia nella prima costituzione scritta (l'Instrument of government di Cromwell), sia nella Costituzione dell'Impero tedesco del 1871 mancava una dichiarazione dei diritti. Ne consegue che, anche nel caso in cui venisse adottata la Carta dei diritti - osserva Pace - mancherebbe comunque la parte organizzativa e non avremmo una vera costituzione.

Sergio PANUNZIO interviene notando come il concetto di costituzione evochi sempre questa dialettica ineliminabile tra il valore descrittivo ed il valore prescrittivo della costituzione. È una dialettica - continua Panunzio - che appare particolarmente difficile sciogliere soprattutto quando, come nell'incontro odierno, essa si svolge non tra giuristi posti innanzi ad una costituzione data, né tra storici intenti a studiare una costituzione del passato, ma piuttosto tra persone che vivono in un contesto in cui c'è, forse, una costituzione che nasce.
Nella conferenza tenuta tre giorni fà alla Facolta di Scienze politiche della "Sapienza", Grimm - prosegue Panunzio - ha spiazzato un po' tutti quando, alla fine, ha affermato di non essere contrario alla costituzione europea, ma di voler semplicemente evitare l'utilizzazione di termini quali "Stato" o "Costituzione" con riferimento agli esiti del processo di integrazione europea, esiti che, probabilmente, sfuggiranno a tali qualificazioni. Certo - osserva Panunzio - può essere vero che il concetto di costituzione sia idoneo a ricomprendere tutti i fenomeni e gli atti che sono stati ricordati. Tuttavia - continua Panunzio - gli riuscirebbe difficile, per esempio, affermare che nell'Afghanistan dei Talebani vi sia oggi una costituzione (ed ancora più difficilmente potrebbero pensarlo le donne che vivono in quello Stato). Nelle nostre menti - conclude Panunzio - il valore prescrittivo della costituzione risulta assai difficile da eliminare. Panunzio cede la parola a Sorrentino.

Federico SORRENTINO annuncia l'intenzione di rispondere in modo succinto ai quesiti specifici che gli sono stati posti.
Cominciando dalle riflessioni di Pace e Panunzio - osserva Sorrentino - in effetti il problema teorico non è così importante. Ad avviso di Sorrentino (ed è il motivo per cui egli non è pervenuto ad una conclusione definitiva) la volontà di applicare i parametri del costituzionalismo (nato in riferimento allo Stato) ad una realtà che Stato non è (e che forse non diventerà mai, essendo una realtà in divenire) equivarrebbe solo ad una forzatura cui seguirebbe, comunque, quale che sia la soluzione adottata, un senso di insoddisfazione. Sorrentino chiarisce come la sua intenzione fosse semplicemente quella di porre in luce l'esistenza di una integrazione tra ordinamenti che, sicuramente, presenta profili di natura costituzionale e che, evidentemente, non risponde all'idea evocata dall'espressione "Signori dei Trattati". Tale espressione - precisa Sorrentino - suscita infatti (al di là di ciò che Grimm volesse con essa effettivamente intendere) alcuni sentimenti sulla scia dei quali si rischia di tirare le conclusioni saltando i necessari passaggi logici.
Sorrentino rileva come la maggior parte delle osservazioni formulate nel corso di questo incontro siano vere e false a seconda dei punti di vista nei quali ci si colloca.
Se il processo di integrazione europea è una realtà in progresso - continua Sorrentino rispondendo al quesito posto da Adele Anzon - se c'è una evoluzione, allora non si può fare il punto della situazione perché è una realta nella quale non ci si può fermare e in cui le definizioni cambiano giorno per giorno. Ma ciò non significa - aggiunge Sorrentino - che questa realtà in progresso non abbia elementi costituzionali.
Tutto sommato - prosegue Sorrentino - assicurarsi una "etichetta" di costituzionalismo non serve a nulla: la cosa importante è comprendere come questa realtà abbia connotati costituzionali. Tra l'altro ciò significa che, quand'anche venissero eliminate le costituzioni nazionali, nessuno ci priverebbe del nostro mestiere di costituzionalisti: continueremmo a svolgerlo con riferimento ad una realtà diversa!
Riguardo al principio gerarchico, Sorrentino intende rispondere a Pace e a Nania. Sorrentino osserva che nell'ottica di Nania la gerarchia è intesa non in senso formale, ma come gerarchia di valori. Pace, invece - prosegue Sorrentino - indicando quale caratteristica della costituzione la superiorità nei confronti di tutti gli altri atti normativi, alludeva ad un universalismo della gerarchia riferita alla costituzione che, indubbiamente, nel caso europeo manca. Ma ciò è dovuto - puntualizza Sorrentino - ai motivi precedentemente esposti e sui quali non vale la pena ritornare.
Per rispondere allo specifico quesito di Nania, Sorrentino concorda sul carattere radicale della svolta operata dalla giurisprudenza costituzionale con la sentenza 170/1984: mentre nella sentenza 183/1973 le concordanze gerarchiche vengono preservate, con la sentenza 170/1984 esse vanno in crisi ed il criterio di riconoscimento delle fonti comunitarie cessa di risiedere nell'art. 11 Cost. per trasferirsi nell'art. 189 (vecchia numerazione) del Trattato C.E. È una ricostruzione che Sorrentino ha già proposto in vari contributi dottrinali e della quale egli si dichiara tuttora convinto.
Quanto alla questione della "Signoria dei Trattati", Sorrentino chiarisce come la sua intenzione fosse semplicemente quella di segnalare la necessità di intendersi sui concetti che si possono celare dietro tale espressione e di porre in quell'ambito alcune distinzioni.
Con riferimento alle riflessioni di De Caterini circa la valenza positiva del plurilinguismo nell'ambito del processo di integrazione europea, Sorrentino concorda solo in parte, sottolineando il rischio che, proprio a causa delle diverse versioni linguistiche esistenti per ciascun atto comunitario, possano crearsi sistemi dissimili da Stato a Stato. Limitandoci ad un solo un esempio - continua Sorrentino - l'attività nomofilattica della Corte di Giustizia potrebbe entrare in crisi di fronte a testi normativi redatti in lingue diverse la cui interpretazione fosse irrimediabilmente inconciliabile.
Riguardo al quesito di Guizzi sulle direttive, Sorrentino premette di aver fatto riferimento al vecchio testo dell'art.191 (vecchia numerazione) Trattato C.E. e che, effettivamente, a partire dalle modifiche apportate dal Trattato di Maastricht, le direttive indirizzate alla generalità degli Stati-membri devono esser pubblicate nella G.U.C.E. ai fini della loro entrata in vigore. Scusandosi per l'imprecisione, Sorrentino chiarisce comunque la sostanza delle sue osservazioni. Non si intendeva negare alla direttiva il carattere di fonte - continua Sorrentino, rilevando altresì che ai fini della risoluzione di tale questione tutto dipende dalla scelta, su cui occorrerebbe accordarsi, tra l'accezione ampia e quella ristretta del termine "fonte" - ma semplicemente sottolineare la diversità strutturale tra il regolamento e la direttiva. Tale differenza strutturale - continua Sorrentino - risulta dal Trattato e non è stata intaccata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia che, a ben vedere, ha inciso solo in termini quantitativi.
Infatti - osserva Sorrentino - le ragioni per cui la Corte di Giustizia ha riconosciuto alla direttiva gli effetti interni relativi alla sfera verticale risiedono nella "dottrina dell'effetto utile" e nella volontà di sanzionare l'inadempimento degli Stati-membri: poiché la direttiva è destinata a produrre determinati risultati a beneficio degli amministrati, lo Stato non può giovarsi della propria inadempienza. Ciò nonostante - sottolinea Sorrentino - la direttiva va trasposta ed in modo fedele: soltanto con la trasposizione la direttiva produce tutti gli effetti di cui è dotata. Sorrentino, pur concordando sulla sussitenza di un'analogia tra le direttive e le norme programmatiche, rileva come ciò non significhi che tale interpretazione della direttiva debba necessariamente produrre gli stessi esiti della teoria delle norme programmatiche.
Sorrentino, rispondendo al quesito posto da Adele Anzon in relazione alla sent. 425/1999, esprime parere negativo circa la possibilità (ritenuta ammissibile dalla Corte costituzionale) che lo Stato, nel caso di mancata adozione di leggi regionali attuative di norme comunitarie non direttamente applicabili, possa svolgere la sua funzione suppletiva, in materie attribuite alla potestà legislativa regionale, facendo uso di regolamenti.
Per quanto concerne la richiesta di chiarimenti avanzata da Lariccia, Sorrentino, pur ammettendo una personale inclinazione verso forme espressive estremamente pudiche e moderate, ritiene di essere stato chiarissimo. Rileva infatti che, mettendo in relazione le idee manifestate in occasione del suo intervento al Convegno annuale dell'A.I.C. con quelle espresse nella odierna relazione introduttiva a proposito della delegificazione conseguente alle direttive, emerge senza dubbio una posizione volta a stigmatizzare la grave incostituzionalità di tali previsioni.
Riguardo ancora agli interrogativi posti da Nania in tema di gerarchia delle fonti, Sorrentino osserva come essi fungano da ulteriore riprova del fatto che ciò cui si allude con l'espressione "costituzione europea" costituisce una realtà in divenire. Il processo di integrazione europea - continua Sorrentino - è una realtà in divenire che presenta profili di natura costituzionale proprio perché ha messo in crisi il principio gerarchico interno senza creare sull'altro versante una nuova gerarchia che sia totalizzante (nel senso indicato da Pace) di tutta l'area delle fonti.
Del resto - conclude Sorrentino - se la Costituzione viene continuamente "strapazzata" ciò è dovuto a tanti altri fattori tra cui spicca, non ultimo, il tentativo di riforma costituzionale che, un anno e mezzo fa, mise in crisi persino la legittimità della Costituzione.
Sorrentino, infine, ringrazia i partecipanti all'incontro odierno augurandosi di aver risposto a tutti i loro quesiti.