Corti europee e corti nazionali
Introduttore: prof. Gustavo Zagrebelsky
12 gennaio 2001

Resoconto redatto dalle dott.sse Roberta Calvano e Martina Corrado

Sergio Panunzio ringrazia Gustavo Zagrebelsky per avere accolto l’invito ad introdurre la riunione sul tema "Corti europee e Corti nazionali", e gli dà la parola.

Gustavo Zagrebelsky, come premessa al discorso che svolgerà sulle giurisdizioni europee e sulla Corte costituzionale, propone una riflessione relativa alla Carta dei diritti. Rispetto ad essa Zagrebelsky sottolinea subito che il valore giuridico formale in questo settore può essere sopperito dal valore materiale: ciò in particolare se ci si riferisce alla giurisprudenza di Corti come quella di Strasburgo e quella del Lussemburgo, che fanno riferimento nella loro attività concreta a criteri ampi capaci di recepire in sé non solo testi giuridicamente dotati di tutti i crismi, ma anche testi che esprimono tendenze, cultura giuridica generalizzata e accettata. Secondo Zagrebelsky è molto rischioso mettere in circolazione testi di questo genere, senza prevedere contemporaneamente un coerente ed organico sistema di giurisdizione. Sistemi di giurisdizione distinti possono essere chiamati ad applicare testi formalmente distinti o anche i medesimi testi.

Se il sistema giurisdizionale non è organizzato in maniera razionale tutto ciò può avere effetti estremamente negativi. Il primo di questi, secondo il relatore, consiste nel terreno su cui maggiormente si discuterà e ci si confronterà in futuro nell’ambito delle dichiarazioni dei diritti, che già oggi è in Italia all’ordine del giorno: la bioetica, la concezione della famiglia, il diritto all’educazione. In un contesto giurisdizionale che applica grandi dichiarazioni sui diritti, ma al suo interno disomogeneo e potenzialmente contraddittorio, (cioè idoneo a produrre decisioni che, applicando dichiarazioni dei diritti analoghe o addirittura identiche, purtuttavia sono decisioni contraddittorie), rischiano di prodursi due effetti: una delegittimazione generale del sistema, dei nostri sistemi politici costituzionali (perché le dichiarazioni dei diritti sono il prodotto della democrazia rappresentativa), che porterà ad altre forme di legittimazione, che non saranno quelle della democrazia rappresentativa; in secondo luogo il relatore teme che dietro le dichiarazioni dei diritti si nascondano interessi forti che siano in grado di giocare sulle contraddizioni della giurisprudenza. Pensiamo al tema della bioetica, o a tutti i campi in cui economia, tecnologia ed ideologia si fondono tra loro per creare poteri. C’è il rischio che queste dichiarazioni dei diritti che sono state pensate per proteggere i deboli contro i forti, chi è senza potere contro chi lo ha, valgano viceversa a rivestire dello strumento del diritto fondamentale interessi forti.

Ecco il perché della necessità di ragionare su dichiarazioni dei diritti di cui tutti avvertiamo l’importanza sulla base di una delle regole del costituzionalismo attuale, che può sostituire la vecchia regola "no taxation without representation"; forse la regola attuale potrebbe essere "nessun potere senza diritti" o "senza dichiarazione dei diritti". Avvertiamo dunque l’esigenza che accanto alla maturazione su questo terreno si faccia anche un discorso sulle giurisdizioni.

Passando poi più specificamente al tema dell’introduzione, il discorso si articolerà in tre punti.

I. Chiarire quale atteggiamento la Corte costituzionale in Italia ha assunto nei confronti delle norme sovranazionali che contengono le norme sui diritti: quindi, principalmente, la Convenzione europea sui diritti umani (di seguito CEDU) e il diritto europeo relativo ai diritti; ciò per enucleare i principi che reggono il nostro atteggiamento nei confronti di questi testi.

II. Individuare una ratio comune dei due atteggiamenti della Corte, che come sappiamo sono molto diversi rispetto a questi corpi di diritto.

III. Porre la domanda sul perché questi atteggiamenti si sono potuti affermare ed hanno retto fino ad ora, per passare poi alla domanda successiva: potranno ancora reggere? La giurisprudenza che si è formata nel riconoscere valore a questi testi potrà reggere in futuro? Se la risposta dovesse essere negativa allora bisogna chiedersi quale strada imboccare.

I. La Corte costituzionale quando ha nazionalizzato questo diritto, inserendolo e recependolo nell’ordinamento italiano, non gli ha riconosciuto valore costituzionale. Nazionalizzandolo lo ha ‘abbassato’, pur trattandosi di testi che hanno da un punto di vista materiale un contenuto sicuramente costituzionale. Viceversa quando la Corte ha dovuto costituzionalizzarlo, riconoscendo a questo diritto un valore superiore a quello della legge lo ha tenuto fuori dall’ordinamento. Le due affermazioni valgono la prima per la CEDU, che è considerata diritto italiano, ma non diritto costituzionale italiano; la seconda affermazione vale per il diritto europeo, al quale è stato necessario riconoscere quel tal primato, una sorta di paracostituzionalità, rispetto al diritto italiano; ma che, proprio per questo, è stato messo da un canto dalla Corte costituzionale.

Per quanto riguarda l’atteggiamento nei confronti della CEDU sappiamo che formalmente essa è trattata come legge ordinaria. E’ prevalso il principio formale secondo il quale essendo stata utilizzata la fonte legislativa per aderire alla Convenzione, la forza della stessa è quella ad essa assegnata dalla fonte italiana utilizzata allo scopo. Sono stati avanzati molti argomenti, tra cui alcuni paralleli a quelli utilizzati nella discussione sul diritto europeo, che porterebbero ad un riconoscimento del valore paracostituzionale della Convenzione, tra cui l’argomento tratto dall’art. 2 Cost., il principio personalista inteso come clausola aperta, che aprisse il nostro diritto costituzionale a testi di origine varia purché rappresentativi di uno sviluppo della coscienza costituzionale. Questo tentativo non ha avuto successo, come anche quello legato all’art. 10 ed al principio internazionalista, interpretato come utile a recepire anche testi scritti rappresentativi di una communis opinio come la CEDU; è così pure quello legato all’art. 11 ed al principio pacifista, nel quale confluirebbe la difesa dei diritti come obiettivo che confluisce in quello più generale della pace tra i popoli. Nessuno di questi orientamenti ha trovato accoglienza nella giurisprudenza costituzionale, né presso i giudici. Entrambi si sono tranquillizzati dietro un’affermazione che corrisponde ad una certa fase di rapporti tra l’ordinamento italiano e la CEDU, che è oggi in fase di superamento; l’affermazione, cioè, secondo cui la Costituzione italiana sarebbe più avanzata nel tutelare i diritti. Questa affermazione rischia già oggi di non essere più attuale. La Corte di giustizia, come si vedrà meglio nel seguito del discorso, infatti, si muove su linee che ci dimostrano che la nostra giurisprudenza costituzionale formata sui diritti costituzionali è più arretrata di quanto non si è elaborato a Strasburgo sui diritti. Discutibile poi è l’idea che esista una tutela più avanzata tout court. In certi casi può essere così, ma non in generale. Si veda per esempio il tema dei diritti sociali, nei quali si intrecciano linee di tensione diverse, in cui non si ricerca il diritto di un soggetto, ma una situazione in cui più soggetti possano godere di diritti, non si pone più il problema di quale sia la dichiarazione più avanzata o più arretrata. La stessa considerazione può essere fatta sul caso dell’aborto. Qual è la dichiarazione più avanzata?

Nella giurisprudenza costituzionale si è manifestata una sensibilità crescente nei confronti della CEDU, non disgiunta dal timore di adottare decisioni confliggenti con quelle di Strasburgo, che porterebbero ad una condanna dell’Italia in conseguenza di decisioni costituzionali. Per ora questo non è accaduto nei confronti dell’Italia, ma è già avvenuto in altri paesi. Ciò ha indotto ad una certa attenzione. Si vedano ad esempio la sentenza n. 399/1998, relativa al processo penale in contumacia, e la sentenza n. 342/1999, in materia di partecipazione a distanza dell’imputato al dibattimento. Leggendo queste due decisioni si potrebbe ritenere erroneamente che la Corte costituzionale si senta vincolata dalla giurisprudenza di Strasburgo. Ciò a causa del fatto che, formalmente, è rimasto fermo il principio secondo cui la CEDU ha valore legislativo e la giurisprudenza che si è sviluppata sulla Convenzione non ci vincola. Tuttavia, il grande spazio che è dato alla considerazione di questi sviluppi è una dimostrazione di quanto detto sopra. Si è giunti al punto più avanzato di questa elaborazione nella sentenza n. 388 del 1999, in cui si argomenta il valore fondamentale della CEDU ai fini dell’interpretazione del diritto costituzionale interno pur non collocandosi la stessa sul livello costituzionale. Resta ferma però l’idea che la Corte costituzionale applica e interpreta solo diritto costituzionale italiano e che le dichiarazioni delle carte abbiano solo la funzione di facilitare tale interpretazione.

Per quanto riguarda il diritto comunitario Zagrebelsky sottolinea che la sentenza n. 170 del 1984 stabilisce principi ancora ben fermi per la Corte costituzionale. Se ci sono stati cedimenti qua e là nella giurisprudenza costituzionale sono solo eccezioni che confermano la regola (ad esempio nel campo del giudizio in via diretta, dove non c’è un giudice che possa essere utilizzato dalla Corte come strumento di tramite alla Corte di giustizia, e quindi la Corte è chiamata a conoscere, interpretare ed applicare il diritto comunitario). A parte questo settore resta però fermo il principio della sentenza ‘La Pergola’ circa la separatezza dei due ordinamenti, coordinati dalle norme dei Trattati sulla competenza, ma pur sempre distinti. Le norme europee non entrano quindi a far parte del diritto costituzionale italiano. La dottrina sembra particolarmente interessata a cogliere in fallo la Corte costituzionale, individuando ipotesi in cui questa premessa viene smentita (così Pinelli a commento della sentenza n. 443 del 1997). Se vi sono state delle rotture rispetto alla sentenza n. 170 del 1984, si tratta di eccezioni che confermano la regola. Quindi, ricapitolando la posizione della Corte costituzionale rispetto al fenomeno comunitario, si è dovuto riconoscere un elevato valore paracostituzionale al diritto comunitario, ma, per far questo, lo si è dovuto tenere ai margini dell’ordinamento nazionale.

II. La ratio comune ai due atteggiamenti, consapevoli o inconsapevoli, assunti dalla Corte nei confronti della CEDU e del diritto comunitario è duplice. Da un lato, difendere la legittimità dell’ordinamento italiano, evitando che gli stessi testi potessero essere interpretati da due corti costituzionali in concorrenza. Si tratta, infatti, per quanto riguarda la Corte di giustizia e la Corte di Strasburgo, di vere corti costituzionali, quanto meno dal punto di vista del diritto che usano e che fanno valere. E’ facilmente comprensibile come una concorrenza di giurisprudenze sfasate produrrebbe la delegittimazione della nostra Corte nazionale. C’è una logica in queste vicende per cui la legittimità superiore, che coinvolge più soggetti statali, prevale sulla legittimità del singolo, a meno di una rivolta generalizzata, che è però inimmaginabile.

Per questo la nostra Corte, come si è visto sin qui, non è scesa sul terreno delle altre Corti, se non per quanto riguarda la clausola dei cd. controlimiti, che nell’ipotesi del conflitto tra le due legittimità la porterebbe ad affermare la propria superiore legittimità come rappresentativa di un ordinamento che non si presta ad essere smentito su alcuni punti centrali.

Questa è la ratio principale, che unifica le due posizioni pur così distanti nel loro contenuto specifico assunto rispetto ai due ordini di diritto. Poi c’è una ratio comune minore, si potrebbe dire, che forse consiste nel tentativo non di difendere la legittimità dell’ordinamento di cui la Corte costituzionale fa parte, ma di difendere la legittimità della Corte come tale. La manifestazione di questa esigenza, che non è autonoma, ma compresa in quella più grande di cui si è detto sin qui sta nella circostanza che la Corte italiana si è sempre rifiutata di considerarsi giurisdizione di ultima istanza e quindi tenuta al rinvio pregiudiziale ex art. 234 TCE per non inserirsi in un circuito giuridico in cui il primo posto non spetti a lei.

III. Questa duplice posizione ha potuto reggere sino ad ora, in primo luogo, perché la Corte di Strasburgo è stata fino ad ora molto prudente. Non ci sono stati da parte di nessuna delle due tentativi di intromissione sull’altra. Le cose però stanno cambiando, non tanto perché la Corte costituzionale ritenga di potersi arrogare dei poteri nei confronti della giurisprudenza della Corte europea, ma per il motivo opposto. La Corte europea dei diritti negli ultimi dieci anni ha elaborato una giurisprudenza pregnante di elevatissimo tono costituzionale, particolarmente aggressiva anche nei confronti delle giurisprudenze costituzionali degli Stati aderenti alla Convenzione. Si può portare qualche esempio. Il meccanismo di Strasburgo non è volto all’annullamento di atti degli Stati, ma alla dichiarazione della esistenza di una violazione di diritti di singoli che fanno capo alla Convenzione europea. Quale sia la matrice da cui consegue la violazione (comportamenti materiali, atti amministrativi, atti legislativi, e persino atti costituzionali o anche sentenze costituzionali) è indifferente per la Corte europea. Spetta poi agli Stati sorvegliare l’attuazione del dictum della Corte da parte dello Stato che è tenuto per la Convenzione a rimuovere le cause della violazione, ma è una vicenda non giuridicamente controllabile dalla Corte. Fatta questa premessa, la Corte europea ha, ad esempio, dichiarato la violazione della CEDU da parte di una ingiunzione della Corte Suprema irlandese, che trovava la sua base in una norma della Costituzione che era stata approvata con il referendum contro l’aborto, al fine di ammettere la possibilità per le gestanti di entrare in possesso di informazioni sulle cliniche del Regno Unito che operavano aborti. La Corte Suprema irlandese vietava la circolazione di queste informazioni; la Corte di Strasburgo ha annullato tale ingiunzione per violazione del diritto alla libertà di informazione, anche se era basata su norme costituzionali, per di più confermate da un referendum.

Zagrebelsky riporta altri esempi. Il "caso Rumasa", relativo alla nazionalizzazione di banche, in cui è stata condannata la Spagna perché il Tribunale costituzionale non aveva garantito il contraddittorio nel processo costituzionale. Questa giurisprudenza ha una grande capacità espansiva, si tratta comunque di sentenze dichiarative della contrarietà alla Convenzione, e non di annullamento, che però producono un effetto di delegittimazione notevole.

In un altro esempio recente relativo al Partito comunista unificato Turco contro la Turchia, la Corte ha affermato di non fare alcuna distinzione tra il tipo di norme o di misure in questione, e di non ritenere sottratta alcuna parte della giurisdizione degli Stati membri all’imperio della Convenzione. Si tratta di una affermazione di competenza illimitata, che rende difficile in avvenire immaginare che la Corte costituzionale possa considerare opzionale la Convenzione europea e la giurisprudenza sulla Convenzione. Bisogna dunque temere, per gli effetti delegittimanti, l’eventualità per l’Italia di una condanna. A parte la nota giurisprudenza in relazione alla lunghezza dei processi, pende davanti alla Corte di Strasburgo una causa in tema di regime di detenzione speciale per i rei di delitti di mafia. Le sentenze della Corte costituzionale hanno corretto alcuni eccessi in materia ma hanno in sostanza dato il via libera in questo settore al legislatore. Se l’Italia venisse condannata in questo settore verrebbe condannata anche in relazione a sentenze della Corte costituzionale.

Un problema che si pone quasi mensilmente alla Corte è quello del contraddittorio. La sentenza nel "caso Ruiz Mateos" contro la Spagna, che originava dal "caso Rumasa", non ha nulla da dirci perché abbiamo casi quotidiani relativi all’art. 122 Cost. su conflitti tra autorità parlamentari o consiliari e autorità giudiziarie. Questi conflitti hanno l’esito di chiudere al terzo la via di accesso alla giurisdizione. La Corte, in queste decisioni, indirettamente dice sì o no all’art. 24 Cost. per determinati soggetti. Dalla sentenza citata possiamo dedurre che la nostra giurisprudenza costituzionale non se la caverebbe facilmente davanti ad un giudizio della Corte di Strasburgo.

Tutto ciò suggerisce che le ragioni che hanno indotto la Corte a non prendere in considerazione la CEDU come norma costituzionale e a non sentirsi vincolata dalla giurisprudenza di Strasburgo andranno forse valutate diversamente per il futuro. Non è detto che la Corte debba espressamente cambiare giurisprudenza sul punto del valore non costituzionale della CEDU, ma l’importanza della giurisprudenza di Strasburgo va comunque riconosciuta.

Per quanto riguarda il diritto comunitario, la sentenza n. 170 del 1984 costruisce i rapporti tra i due ordinamenti secondo il principio per cui ove si espande un sistema si restringe l’altro. Forse quella giurisprudenza si basava su questa premessa, e cioè che le istituzioni europee abbiano competenze delimitate e non esista una Carta dei diritti. Nel momento in cui le istituzioni europee tendono a generalizzare le loro politiche, cosa che è davanti agli occhi di tutti, e si vogliono dotare di una carta, la sentenza n. 170 del 1984 rischia di portare a conseguenze non previste, non immaginate. La Carta dei diritti rischia di produrre il risultato di tagliare fuori la Corte costituzionale da tutte le controversie sui diritti fondamentali, se è vero che la Carta approvata a Nizza ha una sua vocazione generalista.

L’art. 51 che afferma che dalla Carta non deriva un aumento delle competenze e l’affermazione secondo cui i diritti della Carta valgono solo per gli atti delle istituzioni europee e per gli atti degli Stati in attuazione delle politiche europee, sono clausole volte a tranquillizzare gli animi, ma che hanno scarsa possibilità di presa pratica. L’ampliamento delle competenze è già davanti agli occhi di tutti. La Carta, poi, per i temi che tratta, va ben oltre le politiche europee. In senso ampio, poi, qualunque affermazione di un diritto può avere a che vedere con le politiche comunitarie (vedi ad esempio la sentenza della Corte di giustizia Bickel contro Franz, in C-274/96).

Per questo motivo la sentenza n. 170 del 1984, escludendo la Corte costituzionale dalla gestione del diritto europeo, ha fatto il suo tempo; quella linea ha garantito i risultati voluti dalla Corte di giustizia, ma oggi rischia di avere effetti perversi perché rischia di risucchiare come controversia di diritto europeo ogni controversia di diritti fondamentali.

La conclusione sottolinea l’incertezza sul futuro. Il valore giuridico formale manca alla Carta dei diritti, ma non toglie nulla alla sua importanza sostanziale. L’incertezza discende anche dalla lotta sotterranea che è in corso tra Corte di giustizia e Corte di Strasburgo per determinare quale delle due sarà la Corte costituzionale europea.

La Corte di giustizia ha negato l’adesione alla CEDU della Comunità, così negando il diritto alla Corte europea di giudicare sugli atti comunitari.

In risposta, sul versante di Strasburgo, nella causa Matthews contro Regno Unito (sul diritto di voto di una cittadina di Gibilterra per l’elezione del Parlamento europeo negato da un atto comunitario) la Corte europea ha affermato che gli atti comunitari non sono contestabili. Ha affermato, in tale occasione, che lo Stato può trasferire poteri all’UE finché garantisce i diritti ai cittadini; se i diritti non sono garantiti insorge la responsabilità dello Stato che non ha fatto valere presso le istituzioni europee un diritto di un proprio cittadino. E’ stata dunque ritenuta la violazione della CEDU da parte del Regno Unito per un comportamento omissivo.

Guardando i contenuti delle due giurisprudenze si può affermare che è "più costituzionale" la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, che affronta i grandi problemi del diritto costituzionale.

La Corte di giustizia si occupa di questioni più tecniche. La soluzione finale dipenderà dal destino della Carta dei diritti, che, se inclusa nei Trattati, favorirà la crescita costituzionale della Corte di giustizia. Il problema è dunque ancora aperto.

Per ciò che concerne la Corte costituzionale italiana si deve riflettere sul diniego di costituzionalizzare la CEDU. Dovrebbe essere poi ripensata l’attualità della sentenza n. 170 del 1984, per permettere alla Corte di rientrare nel gioco della conoscenza e dell’applicazione del diritto comunitario. Nella consapevolezza che se le istituzioni europee sono destinate a svilupparsi come istituzioni politiche accompagnate da una Carta dei diritti, le Corti costituzionali nazionali devono fare necessariamente i conti con qualcuno che sta al di sopra di sé.

Federico Sorrentino prende spunto dalle considerazioni conclusive di Gustavo Zagrebelsky, nelle quali si è accennato alla possibilità ovvero alla probabilità di un ripensamento della "svolta" della sentenza della Corte costituzionale italiana n. 170/1984, per chiedere, all’illustre relatore, un chiarimento in relazione a due aspetti che caratterizzano quella sentenza, o meglio, la giurisprudenza che ne è seguita.

In particolare, la svolta significativa di quella sentenza, che poi si completa con un paio di decisioni, pur ricordate all’inizio, rispettivamente del 1994 e del 1995 sul giudizio in via principale, è stata: a) quella di estromettere la Corte dalla garanzia del rispetto del diritto comunitario direttamente applicabile, e quindi di abbandonare la soluzione della violazione mediata dell’art. 11 della Costituzione, e b) quella di rimettere al giudice, all’amministrazione e al privato la soluzione del conflitto tra le norme interne e quelle del diritto comunitario direttamente applicabile. Di conseguenza, anche il rifiuto dell’utilizzazione del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è apparso altresì coerente con questo indirizzo giurisprudenziale.

Orbene, se nel futuro si dovesse pervenire ad un superamento di entrambi gli aspetti caratterizzanti la sentenza n. 170/1984, gli scenari potrebbero essere molto diversi da quelli attuali; se, al contrario, si dovesse manifestare la possibilità per la Corte di recuperare l’applicazione del diritto comunitario, sia di quello direttamente applicabile, sia di quello non direttamente applicabile, come parametro di legittimità costituzionale delle leggi nel proprio giudizio, lasciando, nel contempo, ai giudici comuni il compito di continuare a disapplicare il diritto interno incompatibile con il diritto comunitario direttamente applicabile, si aprirebbero scenari conflittuali con la Corte di giustizia. In definitiva, si tratterebbe di negare tutti gli sviluppi che si sono susseguiti a partire dalla sentenza Simmenthal in poi. E, qualora si dovesse verificare quest’ultima ipotesi, si tratterebbe di vedere se la Corte costituzionale non finirà per sentirsi obbligata ad esperire il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia con conseguente riconoscimento del primato interpretativo dei giudici comunitari nelle questioni che abbiano riguardo all’applicazione del diritto comunitario.

Gustavo Zagrebelsky, pur dichiarando di non poter rispondere alla domanda nei termini in cui gli è stata posta, si limita a rilevare che, come peraltro già sostenuto nel suo intervento, nella giurisprudenza elaborata dalla Corte costituzionale italiana in materia di rapporti fra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario, intravede degli elementi di difficoltà, il che tuttavia, allo stato attuale, gli impedisce di delineare scenari per il futuro.

Sergio Lariccia intende non tanto porre un interrogativo al relatore quanto esprimere alcune riflessioni sulla specifica questione relativa al rapporto tra le Corti, ovvero la Corte nazionale, da un lato, e le Corti diverse dalla nostra, dall’altro.

In particolare, l’interventore ritiene, al contrario del relatore, che non si debba temere l’effetto delegittimante sulla Corte costituzionale italiana quale si avrebbe qualora si dovesse arrivare ad un diverso assetto nei rapporti fra le corti come potrebbe derivare, in particolar modo, da una diversa concezione della Carta dei diritti.

A giudizio dell’interventore, si deve guardare a quest’ ipotesi di più corti, tutte chiamate a verificare la conformità a principi costituzionali di costituzioni diverse, con una particolare fiducia, con un particolare ottimismo, tale atteggiamento non dovendo comportare necessariamente il superamento di quei principi accolti, in particolare, nella sentenza della Corte costituzionale italiana n. 399/1998.

Vero è che i principi accolti nella sentenza n. 399/1998 possono essere ritenuti il frutto di un ragionamento ineccepibile che dovrebbe guidare l’attività della Corte anche di fronte ad una eventuale Carta costituzionale dei diritti a livello europeo.

Ad esempio, nell’interpretare l’art. 19 della Costituzione italiana, che non prevede espressamente il diritto alla libertà di coscienza, può rivelarsi prezioso il contributo che può provenire da una lettura dell’art. 9 della Convenzione, che, viceversa, lo prevede. Non per questo, tuttavia, la Corte costituzionale dovrebbe essere chiamata ad applicare la norma della Convenzione come norma costituzionale, valente all’interno dell’ordinamento italiano. Trattasi, infatti, di una Convenzione per la cui applicazione è giusto che vi sia una giurisdizione diversa, una corte diversa e se un domani sarà possibile arrivare al risultato di un’eventuale smentita di un principio di una corte nazionale per opera di una corte che agisce a livello europeo ciò non dovrebbe costituire un grosso problema e anzi potrebbe guardarsi a questo processo, diciamo di competizione nel senso di garantir di più, come ad un risultato positivo.

Cesare Pinelli richiama l’attenzione su tre questioni principali: a) la sentenza sulla pasta; b) il rapporto fra le corti europee e le corti costituzionali; c) la Carta dei diritti.

a) La sentenza sulla pasta. In questa pronuncia, i giudici costituzionali, pur richiamando, almeno nella prima parte della motivazione, la sentenza n. 170/1984 ne prendono successivamente le distanze, senza, peraltro, ricorrere alla tecnica del "distinguishing" ovvero a dire che, poiché si tratta di un caso di discriminazione a rovescio, ciò giustifica l’"inversione di rotta" rispetto alla consolidata giurisprudenza.

b) I rapporti tra le corti europee e le corti costituzionali. A tale riguardo, sembra lecito domandarsi il motivo in base al quale noi ci troviamo attualmente, anche indipendentemente dalla Carta dei diritti, ad un rapporto fra corti europee e corti costituzionali del tipo descritto dal relatore. Vero è che c’è stata sì l’espansione del diritto comunitario nei campi già occupati dal diritto nazionale, ma quest’occupazione di campi se è stata, in qualche modo, legittimata, favorita, anche nei momenti più bui dell’integrazione comunitaria, dalla corte di giustizia delle comunità, la quale ha avuto un ruolo cruciale nel processo di integrazione, a maggior ragione essa è stata resa possibile anche per un'altra serie di ragioni quali la fine della deferenza nei confronti del legislatore, nei confronti degli Stati come poteri pubblici politici, il richiamo ai diritti, l’espansione delle giurisdizioni sui diritti nonché il ricorso ad un criterio teleologico di interpretazione, ciò che equivale alla fine del ricorso ai criteri puramente letterali.

La fine della deferenza e il ricorso ad argomenti teleologici, vicenda che riguarda tanto le corti costituzionali quanto le corti europee, porta, inevitabilmente, ad un forte aumento del tasso di interferenza fra le corti.

c) La Carta dei diritti. Partendo dal presupposto, ricordato anche dal relatore, che le dichiarazioni dei diritti sono il prodotto della democrazia rappresentativa, ne consegue che il legislatore, quello che sarà il prossimo legislatore che si incaricherà di approvare effettivamente questa Carta, esprimerà, attraverso questo atto, un comportamento ovverossia "batterà un colpo" nel senso di dire che sulla scena della tutela dei diritti non ci sono solamente i giudici, il potere giudiziario, ma anche il potere politico ciò che deve essere visto come un fatto positivo in quanto consente al potere politico di riequilibrare una realtà che, allo stato attuale, si sta indirizzando verso un certo squilibrio.

Paolo Ridola ricorda come l’introduzione di Gustavo Zagrebelsky ci abbia posto dinnanzi ad una alternativa di fondo per il futuro equilibrio o conflitto nei rapporti fra le corti nazionali e le corti europee o, in generale, fra le corti costituzionali europee.

Certamente questa vocazione espansiva, ricordata prima da Zagrebelsky, delle corti europee apre degli scenari di conflittualità. Vi è tuttavia da chiedersi se, di fronte a questo fenomeno, non vi siano anche degli elementi che inducano a un qualche ottimismo nel senso dell’equilibrio e se questi elementi non siano ravvisabili, in qualche modo, in alcune tecniche argomentative sia della Corte europea di Strasburgo che della Corte di Giustizia di Lussemburgo.

Per quanto riguarda la Corte europea, il riferimento è alla clausola del margine di apprezzamento. Chiunque abbia fatto una ricerca sulla giurisprudenza della Corte di Strasburgo si sarà reso conto del peso che ha questo costante richiamo al margine di apprezzamento degli Stati.

Proprio il richiamo alla clausola del margine di apprezzamento ha portato la Corte europea, in tanti casi, a non ravvisare una violazione della Convenzione su situazioni che, viceversa, viste dall’angolo visuale del diritto costituzionale interno, forse avrebbero fatto sorgere più di una perplessità.

Per quanto riguarda la Corte di Lussemburgo, certamente il processo di generalizzazione del diritto europeo, come sottolineato dallo stesso Zagrebelsky, ha avuto, ha e avrà un peso forte nell’orientare il rapporto fra le corti nel senso della conflittualità o nel senso dell’equilibrio.

Sembra lecito, tuttavia chiedersi, se, in questo contesto, non abbia rilievo il richiamo costante della giurisprudenza della Corte di Giustizia alla necessità di un’operazione selettiva rispetto all’art. 6 del trattato sull’Unione europea in cui viene richiamata tanto la Convenzione europea quanto le tradizioni costituzionali comuni. In particolare, la Corte ha sempre detto di dover operare in qualche modo un filtro delle tradizioni costituzionali comuni e della Convenzione europea in relazione alle finalità del trattato.

Probabilmente questo orientamento è da leggersi come espressione di un atteggiamento, in qualche modo, parallelo alla grande prudenza mostrata dalla Corte costituzionale italiana.

Leopoldo Elia prende la parola e, ricordando di essere stato componente di quel collegio che nel 1984 pronunciò la sentenza n. 170, rileva che, al di là delle finissime argomentazioni estese da La Pergola, la sentenza in questione deve essere considerata, in realtà, come un fatto di profonda integrazione e ciò malgrado le affermazioni dualiste. All’epoca si agì sotto una pressione molto forte dovuta all’eventualità di un conflitto fra la Corte di Lussemburgo e la nostra Corte.

Da parte comunitaria c’era un’insofferenza profonda per il fatto che non ci fosse l’immediata applicazione in sede giudiziaria del diritto comunitario.

Oggi, per certi aspetti, si tratterebbe un po’ di proseguire su quella che è stata la scelta sostanziale di allora.

Riguardo alla Carta dei diritti si può dare uno sguardo, ai fini di una valutazione, alla discussione parlamentare che si è svolta alla Camera su questo tema. La Camera è stata, per alcuni aspetti, favorevole, come dimostrano le risoluzioni approvate, alla Carta dei diritti anche perché non solo tutte le incognite relative ai rapporti fra le corti non sono state affrontate, ma inoltre c’era e c’è quest’articolo 53 della Carta che è sembrato una clausola in grado di assicurare che la tutela offerta dalle costituzioni nazionali fosse più forte rispetto alle formulazioni contenute nella Carta.

Tutto questo ha paradossalmente facilitato quell’approvazione, per così dire, un po’ superficiale, tutta politica alla vigilia della conferenza di Nizza.

Si può dire, a mò di conclusione, che fino ad ora l’incertezza ha favorito quel passo di approvazione anche se appare chiaro che, in una prospettiva a lungo termine, i problemi saranno non solo inevitabili, ma potranno costituire un fattore di grave difficoltà soprattutto con riferimento all’inserzione delle norme strumentali circa la giurisdizione nei trattati. La questione che si porrà sarà tutta incentrata sulle modalità di passaggio dalla Carta ai trattati ovvero al trattato. Su questo punto occorrerà un’approfondita riflessione.

Massimo Luciani manifesta delle perplessità riguardo a quanto sostenuto da Zagrebelsky circa la necessità di un intervento normativo ai fini di una sistemazione dei rapporti tra le corti, posto che la via giurisprudenziale risulta uno strumento assolutamente impraticabile per la realizzazione di quel fine.

In realtà, occorrerebbe avere un chiarimento sul tipo di intervento normativo che dovrebbe rendersi necessario per il raggiungimento di un siffatto scopo.

Tenendo presente la ben nota distinzione fra potere costituente e potere costituito, si può dire che se il riferimento è ai poteri costituiti l’impressione che se ne ricava è che non si riesca ad arrivare a granché in ragione del fatto che se i rapporti tra gli ordinamenti interni (per lo meno il nostro) e l’ordinamento europeo sono impostati sul principio della separazione con interferenza ne consegue che non c’è nessuno dei soggetti titolari di potere normativo, né a livello europeo né a livello costituzionale interno, che possa, in modo satisfattivo, fissare per tutti il principio dei rapporti fra le corti.

C’è poi un secondo problema dato dal vincolo dei principi fondamentali e ciò indipendentemente dal soggetto chiamato a decidere.

Immaginiamo che l’intervento normativo sia un intervento normativo a livello comunitario: in questo caso appare evidente che stabilire i rapporti tra le corti significa stabilire chi è l’organo di chiusura del sistema. In questo modo si finisce per porre un principio fondamentale cosicché se vale il limite dei principi fondamentali che la Corte ha stabilito fin dal 1973 un intervento normativo a livello comunitario si rivelerebbe insufficiente.

Se invece l’intervento è un intervento a livello nazionale è evidente che presenta dei limiti intrinseci dovuti al fatto che chi interviene è soltanto il legislatore costituzionale nazionale. Anche in questo caso, peraltro, per quel legislatore vale il limite dei principi fondamentali stabilito, questa volta, nel 1988, un limite che, a ben vedere, non riguarda soltanto i diritti fondamentali, ma, come diceva Mortati, anche le norme sull’organizzazione.

Se, dunque, quando si parla di intervento normativo ai fini della sistemazione del rapporto fra le corti si allude ai poteri normativi costituiti a livello comunitario e a livello costituzionale non sembra che questa sia la strada per raggiungere alcunché.

Se, viceversa, si allude ad un potere costituente, che, a questo punto, non potrebbe non essere che a livello europeo, le cose cambierebbero.

Cesare Mirabelli propone di invertire il percorso e di vedere quella che è l’incidenza della giurisprudenza delle corti costituzionali sul diritto sovranazionale e sul diritto comunitario.

In primo luogo, se i diritti fondamentali sono riconosciuti come principi generali del diritto comunitario in conformità alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri ne consegue che, con molta probabilità, la giurisprudenza delle corti costituzionali ha un peso nella definizione dei contenuti di questi diritti.

In secondo luogo, posto che, nella protezione di questi diritti, vi sia una divaricazione fra diritto comunitario, diritto sovranazionale-convenzionale (Convenzione europea dei diritti dell’uomo) e diritto costituzionale ci si troverebbe di fronte ad una strada senza uscita giacché se salviamo la giurisprudenza, nel senso di ammettere l’esistenza di ambiti distinti, avremmo allora un conflitto fra fonti. In definitiva, la forchetta o la tenaglia è o il conflitto fra fonti o il conflitto fra giurisprudenze, salvo immaginare un’altra soluzione, ammesso che ve ne sia una.

Un’ultima annotazione che, in realtà vuole essere una provocazione, muove dalla considerazione di chiedersi se, alla fine, non ci troviamo di fronte a problemi sì nuovi, ma con i quali occorre fare i conti utilizzando principi e tecniche della integrazione che forse sono un po’ più remoti rispetto ai consueti strumenti della tecnica giuridica alla quale siamo secolarmente abituati.

Giuseppe De Vergottini manifesta delle perplessità riguardo la possibilità che di fronte ad un’eventuale delegittimazione della Corte costituzionale ci possa essere una mera sovranità di tipo tecnico e non già una sovranità di tipo popolare-democratico.

Carlo Amirante sottolinea come il colloquio fra le corti presenti dei caratteri estremamente interessanti.

La riforma dell’art. 111 della Costituzione può essere ritenuto una risposta a tutte le condanne che l’Italia ha ricevuto, soprattutto in materia di processo penale. In una recente sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo si afferma che l’obbligo di patrocinio gratuito è un obbligo di risultato e non un obbligo di nomina, di posizione, per cui se è mancata effettivamente la dialettica difesa-accusa in pratica il processo non è stato regolare. Trattasi di un principio di grande civiltà giuridica che se trovasse ingresso anche nell’interpretazione della Corte costituzionale riguardo l’art. 111 non potrebbe non essere accolto che con favore.

Quali rimedi per il futuro? Ci vorrebbe una revisione della Costituzione sul modello, ad esempio, dell’art. 23 della Legge Fondamentale di Bonn, ciò che consentirebbe di prendere sul serio, da una parte, il problema del deficit democratico e, dall’altra, quello dei rapporti fra gli ordinamenti.

Vero è che, come riferito da più parti, qualche giudice costituzionale, in un recente seminario, sembrerebbe aver cambiato opinione circa la possibilità dell’introduzione di un ricorso diretto nel nostro Paese. Il dialogo a tre diventerebbe, con ogni probabilità, meno diseguale se, al punto in cui siamo, venisse inserito anche in Italia il ricorso diretto alla Corte. In siffatta ipotesi si creerebbe una situazione diversa di fronte all’esigenza che oggi si ha in certe situazioni angosciose di diritto penale e anche processuale penale di dover ricorrere appunto a Strasburgo perché rappresenta l’unica possibilità di ottenere se non la decisione di annullamento, come è noto, per lo meno una condanna la quale induca il nostro Stato ad un "revirement".

Adele Anzon invita il relatore a rispondere su una questione puntuale se cioè la riappropriazione, da parte della nostra corte, del potere di gestione del diritto europeo non finisca, sia pure in una prospettiva a lungo termine, per debordare dal campo specifico di cui ci siamo occupati oggi, ovvero il campo dei diritti, con la conseguenza di estendersi anche alla gestione delle norme sulla competenza. In definitiva, appare estremamente interessante vedere se questa riappropriazione della gestione del diritto comunitario possa indurre la nostra corte a verificare o meno che le autorità comunitarie si mantengano nei limiti delle competenze ad esse assegnati dai trattati.

Giuseppe Floridia osserva, riguardo il rapporto tra la Corte di Strasburgo e quella di Lussemburgo, che se è vero che ci avviamo, attraverso una serie di decisioni pattizie costituenti, ad una Costituzione europea, di cui la Carta dei diritti è una pietra angolare così come è stata angolare alla fine del settecento la dichiarazione dei diritti, si pone, a questo punto, non solo un problema di relazione fra le due corti che sostengono la convenzione e la carta, ma si pone altresì un problema di difficile coesistenza fra il sistema normativo di cui fa parte la Carta e il sistema normativo espresso dalla Convenzione. Ci si potrebbe chiedere se la Convenzione europea sui diritti dell’uomo non abbia fatto il suo tempo rispetto alla prospettiva della Costituzione europea, se ed in quanto la Costituzione europea comprenderà i diritti, essendo stata concepita in un tempo in cui il quadro ordinamentale della Comunità europea era del tutto diverso.

Vero è che, nella misura in cui i contenuti che sono stati inseriti e tutelati dal sistema della Convenzione, dovessero essere oggi recepiti e tutelati dal sistema comunitario che, a sua volta, si sta allargando ad un’area geografica sempre più vicina al sistema della Convenzione, si porrà il problema di come si possano tenere insieme queste due cose. E si porrà, inoltre, addirittura il problema se quella eventuale volontà costituente di creare una Europa federale, in cui le corti nazionali saranno un po’ meno sovrane di fronte ad una sovranità superiore - da intendersi non necessariamente come superiorità politica ma anche solo come superiorità tecnica - non condurrà ad un conflitto non solo tra modelli di organizzazione presenti in Europa, ma anche tra sedi in cui i diritti sono definiti e tutelati. Ciò che in realtà altro non è che un conflitto fra la Convenzione europea dei diritti dell’uomo ed il sistema di tutela che ne deriva, da un lato, e la Carta dei diritti come elemento della Costituzione europea e relativa tutela da parte di una Corte suprema degli Stati Uniti d’Europa dall’altro.

Giovanni Maria Flick chiede la parola ricordando, innanzitutto, di aver fatto parte fino alla metà di febbraio, e dunque prima di essere chiamato alla Corte costituzionale, della "Convenzione" incaricata di elaborare la Carta dei diritti.

Quando si parla della Carta dei diritti si dimentica sovente che sul lavoro della Convenzione hanno pesato due ordini di fattori.

In primo luogo, l’originario mandato attribuito a quest’organo "sui generis" prevedeva di fare una ricognizione dei diritti già esistenti nei documenti convenzionali.

In secondo luogo, la Convenzione, su proposta dello stesso Presidente Herzog, ha deciso di procedere alla redazione del progetto di Carta non nella forma di un documento, ma "come se" il risultato finale fosse la presentazione di un catalogo giuridicamente vincolante.

Orbene, questi due condizionamenti inducono a pensare ad uno strano paradosso ovvero al valore esclusivamente politico di questa Carta, valore politico che deriva dalla sua accettazione da parte del Consiglio europeo di Nizza e dai mandati statali così come dalla sua approvazione da parte del Parlamento europeo.

Ma non è tutto. Il valore esclusivamente politico della Carta si salda con un deficit di rappresentatività e di democrazia visto che questa Carta non è nata da un’assemblea costituente. Si tratta, al contrario, di un documento teorico-tecnico che, strada facendo, è andato al di là di quelli che erano i limiti imposti all’organo incaricato di elaborarla.

La Carta ha assunto un significato politico molto forte nel momento in cui la crisi del cammino di unificazione che si è verificata a Nizza ha richiesto la necessità di una affermazione politica forte ai fini di proseguire nel cammino verso l’approvazione di una Costituzione europea. Dal punto di vista politico, è sicuramente un bene il fatto che si continui a parlare di diritti umani anche se lo si fa a rischio di alcune contraddizioni quali quelle in precedenza rilevate.

Vero è che queste contraddizioni non potranno essere risolte almeno fino a quando il discorso della Carta non verrà calato in un discorso più ampio di Costituzione europea dalla quale, peraltro, siamo ancora ben lontani come lo stesso vertice di Nizza ha recentemente dimostrato.

Anche ammesso che sia necessario ragionare in termini di "come se" occorre domandarsi se sia giusto continuare a ragionare in questo modo giacché sino ad ora la Carta è esclusivamente un documento politico che nasce da un’elaborazione tecnica anche se, secondo qualcuno per fortuna secondo altri per disgrazia, è andata certamente al di là del mandato che è stato conferito all’organo tecnico e non rappresentativo cui essa è stata affidata.

Antonio Saggio osserva che nulla di nuovo si è verificato riguardo il regime dei rapporti fra le corti negli ultimi tempi, non da ultimo a Nizza. Esiste nel Trattato una norma che richiama il contenuto della Convenzione europea sui diritti dell’uomo e le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, ma prima ancora la giurisprudenza della Corte di Giustizia, mai smentita sul punto, applicava i principi della Convenzione, così come interpretati a Strasburgo, nelle controversie dinnanzi a sé.

Il problema del coordinamento si era già posto in precedenza. All’epoca il sistema di Strasburgo era diverso rispetto a quello attuale: c’era una Corte e c’era una Commissione ciò che rendeva impossibile stabilire un collegamento tra le due corti, se non a pena di profonde modificazioni.

La conclusione è che se c’erano delle difficoltà queste esistevano anche prima e non nascono in concomitanza con il negoziato di Nizza.

Un’altra osservazione, che investe un problema altrettanto serio, si deve fare in relazione all’istituto del ricorso diretto. Si è proposto da più parti di introdurre il ricorso diretto anche in ambito comunitario. Su questo punto non si può non fare a meno che avanzare delle perplessità. Si immagini che cosa può significare una massa di ricorsi che preme su una giurisdizione.

Paolo De Caterini intende soffermarsi su un aspetto che si è posto a latere dell’oggetto di questo seminario e cioè la funzionalità delle soluzioni.

La famosa sentenza "La Pergola" può essere considerata non solo il risultato, come già ricordato da Elia, di una fortissima pressione esercitata dalla Corte di giustizia, ma anche l’espressione di una totale, profonda insoddisfazione degli operatori del diritto in quanto la precedente soluzione, quella del ricorso costituzionale, si era rivelata del tutto impraticabile.

Stando così le cose, bisogna essere ancor più grati alla Corte costituzionale la quale, lasciata sola dal legislatore e con grande modestia e dignità, ci ha regalato una soluzione probabilmente non del tutto soddisfacente dal punto di vista formale e del rapporto fra ordinamenti, ma che ha consentito finalmente per quindici anni di far funzionare il diritto comunitario in Italia.

Se, come sostenuto da più parti sino ad ora, la tendenza è quella di andare al di là della sentenza "La Pergola" l’auspicio è che non si vada troppo al di là.

Gustavo Zagrebelsky replica, a conclusione del seminario, che il tema in discussione è ancora largamente da esplorare. Sotto questo profilo, le osservazioni espresse in questo consesso hanno il grande pregio di porre le basi per ulteriori riflessioni su un tema che ci accompagnerà ancora a lungo.

Riguardo la sentenza n. 170/1984 non c’è da pensare che la Corte costituzionale si stia attualmente muovendo su soluzioni divergenti da quella sentenza quantomeno in modo consapevole: è sicuramente vero che quella sentenza è riuscita per tanti anni, in maniera soddisfacente, ad andare incontro ad esigenze che l’Italia non poteva non avvertire e che ha ritenuto di dover risolvere con quella soluzione.

Le considerazioni svolte in questa sede sono solo a titolo personale e nascono dalla proiezione per il futuro di quelle premesse. In definitiva, occorre chiedersi se in futuro quelle premesse non siano in fondo il podromo di una dolce eutanasia della giurisprudenza costituzionale domestica sui diritti.